【论我国民办教育发展的法律困境及出路（论文）16000字】

论我国民办教育发展的法律困境及出路目录TOC\o"1-2"\h\u12549摘要 114752一、绪论 13320（一）选题的意义 112836（二）我国民办教育法律规范发展 228920（三）本文研究的主要内容 217823二、我国民办教育的发展现状 332686（一）我国民办教育的法律发展现状 310023（二）我国民办教育的实际发展现状 430398三、困境：具体制度保障不够完善 68485（一）分类管理制度 621722（二）独立学院转设 1226032四、我国民办教育的出路 178514（一）加强监管，定级评估 173708（二）明确政策，分类支持 1726731（三）统一标准，分类施策 1812669（四）分别登记，进行剥离 1824219（五）出台政策，因地制宜 1922386结语 19摘要随着人们对于高质量高水平的教育需求的扩大，民办教育的发展迎来了新的机遇，法律也伴随着民办教育的发展不断完善，但是法律与现实之间仍然存在一些差异，在分类管理概念的背景下，民办教育面临着诸多现实问题，如非营利性学校在实践中存在着关联交易、政府奖励补偿及清算政策并不明晰、税收政策是否达到公平优惠、一贯制学制又将何去何从等问题，而伴随着我国政策的出台，面临着独立学院转设等现实发展的需要，法律应该如何适应也是我们不得不面对的问题。本文从我国民办教育的以上现状出发、结合法律与现实问题分析，提出了完善我国民办教育法律的若干建议。关键词：民办教育；法律困境；改善建议一、绪论（一）选题的意义1.研究的理论意义民办教育事业必然是我国的公益性事业的重要组成部分，同时也是我国社会主义教育事业的重要组成部分。国务院于2017年公布的《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》（以下简称《鼓励意见》）中提到，要求加强党对民办学校的领导、创建提高体制机制改革、完善扶持制度、推进现代学校规则建设、提升教学教育质量、提升服务管理水平，充分说明国家对于我国民办教育事业的重视，而我国理论界对于民办教育的相关法律制度与我国社会发展情况相结合鲜有研究，本论文有助于进一步促进我国民办教育法律发展的基础理论研究。2.研究的实践意义民办教育一方面大大增加了对教育的供给，具有一定财政贡献，另一方面也促进了教育权（办学权）由政府垄断转变为政府和人民社会共同分享的权利回归。但是伴随着我国经济社会水平的提高，教育已经不再局限于公平公正这一层面而更多偏向于选拔竞争，我国相关法律的局限性以及滞后性也相继体现出来，这也是要对于我国民办教育的法律发展进一步进行深入的研究和论证。因此，本研究对于我国民办教育的法律发展进行深入系统的研究，具有很强的实践针对性和紧迫性。（二）我国民办教育法律规范发展我国关于民办教育法律规范主要经历了以下几个阶段：从1997年到2002年，我国学者共同呼吁推动民办教育立法，围绕着社会是否有权利来开办学校、民办学校是否可以营利展开探讨，因为在2002年的《民办教育促进法》（以下简称《民教促进法》）出台之前即使有一些法律法规都曾经明确提到国家鼓励以及支持社会各方力量运用多种形式来参与学校的建设，但一直没有一部权威性、专门的法律来调整我国的民办教育法律关系，因此我国究竟要制定怎样的民办教育法律、其背后的法律基础为何等问题摆在了学者们的面前。从2003年到2010年学者们围绕民办学校的发展与规范展开探讨法律学术问题，主要围绕着民办学校的监管、“分类管理”和“合理回报”、民办学校的治理三个方面进行分析探讨，从2011年到2020年学者主要围绕着法律焦点：“分类管理”，比如分类标准、配套政策等执行问题进行系统的分析。（三）本文研究的主要内容本文研究的围绕着民办教育、法律困境以及改善建议三个关键词进行展开，本文提到的民办教育仅指全日制下的民办学校，并不涉及对于非全日制学校的相关探讨，结合民办教育发展的现状并根据相关的法律规定进行分析，从而促进我国民办教育法律的发展。二、我国民办教育的发展现状（一）我国民办教育的法律发展现状我国民办教育发展较早，可追溯到改革开放初期。1980年，中共中央、国务院提出必须坚持“两条腿走路”的计划，极大地推动了我国普及学前教育的进程。而在1982年，《中华人民共和国宪法》第十九条第四款的规定对我国公民办学的法律权利和主导地位给予了充分的认可和肯定，激励我国的集体经济性组织、国有企事业单位和其他的社会力量遵守高等院校相关法律规定开展各类高等院校的教育活动。