【调研报告】关于我省乡村治理有关情况调研报告

【调研报告】关于我省乡村治理有关情况调研报告关于我省乡村治理有关情况的调研报告关于我省乡村治理有关情况的调研报告近年来，中央高度重视乡村治理工作，连续两年的一号文件都提出并强调要建立和改善乡村治理机制，对城镇化进程中的乡村治理工作做出了安排和部署。为了贯彻落实中央精神，结合我省实际，省委财经办（农办）通过调查走访、召开座谈会和发放调查问卷等方式，对全省乡村治理情况进行了深入的调查研究，现将有关情况总结如下：

目前,我省共辖40个县（市），897个乡镇，9314个行政村，农村总人口1491万人。乡镇党委、人大和政府构成了乡镇的三大领导班子，同时设置站、所、办等办事机构。村党支部委员会和村民委员会构成了村两委，部分村还设有村务监事委员会、妇女会、治保委员会等组织，承担着主要的乡村治理工作。近年来，我省农业农村发展形势良好，乡村治理工作也取得了积极成效，治理实践不断丰富与完善。

一、乡村治理存在的突出问题随着农村经济社会的发展，我省农村社会结构、利益格局都发生了新的变化，乡村治理中的一些问题和矛盾也越加突出，主要集中在以下几个方面。

（一）职能定位不清一是基层政府权责不对等。基层政府公共权力与责任不匹配情况较为突出。35.4%的受访者认为，目前乡镇机关权利小责任大，人员编制少，不能满足实际工作的需要。现行管理体制下，乡镇政府没有决策权，只能是决策的执行者，调研中很多干部反映，对于村级转移支付、新农合、农村养老保险等方面的工作，乡镇政府都只能是上级制定好的指令性政策被动执行，当工作推进中出现问题和阻碍时，乡镇政府并没有约束权和处理权，处境尴尬。二是部门条块制约严重。乡镇站办所中，公安、税收、工商、电力、邮电等都属于上级派出单位，掌握着大量的公共资源和权力。这些站所只对上级部门负责，所得收益与当地政府并无关系。在开展工作时，乡镇和站所的部分职能有所交叉，还往往会出现政出多门的情况，乡镇政府对其没有管辖权，工作很难协调，出现问题也不能得到有效处理。三是村两委分工不明。村委会作为自治组织，要经常协助乡镇政府处理和承担一些具体的行政职能，而许多本应由村民自治机构行使的管理权实际还掌握在村党支部手中。调查中，29%的受访者认为村两委之间存在矛盾；10.5%的受访者认为两委班子及成员之间由于个人原因存在不合作现象；62%的受访者认为需要明确二者的地位和职权分工，完善工作规程。

（二）财政收支陷入困境一是原有收入大幅缩水。农村税费改革后,农民负担减轻的同时乡村两级财政也受到了很大影响。调研过程中我们发现，所有的乡镇基本都存在资金短缺甚至负债的情况，经济情况稍好些的乡镇也仅够维持其政府基本运转。以梅河口市为例，全市负债村267个，占总数的88%，村平均债务39.95万元，个别村甚至负债高达300万元以上。二是集体经济收入匮乏。多数村集体积累薄弱，基本没有集体经济收入，其收入以土地承包收入和财政转移支付为主。62.5%的受访村没有集体企业，有集体企业的村，也大部分效益一般，利润极少，仅占收入总比的4.86%。许多基层干部的工资都无法保证按时发放，办公经费和其他支出更成为无米之炊。梨树县全县295个村，有经营性收入的村仅占1/3,集体收入达到10万元以上的村基本没有。三是无力开展正常工作。财政收入的萎缩，导致农村基层组织无法履行为村民提供社会福利及承担任何公益事业的职责，无法发挥其在发展村级经济和增加农民收入等方面的应有作用。在与基层干部交流中，我们听到最多的就是工作中往往想的不是如何搞发展，而是怎么筹资金维持日常运转、还清债务，工作重心严重扭曲，干部失去了搞发展搞经济的积极性，领导班子缺乏凝聚力和战斗力。