一方面我国1982年的《宪法》鼓励以及支持公民个人或者社会进行办学等开展教育活动等行为，其前提在于被鼓励的主体享有这种权利，另一方面公民的受教育权从我国的五四宪法出台起就在法条中就明确表明这是公民的一项基本权利，通过考察中外宪法，无论是受教育权还是教育权，都是无法剥夺的、人们应当实际享有的自然权利。吴会会：《教育法学视域下的民办教育法律规范——基于学术史的考察》，载《复旦教育论坛》2020年第4期，第45页。1987年，我国首次以教育行政部门规章的方式将民办教育工作纳入全国的新型全民教育制度中，即在《关于社会力量办学的若干暂行规定》第三条指出，利用社会力量面向民办教育办学，极大程度地推动了我国教育事业的发展，它是当前我国教育事业重要组成部分，是对国家民办教育事业的重要补充，各级政府和教育行政机关都应当积极鼓励引导和支持社会力量对民办教育从事各种类型的教育工作，从而进一步促使我国民办教育的恢复和发展。1997年，国务院正式颁布第一个专门的教育性行政法规《社会力量办学条例》，该行政条例基本明确了我国社会力量教育办学的基本管理原则、机制机构设置、财务与社会资金使用管理等各个方面的主要内容，第四条明确表达了社会力量教育办学的特殊重要性，用十六字方针表达了国家对于运用社会力量进行办学的支持，运用社会力量进行办学也是有力推动和建设我国社会主义教育办学事业的一个重要的组成部分。在即将迎来新世纪之时，为了进一步大力促进我国民办教育的健康发展，我国首部民办教育专门法《民教促进法》正式出台，并于2004年2月通过了《民办教育促进法实施条例》（以下简称《民促条例》）。经过很多年的理论探索和研究实施，《民教促进法》逐渐地已经出现其内容严重滞后于其立法实践性和发展性的情况，之后于2013年、2016年、2018年三次修改，特别是在2016年进行了较为全面的一次修改。2018年8月，司法部公布了《民促条例（修订草案）（送审稿）》，吸收了来自社会各行各业的立法建议。2021年4月7日，李克强总理签署了国务院令，正式公布了修订后的《民促条例》。虽然相较于以往的法律发展，我国民办教育的法律变得更加完善和健全，但是法律不会是尽善尽美的，结合民办教育相关法律进行认真的学习，笔者认为还有一些需要完善的地方，并提出一些自己的见解。（二）我国民办教育的实际发展现状根据2020年我国教育部发布的民办教育的数据，民办教育学校的开展情况总体情况是不断增加的，以下是根据表1的数据展开的具体分析：从学前民办教育来看，相较于前几年的数据而言，学前教育一直稳定在民办教育开办学校类型的首位，且发展速度是呈现递增趋势的，其实根源在于随着二胎政策的开放，农村城镇化的推广以及新开发区的扩展建设，未来学前教育学校的数量会快速地增加。在全国各地，各种大大小小的幼儿园都在建设中，而且根据有关调查，未来幼儿园的增长重点将在村庄和县城地区。相较于民办幼儿园的办学成本，公办学前教育办园成本是要更加低廉划算，更容易采取低收费、性价比高办园的思路；而民办具有普惠性的幼儿园和具有更好教育质量以及性价比高的名园则是未来民办学前教育发展的基本趋势。从民办义务教育来看，在民办教育领域比重巨大（具体数据请参阅表1），而且发展速度也是逐渐递增的，一方面有我国法律和政策的支撑，即使根据我国最新修订的《民教促进法》第十九条第一款的法条规定，义务教育阶段并不允许开展营利性民办学校，但是政策与法律都会给与其一定的补偿政策，另一方面我国的教育发展供需关系存在着发展不平衡的状态，更加促进我国民办义务教育的市场发展。对于我国的民办教育来说，民办义务教育以及学前教育一直是我国显著的两面民办学校的大旗，即使招生人数相较于民办学前教育，体量远不如学前教育阶段，但是其竞争力以及受社会关注程度却远超过学前教育，特别是在教育资源发达的地区推行的一贯制的学校制度是受到家长的欢迎以及喜爱的。一贯制：该概念通常用于学校学一贯制：该概念通常用于学校学制的表述，最早出现在2001年国务院21号公报《国务院关于基础教育改革与发展的决定》第14条中：“有条件的地方，可以实行九年一贯制。”对于一贯制的概念并没有具体文件明确表述其含义，但根据公报及实践情况可以归纳总结为，一贯制是根据国家教育法有关实施（包括九年制和十二年制）教育年限的规定组建起来的，贯穿小学与中学教育的一种学制。民办普通高中和民办中等职业学校都属于高中阶段教育，两者在民办教育学校开展的数据来看，比重相差不大，但是却出现了不同的发展趋势。民办高中的认可度正在逐步提升，而我国民办中等职业学校却出现了发展趋势下滑的状态，其原因在于生源缺乏、社会的认可度较低、教育水平有待提高。而民办高等学校的发展趋势依然非常可观，但是伴随着独立学院转设等一系列问题的出现，转设：该概念通常用于独立学院转设，最早出现于转设：该概念通常用于独立学院转设，最早出现于2008年教育部颁布的《独立学院设置与管理办法》，该部门规章并未明确表明转设的具体含义，但根据其五十八条条款的归纳总结，该概念具体指独立学院根据国家政策而脱离其母体学校或者充实办学条件，从而达到真正的独立。从我国民办教育的发展趋势来看，什么是教育？在以往我们讲究公平教育，让每个孩子有学上成为了口号，但是伴随着中国经济条件的改善和物质条件的极大丰富，人们对生活水平变得越来越好，追求也在不断提升，人们更加希望上好学驻足名校，教育在很多发达地区更加意味着选拔与竞争，民办教育学校不断发展，社会展现出更加包容的形态，其发展有了更大的背景和空间，当然快速发展的同时，法律的局限性同时也相继显示出来。表12020年关于我国民办教育的发展情况统计《民办教育》，《民办教育》，/guoqing/2020-05/22/content_5513844.htm，2021年5月7日访问。类型数量（万）增长比例（%）招生（万）招生增加比例（%）在学人数（万）在学增加比例（%）民办幼儿园17.3245904.68基本持平2649.440.37民办普通小学0.62280.79159.042.41944.916.82民办初中0.57936.06243.115.48687.408.03民办普通高中0.3427 6.56135.8616.17359.689.57民办中等职业学校0.1985-0.4089.9910.79224.376.99民办高等学校0.0757（含独立学院257所，成人高校1所）0.93219.69（普通本专科）19.43708.839.12三、困境：具体制度保障不够完善《民教促进法》于2016年进行修改，而《民促条例》（送审稿）在2018年公布之后直到今年4月7日才正式公布修订后的《民促条例》，民办教育相关法律出台的速度正在变缓，但是教育的发展正在不断推进，进而在这期间相继产生了一系列的法律问题。（一）分类管理制度2016年下旬,全国人大常委会会议做出决定审议并通过《民教促进法》第二次的修改,确立了对民办院校进行类型化管理的法律制度框架,在管理上划分为营利与非营利两大类别,对于我国民办教育法律规定进一步进行了细化和完善，但是结合我国的现实情况还是存在很多不足之处。1．非营利性学校在实践中存在的问题新修改的《民教促进法》相较于以往最大的亮点在于首次提出了分类管理制度，明确表明了“非营利”的内涵，即该法第十九条第二款提到非营利性的民办学校的开办者不得收取相应的办学收益，民办学校的办学结余应当都用于学校办学。“非营利”概念的提出摒弃了之前法律关于“合理回报”这一概念的相关规定，因为“合理回报”这种概念的规定，其提出的根本就在于模糊“非营利性”这一概念的界定，修改之前的《民教促进法》用“合理回报”这一概念规避《教育法》关于“学校或者相关教育机构不得把营利当目的”以及《高等教育法》“不得把营利作为目的”的规定。从《民教促进法》和《教育法》、《高等教育法》三者的法律关系进行分析，前者又不太有可能直接打破后者的条款要求。因此，我们可以得到一个相关推论为《民教促进法》中所持的观点是，出资人在经营过程中获得“合理回报”和“不得以营利为目的”之间并不矛盾，换句话来说，获得“合理回报”也就是属于“非营利”的，但这与国际通行的说法“禁止利益分配”是存在区别的。禁止利益分配：禁止将所有的所得收益分配给其他组织或者个人，该所得收益只能用于维护和支持非营利性组织的各项活动中。参见魏建国：《“非营利”内涵的立法界定及其对民办教育发展的意义——从<慈善法禁止利益分配：禁止将所有的所得收益分配给其他组织或者个人，该所得收益只能用于维护和支持非营利性组织的各项活动中。参见魏建国：《“非营利”内涵的立法界定及其对民办教育发展的意义——从<慈善法>出台到<民办教育促进法>修改》，载《华中师范大学学报(人文社会科学版)》2017年第1期，第157页。此外除了在对“非营利”这一概念做出了清晰的标准界定外，新修改的《民教促进法》也给非营利办学制定了一些法律体系和制度上的基本保障。相关的规定主要有：(1)税收优惠制度。