（三）干部选用机制不健全一是村干部任用机制存在一定弊端。目前，我省很多乡镇基层组织实行的是党支部书记和村委会主任一肩挑模式，直接将选举上来的村主任任命为党支部书记。这种任职模式极易引起村党支部和村委会性质、职责和工作上的相互混淆，甚至在具体事务上互相包办代替，并不能完全实现村民自治的意愿。同时，把权力集中在一人手中，容易形成一言堂的不良倾向，议事和执行过程中也缺乏有效的协商与监督。二是村委会换届周期过短。现行换届周期为三年，调研中，很多基层干部反映换届周期过短，难以让干部有长远的发展规划。很多村干部刚一上任就等着谋划下一个换届的到来，普遍存在着一年干、二年看，三年等着把届换的现象，不利于农村经济社会的长远发展。三是基层组织人才配置不够合理。年轻干部储备严重不足，缺乏有知识、懂业务的年轻人，许多岗位甚至缺岗。现有的村干部也普遍年龄较大，受教育水平也不高，不能完全胜任工作。以延吉市小营镇为例，全镇28名村书记和主任，40岁以下干部只有2人，大专以上学历只有6人。

（四）村级治理主体能力弱化一是自上而下的治理模式在农村依然根深蒂固。在现行的组织构架和功能中，村委会承担了大部分行政管理职能。调查中，87%的受访者认为乡村治理的重要力量是乡村两级干部，选择村里能人的仅为38.2%，选择各类经济合作组织领导者的仅为30.6%。二是村民素质普遍不高。我省广大农村中有思想、有文化、有能力的年轻劳动力多外出务工，留在村中的大部分都是老人、妇女儿童和没有受过教育或技能培训的普通农民，直接造成乡村治理队伍综合素质不高。调查中我们发现，70%以上农民的受教育程度仅为小学和初中，很多年龄较大的农民甚至没有受过教育。部分村民虽然有强烈的民主意识和参政意识，但由于知识水平、个人能力等因素制约，往往没有自治和自我管理能力，还不能成为村民自治中的合格主体,难以有效地履行义务和行使权利。二、产生问题的深层次原因（一）村干部思维僵化滞后一是思想观念有待转变。村两委干部还未能从以前的行政角色中真正剥离出来，还存在三多三少问题，即考虑管理多，提供服务少；使用行政命令手段多，利用市场引导手段少；工作被动应付多，主动开拓少。二是工作缺乏积极性、主动性。基层政府从宏观规划到具体工作，既承担了政府职能，又充当了上级职能部门的工作角色，工作的重点不是服务于农村发展，而是全力完成上级交办的任务。大部分村干部忙于应对计生、民政、维稳等行政事务，疲于完成上级的各种指标和考核，无法放开手脚开展工作。普遍重视对上级负责而忽略对农民负责，一些想干的事没法干，想干好的事情干不好，难以自发地为农民提供更多服务。

（二）基层党组织与农民联系不够紧密农业税取消后，农民与乡村政府之间的直接联系减少,乡村政府失去了控制资源分配和影响村民生活的权利，也失去了主动介入到农村、农民和农业事物中的积极性。工作重心由处理农业和农民问题，更多转向招商引资。同时，资金的短缺也使基层组织和乡村干部难以得到上级的有效支持，不能及时开展各项工作。村民对乡村政府的依赖度降低,基层组织权威下降。超过50%的受访者认为，目前村委会需要进一步做到决策、政务、财务信息公开；69.2%的受访者表示，其合法权利受到侵害时会直接寻求上级政府帮助，而不向村干部求助。

（三）不良债务化解困难一是历史欠债多。就我省实际情况看，受自然资源和地理位置影响，我省农村长期经济发展缓慢，基层政府税源匮乏，可用财力严重不足，大部分乡镇财政不得不靠借贷来维持日常运转。二是新债务不断增加。与乡村收入来源逐渐萎缩相对应的，是乡镇两级的行政管理职能并没有调整，大量的社会事务与微薄的可用财力严重脱节。由于贷款长期不能按时归还，基层政府失去了借贷信誉，农村金融机构不再愿意为政府办理借贷业务，一些地方政府不得不把眼光转向民间的高利贷，不但使新的债务成本进一步提高，债务雪球越滚越大，而且还陷入了以债还债的恶性循环，基层支出的压力不断加大。