法律第四十七条明确规定，非营利性的民办学校同公办学校一样具备了等同的关于税收的优惠制度。(2)土地优惠制度。法律第五十一条明确规定，对于非营利性的民办学校的新建以及改造扩建工作，人民政府有关部门应当按照与公办学校相同原则，给予相应的土地补贴和优惠例如采取土地划拨等形式。(3)补贴扶持制度。法律第四十六条明确规定，县级以上的各级人民政府都可以通过为学校提供购买服务、助学贷款、奖励性奖金和国有资产出租、让渡闲置等制度对民办学校给予支持；对于非营利性的民办学校也可以通过地方政府补贴、基金表彰、捐赠激励等扶持措施来给予相应的支持。此外，法律制定了一些规则共同用于营利性、非营利性的民办学校。例如：通过设立学校委员会、董事委员会或者其他各种形式的决策组织并创造相应的监督机制；将收取费用的项目及其标准提供给社会，并且要接受相关主管部门的监督等等一系列的规则制度，来进一步为我国民办教育的发展保驾护航。根据我国《公司法》第二十一条虽然禁止不正当的关联交易，但在实际工作中，非营利性的学校往往都会通过一些关联交易的办法和手段来转移学校的办学收益，如通过高额的管理费、学校开办后勤公司等方式来进行营利，但这种现象的发生实则与非营利性的定义相违背。实际上非营利性组织并不被国家禁止其进行盈利，事实上，许多非营利性组织一般都会有每个年度的会计盈余，Hansmann，Henry．TheOwnershipofEnterprise．Cambridge：HarvardUniversityPress，1996，228Hansmann，Henry．TheOwnershipofEnterprise．Cambridge：HarvardUniversityPress，1996，228.其次，非营利性的民办高校往往也会通过协议控制获得经济收益以及回报，即境外上市实体通过协议的方式控制境内的经营实体，通过学校租用、后勤等多种方式把办学收益直接输送到境外由办学者支配的实体，达到获取经济收益的主要目的。因此，民办学校在成立之际是否会选择成为一所营利性的学校也很难被预估，营利性和非营利性在这样情况下并没有根本的区别。如果一旦无学校愿意变成营利性，则分类管理只是一纸空文。国家财政在向非营利性学校提供更多的政策如财务补助、税收减免、土地减免，极有可能发生一方面非营利性学校既获取了实际经济收益，另一方面又充分享受着国家给予非营利性办学的各种优惠制度的情况，这是不公平的。即使根据最新出台的《民促条例》第四十五条的规定，实施义务教育阶段的民办学校不得与利益关联方进行交易，其他民办学校即使与利益关联方进行交易的应当实行信息披露的制度，在第六十二条中只写明了与义务教育阶段的民办学校进行相应的交易或者其他学校损害国家利益、学校利益等则会受到相应的惩处，代表法律彻底禁止实行义务教育阶段的民办学校进行关联交易，但是对于非义务教育阶段开办的非营利性民办学校，法律允许其在公平公正、不损害国家以及学校利益的基础上与关联方进行交易，相当于法律适当做出了一些利益均衡的让步，但这是不符合法理要求的。2．奖励补贴以及清算政策明晰问题在当前政策下，对于创立一所营利性民办学校或者创立一所非营利性的民办学校，政府的政策规定是截然不同的，如果投资者选择了非营利性办学，则其投资行为被认定为对教育的一种捐赠，则对其投入的资产不能再享受其产权或者收益权，即禁止利益分配。当然，投资者可以依据《鼓励意见》和省级政府制定的相应配套扶持政策文件获得一定的经济补偿和政策奖励，例如可以获得土地、税收和财政补助等各个方面的政策支持。而如果选择投资创立营利性的民办学校，则不仅可以取得一定的办学收益，而且投资者也可以取得其投入资本而与之对应的产权。但对于一些学校选择以营利性来注册学校性质的民办学校来说，需要在其选择了学校性质之后进行相关财产清算，然后再重新进行登记。季红霞：《我国民办教育分类改革下相关财税问题研究》，载《江苏经贸职业技术学院学报》2020年第1期，第33页。对于那些学校因为其学校性质为非营利性办学而所能取得的相关的补偿或奖励，以及那些选择营利性办学的学校而进行相应的财产清算政策，根据《鼓励意见》的第十条条款规定，由省、自治区、直辖市规定相关政策。笔者通过查阅多个地区和省份制定的配套政策，发现对于一些财政扶持的政策，大多数省份都会给与民办学校一些福利保障，例如陕西专门为民办高等教育产业的发展而设置了专项资金——每年拨款四亿元，用于扶持、鼓励和促进非营利性民办高校内部的发展；甘肃规定对于实行惠普性的民办幼儿园，其优惠奖励以及补贴资金从省政府的学前教育专项资金中进行支出，政府对于支持和帮助民办教育发展且又具有一定影响力的组织和个人会给与一定的物质奖励或者荣誉。转引自王道勋：《地方政府落实新修<民办教育促进法>实施意见综述》,载《黄河科技学院学报》2019年第1期，第15页。但是针对补偿和奖励的明确额度，许多省份的规则并不清晰，究竟拨款如何监管，具体的补贴额度为多少，只有少部分省份给出了相对明确的规定，比如：江苏的苏政发[2018]3转引自王道勋：《地方政府落实新修<民办教育促进法>实施意见综述》,载《黄河科技学院学报》2019年第1期，第15页。季红霞：《我国民办教育分类改革下相关财税问题研究》，载《江苏经贸职业技术学院学报》2020年第1期，第33页。而且根据最新出台的《民促条例》第七章“支持与鼓励”章节的具体规定，大多数条款都是针对非营利性学校而提出的优先政策，优先扶持非营利性学校，给予非营利性学校以一定的适当补助，如果非营利性既可以享有一定的政策优惠，而法律条款也对其关联交易适当放宽，而即享受优惠政策又允许一定条件的关联交易存在着弱化我国的民办学校分类管理体制等潜在危险，但是民办学校不仅仅只是非营利性民办学校，因此我们也要加以考虑对于营利性民办学校的相关政策导向。3．税收政策的优惠和公平问题最新出台的《民促条例》第五十四条明确指出，民办学校享受国家规定的税收优惠政策，其中非营利性民办学校享受与公办学校同等的税收优惠政策。但是我国对于到底要从什么时候起可以享受具体哪些关于税收的优惠政策、这些优惠政策前后各个税务事项怎样衔接、选择营利性学校在清算工作过程中特别是涉及到税收等方面的事项，均未能够给予明确说明。地方关于民办学校的相关税收政策也只是泛泛而谈，例如天津市针对那些符合规定而从事学历教育的民办学校所提供的教育服务将会被免除增值税，具体的这些教育服务有无除外情况政策并没有具体说明；根据海南省有关政策规定，学校的性质为营利性民办的，不需要补缴分类登记前减免的税收及与规划建设有关的费用，科研项目获得的财政拨款已经符合不按照规定征税的收入标准条件的，不再征收企业所得税，那过渡期取得科研财税拨款又应当如何计算政策也未明确说明。转引自王道勋：《地方政府落实新修<民办教育促进法>实施意见综述》转引自王道勋：《地方政府落实新修<民办教育促进法>实施意见综述》,载《黄河科技学院学报》2019年第1期，第15页。民办教育存在的许多乱象，其实与税收政策的不明晰存在十分紧密的联系。当前，虽然我国的税务监督管理体制越来越严格、有序，但是仍然没有明确的税收及其他优惠政策，导致许多民办高校在面对繁多税务事项时经常一筹莫展甚至还会遭受明显的不平等待遇。许多非营利的项目例如大学英语四、六级考试，都是由地方政府统一制定具体的收费标准，各个学校也只是代收代支，过去往往实施以行政机构或者企事业单位单位的往来汇报方式进行收入结算。但自从我国民办高校实际使用的行政事业收据的资格被地方政府撤消后，《财政票据管理办法》（财政部第70号令）第一章第三条有关规定，“本办法所称财政票据，是指由财政部门监（印）制、发放、管理，国家机关、事业单位、具有公共管理或者公共服务职能的社会团体及其他组织依法收取政府非税收入或者从事营利性活动收取财物时，向公民、法人和其他组织开具的凭证。”。广东省财政厅、广东省地方税务局《关于明确有关非经营性收费收入使用票据问题的通知》（粤财综〔2003〕58号）第二条第三点有关规定，“民办学校（包括幼儿园、小学、中学、职业中专、大专、大学等）、社会医疗机构（含个体、私营等），取得的收费收入”属于应使用税务票据的范围。《财政票据管理办法》（财政部第70号令）第一章第三条有关规定，“本办法所称财政票据，是指由财政部门监（印）制、发放、管理，国家机关、事业单位、具有公共管理或者公共服务职能的社会团体及其他组织依法收取政府非税收入或者从事营利性活动收取财物时，向公民、法人和其他组织开具的凭证。”。广东省财政厅、广东省地方税务局《关于明确有关非经营性收费收入使用票据问题的通知》（粤财综〔2003〕58号）第二条第三点有关规定，“民办学校（包括幼儿园、小学、中学、职业中专、大专、大学等）、社会医疗机构（含个体、私营等），取得的收费收入”属于应使用税务票据的范围。季红霞：《我国民办教育分类改革下相关财税问题研究》，载《江苏经贸职业技术学院学报》2020年第1期，第34页。4．