（四）人才引进源头受限现阶段，农村社会剩余劳动力较多，其中有很大一部分年轻农民具有较高的文化水平和致富技能，但由于基层组织收入偏低，吸引力很小，导致大部分人才都流入城市。即使通过统一招考能够引进一些优秀毕业生，面对艰苦的条件，优秀人才来了也留不住。因此，可选拔的农村基层干部普遍素质不高，工作能力偏弱，不能适应繁重的工作和农村经济发展的新要求。三、改善乡村治理的几点建议面对不断变革的内外环境和日益突出的矛盾问题，乡村治理要实现创新，必须做好以下四方面工作。

（一）坚持依法治理，奠定法制基础贯彻落实十四届三中全会依法治国的精神，在既定法律框架内，妥善处理农村各种矛盾。一是以法治推进乡村治理创新。增强干部法治意识、法治观念，领导干部要学好法律法规，坚持依法开展各项工作，不得违法行使权力，更不能以言代法、以权压法、徇私枉法，带头做法治建设的宣传者、推动者，提高依法依规治村能力。二是进一步增强农民法律意识。深入开展农村普法教育，引导农民牢固树立法制观念。增强农民依法维护权益的能力和履行义务的自觉性，自觉学法、知法、守法、用法。三是做好政府行政管理和村民自我管理有效衔接。明确规范村党支部与村委会的具体职责和工作程序，正确处理和加强党的领导与扩大农民基层民主的关系，使村党组织与村民自治互相协调、互相配合，实现政府依法行政和村民依法自治良性互动。四是加强社会治安综合治理。创造农村安定祥和、农民安居乐业的社会环境。

（二）明晰政府职能，向服务型政府转变一是对乡镇政府职能重新定位。按照市场能解决的，政府不干预；民间能负担的，政府不包办原则，进一步规范乡镇政府和村级组织的工作职能与事权范围，注重发挥村民委员会作为基层群众自治组织的作用。通过规范政府职能，打造法治政府、公信政府、廉洁政府、高效政府。二是由管制型政府向服务型政府转变。强化乡镇政府为民服务的责任意识，鼓励和引导领导干部将主要工作精力由落实上级任务、应付各类检查考核，转移到加强农村社会管理、提高公共服务水平和维护社会稳定上来。完善农村社会化服务体系，加强政府为农业、农村和农民的服务功能。大力兴办群众性公益事业和基础设施建设，建设信息和政策服务平台。为农村经济发展提供优良的环境，积极解决农民的各种困难。充分发挥乡镇政府发展经济和带动农民致富的能力。遵循市场经济发展规律，把功夫用在市场培育、小城镇建设、产业结构调整上，实现城乡统筹协调发展。

（三）深化公共财政体制改革，提供坚实资金保障一是建立规范的转移支付制度。细致划分各级政府和自治组织的公共权力，做到财权与事权对应，杜绝只给政策不给钱的做法。加大对乡村财政转移支付力度，加大对农村教育、卫生、公共安全、社会保障、基础设施建设等公共需要的保障，不断增加对农业和农村的投入。二是建立健全财政支农资金稳定增长机制。扩大公共财政覆盖农村的范围，引导社会资金投向农村建设，营造全社会关心、支持、参与农村建设的浓厚氛围。三是发展壮大村集体经济。这是实现基层政府顺畅运转、发展农村经济、提高农民收入的必由之路，是搞好公共服务、为村民谋福利的切实需要，也是增强基层组织凝聚力、创造力的物质保障。村集体经济发展中遇到的困难和问题，上级政府应给与适当扶持和帮助，在资金、用地、税收等方面给予一定政策优惠和倾斜。

（四）完善民主自治，创新农村服务社区化管理一是全面提高农民素质。加快培育一批有文化、懂技术、会经营的新型职业农民，提高乡村治理主体的素质和水平。提高农民参政意识，使广大农民真正认识到自己的民主权利，通过宣传教育，提高农民的民主道德素质和民主法制素质，引导村民依法行使民主权利，并积极参与到村民自治中来。二是充分发挥民间组织积极作用。支持农村发展各种新型社会化服务组织，创新农村生产经营模式，充分发挥群众主体作用。调动各方面积极因素，发挥好民间组织与群众的桥梁纽带作用，实现群团组织、村两委干部与村民共同参与的良好格