一贯制学制学校变更问题新修订的《民教促进法》第十九条第一款的规定，实施义务教育阶段的学校不得创办任何营利性民办学校，而民办学前教育、民办高等教育等则可以自主选择创办营利性或者非营利性的民办学校。但在我国目前教育资源较为发达的地区，存在这样一些学校，实行小初高一贯制的弹性学制，该类学校的教育开办涉及到了小学、初中、高中，且其学制相较于普通学校而言可以有很大的弹性和收缩，此类学校教育工作的开展主要把教育职能的重点放在了发展上而非选拔，把其教育资源进行科学地组合，一贯制教育学制的存在，一方面可以让部分学生免除小升初及中考的竞争，其间不间断地不以考试为手段对学生进行选拔，学生在完成小学阶段的教育后可直接升入到中学阶段，另一方面由于学校具有较强的独立性，合理科学地利用教育资源，实现教育资源的共享，可以根据学生的特点和性格进一步适应和满足不同阶段学生的学习需求，推进素质教育的发展。通过对学制、课程、课本、教学管理等方面的整体调整，早期激发学生潜能，从而使学生不用经历漫长的学习考试，相比于其他学生提前地进入创造发明的最佳时期，也可以在教育资源有限的情况下，共用实验仪器、图书等基础设施，使有限的资源得到最大的利用效率，提高教育资源利用率。但是伴随着新法的出台，该类学校又将何去何从，因为既涉及到义务教育阶段同时也涉及到了非义务教育阶段，这一类型的学校如何变更并没有相应的规定，这样既不利于新法的推行落实，也不利于对此类学校的监督管理。（二）独立学院转设在2003年独立学院开始统筹建设和规范发展，它是促使我国在新形势下走得更好、更快地逐步扩大高等教育资源的一种有效发展路径，试办独立学院被要求一律实行“民办”的管理机制，在2008年教育部关于《独立学院设置与管理办法》中进一步地明确，独立学院主要是指在我国境内依法实施基础本科以上学历学位教育的普通高等学校与国家机构以外的社会组织或者个人进行协同合作，利用非国家财政性经费进行的实施本科学历教育的普通高等学校。其关键词为“合作”、“非国家财政性经费”。简而言之就是一种吸引民间资本投资而建立的高校，适当引入民间资本投资，进而补充国家的高等教育力量。1.独立学院转设的原因曾经起到了重要阶段性推动作用的一些独立学院，现如今面临着学校转设的现实状况，主要其在发展的过程中出现了一系列在一定程度上影响我国教育公平和高等教育健康发展的问题，因此教育部在2020年5月《关于加快推进独立学院转设工作的实施方案》中明确提出这一要求2020年末各独立学院全部制定学校转设的具体工作实施计划。（1）“校中校”办学是转设的首要因素根据公开数据表明，在独立学院最繁盛、尚未开始转设的时期，全国292所大型独立学院中仍然存在70%以上的为“校中校”办学，《为什么独立学院要全部转设？独立学院毕业生待遇会受影响吗？》，/s?id=1680847197489108511&wfr=spider&for=pc，2021年《为什么独立学院要全部转设？独立学院毕业生待遇会受影响吗？》，/s?id=1680847197489108511&wfr=spider&for=pc，2021年5月8日访问。而且虽然《独立学院设置和管理办法》第五条以及其具体说明材料都表明独立学院应当享有具体的扶持以及奖励政策，但是实践中，其处于即享受不到民办高校的具体优惠政策又处于公办高校与他毫不相关的尴尬境地，阙明坤，阙明坤，甘德安：《独立学院五年过渡期：改革成效与建议》，载《中国高等教育》2015年第24期，第33页。阚玉金：《政府责任视域下独立学院发展问题研究》，江苏南京航空航天大学2016年硕士学位论文，第22页。（2）办学条件不达标是转设的直接原因根据教育部关于普通高等学校的设置暂行法律规定，一所普通高等学校的独立设置必须具备在其办学规模、专业技术课程、师资力量、教学科研、基础设施、办学成本以及领导班子等7个环节能够达到基本条件。显而易见，不少独立学院实际上都达不到这样的基本条件，特别是在师资力量队伍的建设上、基础设施方面。其一部分重要的原因在于独立学院产生和发展就是为了弥补高等教育经费的投入不足，通过向独立学院收取更加高额的学费来填补母体学校办学资金短缺的现象。因此，在某一角度来说，即便是“校中校”办学或者与公办相近的独立学院，其除了必须面临着对人才培养的重大任务之外，还必须面临着“经济创收”的特殊性。也正是由于面临着这样的任务，绝大多数的独立学院在实际情况中并不可能在自己的基础设施、师资力量以及队伍建设上投入过多的资金，这就有可能导致学校的整体办学质量和条件并不达标，不得不面临转设的情况。例如北京师范大学珠海分校个别专业正职老师只有六人，18年一次性三位老师辞职，最终只能临时聘用北京理工大学珠海学院和澳门科技大学的老师来上课，师资力量严重欠缺对于学生的学习发展是十分不利的。而且与公办学校以及较长办学时间的民办院校相比较，独立学院自身发展时期相对较短，而且也并没有得到相应的国内经验能够提高借鉴，所以在这种情形下，毫无疑问就会导致学校出现其发展观念、内部管理措施与现实要求匹配不上的情形，甚至还会面临一些影响学校自身发展的问题。很多独立学院在自身发展的进程中，仍然面临着很多问题比如学校的法人地位没有得到落实、产权归属不明确等，使得师生应有权益未能够得到有效的保护；教学管理秩序的不规范以及完善，从一定程度上来看已经影响了对人才培养的质量，此种情况下并非很有利于教育公平和高等教育的健康发展。（3）毕业生就业不充分是加快转设的内在因素伴随着我国当前高等教育的持续快速地发展，从1999年起，我国已经先后经历了至少3次的高校扩招，特别是近几年的研究生扩招、专升本扩招等诸多因素的叠加，导致高校毕业生人数和规模不断扩张，连续多年位于毕业生人数高位状态。在我国经济从高速增长阶段转变到了高质量发展阶段的重要时期，独立学院的毕业生都面临着更加严峻的就业困境，其中受到就业歧视、就业岗位缺乏等多重因素的冲击和影响，就业比例相对较低、就业层次不高、就业不充分等问题格外突出。毕业生就业困难的严重后果直接影响到招生工作之中，导致部分高考学子宁愿选择去以应用型专业人才培养为主的专科院校，也不愿意选择具有本科学历的独立院校。伴随着独立学院招生规模和人数的逐步降低，再面临着国家和各级地方政府对于高等教育支持和投入力度的加大，让独立学院肩上所背负着的“创收”任务变得不再那么重要，因此从内部促进了我国独立学院的加快改革和转设。在这次情形下，独立学院与高职院校合并，成为高校“升本”的热门话题，例如南京中医药大学翰林学院或将合并江苏医药职业学院进行异地转设，山东财经大学燕山学院打算与山东职业学院合并转设为本科层次职业大学等情形的出现，独立学院正在变成一些职业技术大学，这也会进一步促进我国的高等职业教育的发展。综上所述我们可以从中清楚地看到，独立学院的转设工作已经成为箭在弦上，不得不发的高等教育改革的重要解决方案。虽然我国民办中等职业学校的发展趋势呈现发展下滑的状态，但是面临着独立学院的转设，我国教育发展的专项化，以及对人才发展高精尖的培养趋势，一方面会促进我国应用型人才培养的专科职业学院的发展，另一方面也有助于我国独立学院真正成为“独立”教育。2．独立学院面临的转型模式根据我国目前对于独立学院而制定或者出台的政策，我们可以清楚地看出曾经在我国发挥了阶段性重要作用的独立学院，其转设趋势从允许变成鼓励，再从鼓励到要求，并被建议往职业教育方向的应用技术类型高等学校这一方面发展。其最终面临的具体结局有以下3种：（1）独立学院可以改为民办。民间资本办学状态比较良好的，可以转设为独立设置的民办普通本科高校。如根据教育部2021年发布的第30号函的具体内容：山西中北大学信息商务学院转设为民办普通本科学校并更名为山西晋中理工学院，举办者变更为山西大任国际教育交流有限公司（2）独立学院改制转为公办。如果公办高校或地方政府有条件进行承接的，也可以转设为独立设置的公办普通本科高校。如根据教育部2021年发布的第10号函的具体内容：山西太原理工大学现代科技学院转设成为省属理工类普通本科公办院校——山西工学院（3）终止办学、注销终了。在其他情况下独立学院仍然面临着条件不再被允许其继续办学的，终止办学，撤销建制。如根据教育部2020年发布的第45号函的具体内容：同意中国医科大学临床医药学院注销终了。根据2020年12月24日教育部发展规划司公布的《拟同意设置本科高等学校名单》来看，公示的33所独立学院大部分转设成为了民办普通本科学校，而只有12所转设成为了公办院校。3.独立学院转设面临的问题虽然独立学院不得不面临着转设的情形，但是对其而言，转设既是机遇也是挑战，一方面独立学院转设成功也能进一步推进我国教育发展，另一方面转设过于急切，是否又有助于其转设？对于一些独立学院的设立其实变相是花钱买教育，而教育、医疗都是国计民生，高考制度是很多家庭实现阶级跨越的重要途径，从浅层次来看，如果教育成为资源和商品，是不是花钱可以买更高的教育？从深层次看，当涉及民生问题被资本化，会不会导致阶级严重固化，社会矛盾加剧。因此虽然独立学院转设工作迫在眉睫，但是其中的转设又过于急迫以及一刀切，根据《民促条例》第七条第二款，公办学校参与非营利性民办学校办学时不得向民办学校收取管理费等变相办学收益，但在民办学校转型的过程中，出资方是否可以收取相应的回报，这个问题并未明确，特别针对“校中校”这种情形母体学校和独立学院之间的法律关系主要是根据《独立学院设置与管理办法》的相关规定，如第十一条的“提供资源”、第十三条的“作价投入”、第四十条的“资源付费”以及第四十三条的“合理回报”，因此很多独立学院在转型的过程中往往会遇到高额的“分手费”，如根据港股上市的民生教育(01569)发布相关公告，其间接持有滇池学院股份的滇池公司和滇池学院、云南大学三方签署了《关于云南大学滇池学院转设事宜的协议》，协议表明滇池学院可以向教育部申请转设事项，转设之后滇池学院成为独立设置的民办类本科大学，因此需要滇池学院向云南大学支付补偿款共计2.8亿元人民币，这笔款项通常称为“分手费”。虽然在双方最后协议中通常以“补偿款”“结算款”等名义进行约定，但是对于独立学院而言支付巨额的价款之后对于其今后的发展是存在一定影响的。对于独立学院转设的改名问题，很多家长和学生在短时间之内也很难接受，在学院失去了原本的从属校的名校光环之后，增加了“职业”等字样，与原本的发展理念其实有着一些本质的区别，独立学院属于我国本科高等教育的范畴，而高等职业技术学院则属于职业技术教育的范围，两者在生源、育人方案上就存在差异。而且职业技术大学的办学时间在我国还比较短，缺乏相对成熟的经验，教育有关部门在过去之所以采用“一刀切”的做法不让高职升本，有一些原因是因为担心职业院校不能够专心培养技术技能人才，专业和课程出现严重的“本科化”现象。然而新合并转设之后是继续保留原有的专业还是进行相应的调整，两类人才培养方案究竟要如何融合，是独立学院转设之后不得不面临的实际问题。最终我们从我国《民教促进法》第三十六条、第三十七条条款中关于民办学校的法人制度中可以知道，我国民办学校拥有独立的法人财产权,法人存续期间,民办学校的财产与举办者投入的财产相分离。但是由于我国关于独立学院相关法律监管、管理制度并不完善，在投资者进行投资的过程，表面上让独立学院拥有资金的所有权，在实际过程中投资者通过控制学校的董事会，进一步控制表决权，来控制学校的整体决策，从而达到拥有学院财产以及控制权的目的，导致了独立学院面临着的现实情况是其经营管理权与所有权并不能实现真正的分离，转设之后这个问题又能否得到相应的解决，是否有相应的法律法规予以规范，这都是独立学院转设之后不得不面临的问题。四、我国民办教育的出路（一）加强监管，定级评估虽然根据最新出台的《民促条例》第四十七条规定了一些监管措施，如建立民办教育工作联席会议制度、建立民办学校信用档案和举办者执业信用制度，第四十四条规定非营利性学校应当收取费用、开展活动的资金往来纳入部门监管的备用账户，而营利性学校的所有的收入全部纳入结算账户中，但是当非营利性民办学校在其办学的过程中出现了一些与利益关联方进行相应的交易等方式来进一步获得经济利益的行为，有关部门可以针对该行为实施合理化的法律规制，加强对其的监管力度。有关部门应当严格规范民办学校的财务会计管理制度，尤其对于非营利性办学的民办学校更要加强监管。出台相关具体评级标准，创建评级名单，对非营利性民办学校的考核情况进行合理定期评估，考核后的评价结果可作为非营利性民办学校在申请政策优惠的一个辅助衡量指标和基础依据，面对那些不达标的民办学校要及时予以督促和整改，加强对民办学校的鞭策。这个名单的内容应该是动态的、公开的，面向公众的，因为教育是面对社会的，这样也有助于促进学校的自查自纠。（二）明确政策，分类支持曾经有学者认为，每个民办学校存在着各种不一样的问题，因此改革的推进需要一校一个政策。但在现实生活中，很多问题如果没有具体明确的标准，各类的民办学校就只好从自身角度出发去处理，因此，改革前存在的诸多问题得不到解决，改革的过程又面临新的问题，必将致使民办教育中的问题层出不穷。当前，各项奖励补贴政策大部分都倾向于非营利性办学的民办学校。但是，营利性的民办学校本身作为我国社会主义民办教育的一大重要的社会组成部分，同样也负担着培养专业人才的社会责任，而其本身所能直接享受的政策优惠却没有明确具体的政策安排，这对营利性高校而言，代表其实政府并没有充分给予其一定的认可。实际上，我们既需要大力鼓励非营利性的办学，也需要支持营利性的办学，例如进一步放宽民办学校的建设和准入规模、增强落实民办学校建设的自主权、探索多元化途径进行民办教育