国土空间规划用途管制实施与研究

国土空间规划用途管制实施与研究124顶层设计全域全类型国土空间用途管制分区分类国土空间用途管制3统一行使国土空间用途管制职责5国土空间用途管制制度建设何谓管制?管制什么?谁来实施?怎么实施?发展方向?目录CONCENT顶层设计1——何谓管制实施回顾2011年神舟八号与天宫一号空间交会对接2012年京广高铁全线正式运行粮食产量连年提升城镇化水平明显提高十年前实施的成就实施回顾城乡规划法法律基础：土地管理法法律基础：无效果原有各级各类空间规划在支撑城镇化快速发展、促进国土空间合理利用和有效保护方面发挥了积极作用。弊端无序开发、过度开发、分散开发导致的优质耕地和生态空间占用过多、生态破坏、环境污染等。审批流程复杂、周期过长等。十年前实施面临的形势01为什么管

山水林田湖是一个生命共同体，人的命脉在田，田的命脉在水，水的命脉在山，山的命脉在土，土的命脉在树。用途管制和生态修复必须遵循自然规律，如果种树的只管种树、治水的只管治水、护田的单纯护田，很容易顾此失彼，最终造成生态的系统性破坏，由一个部门行使所有国土空间用途管制职责，对山水林田湖进行统一保护、统一修复是十分必要的。

——习近平总书记2013年11月9日《关于＜中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定＞的说明》理论基础习近平生态文明思想（摘录）习近平生态文明思想是国土空间用途管制理论基础设计过程《关于全面深化改革若干重大问题的决定》十八届三中全会，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，完善自然资源监管体制，统一行使所有国土空间用途管制职责。《关于加快推进生态文明建设的意见》《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》，完善自然资源资产和用途管制制度，明确各类国土空间开发利用、保护边界。加强土地用途转用许可管理。《生态文明体制改革总体方案》建立国土空间开发保护制度，健全国土空间用途管制制度，完善资源监管体制，将分散在各部门的有关用途管制职责，逐步统一到一个部门，统一行使所有国土空间的用途管制职责。党的十九大报告统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责。自然资源部职能配置、内设机构和人员编制规定设立国土空间用途管制司：负责组织拟定并实施土地、海洋等自然资源年度利用计划。负责土地、海域、海岛等国土空间用途转用工作。拟定开展城乡规划管理等用途管制政策并监督实施。《深化党和国家机构改革方案》为统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，着力解决自然资源所有者不到位、空间规划重叠等问题，组建自然资源部。2013年11月2015年4月2015年9月2017年10月

2018年3月2018年9月5年酝酿01为什么管顶层设计总体目标到2025年，健全国土空间规划法规政策和技术标准体系；全面实施国土空间监测预警和绩效考核机制；形成以国土空间规划为基础，以统一用途管制为手段的国土空间开发保护制度。到2035年，全面提升国土空间治理体系和治理能力现代化水平，基本形成生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，安全和谐、富有竞争力和可持续发展的国土空间格局。中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见（中发〔2019〕18号）中发18号文确立用途管制地位顶层设计规划审批国家：省级国土空间总体规划经省人大常委会审议后由省政府报国务院审批。长沙市及国务院指定城市的国土空间总体规划，经同级人大常委会审议后，由省政府报国务院审批。省级：其他市州国土空间总体规划经同级人大常委会审议后，由市州政府报省政府审批。县市国土空间总体规划经同级人大常委会审议，报市州政府审查同意后，由市州政府报省政府审批。市级：乡镇国土空间规划由县市区政府报市州政府审批。设区市辖区的详细规划报设区市政府审批。设区市辖区的省级及以上产业园区详细规划报设区市政府审批。设区市辖区的村庄规划报设区市政府审批。县级：县市辖区的详细规划报县市政府审批。县市辖区的省级及以上产业园区详细规划报县市政府审批。县市辖区的村庄规划报县市政府审批。规划审批权限国务院省政府权限市州政府县市政府湖南省长沙市及国务院制定城市总体规划其他市州县市乡镇设区的市辖区详细规划、村庄规划设区市辖区的省级及以上产业园区详细规划县市辖区详细规划、村庄规划县市辖区的省级及以上产业园区中共湖南省委湖南省人民政府关于建立全省国土空间规划体系并监督实施的意见（湘发〔2020〕9号）我省国土空间规划审批层级顶层设计总体设计以国土空间规划为依据，对所有国土空间分区分类实施用途管制。边界内在城镇开发边界内的建设，实行“详细规划+规划许可”的管制方式;边界外在城镇开发边界外的建设，按照主导用途分区，实行“详细规划+规划许可”或“约束指标+分区准入”的管制方式。特殊区域对以国家公园为主体的自然保护地、重要海域和海岛、重要水源地、文物等实行特殊保护制度。弹性安排因地制宜制定用途管制制度，为地方管理和创新活动留有空间。法定依据详细规划是对具体地块用途和开发建设强度等作出的实施性安排，是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发城乡建设项目规划许可、进行各项建设等的法定依据。中共湖南省委湖南省人民政府关于建立全省国土空间规划体系并监督实施的意见（湘发〔2020〕9号）我省国土空间用途管制制度架构规划许可约束指标特殊保护顶层设计中共湖南省委湖南省人民政府关于建立全省国土空间规划体系并监督实施的意见（湘发〔2020〕9号）实施与监管强化规划权威性健全用途管制制度推进“放管服”改革强化规划实施监管法规政策与技术保障完善法规政策体系完善技术标准体系完善国土空间基础信息平台工作要求加强组织领导落实工作责任实行“谁审批、谁监管”原则内涵理解国土空间用途管制是构建国土空间开发保护制度，对自然资源载体进行可持续利用管制，在国土空间规划确定空间用途及开发利用限制条件的基础上，通过利用许可、用途变更审批和开发利用监管等环节，对耕地、林地、草原、河流、海域等所有国土空间统一进行分区分类用途管制，对所有国土空间利用或功能提升开展的管制活动。新《土地管理法》第四条国家实行土地用途管制制度。

土地用途管制是实施国土空间用途管制的核心工具。国土空间用途管制尚未在法律层面确立，目前仍然处于探索实施阶段。……规划落实计划管理考核监督行政许可处置变更经济调节监测监管法律基础规划依据运行机制（张洪武，2021)土地用途管制国土空间用途管制内涵转变国土空间用途管制的核心是土地用途管制制度演进阶段探索阶段形成阶段成熟阶段转型阶段时间1986-1997（第一轮土地利用总体规划）1998-2006（第一轮至第二轮土地利用规划期间）2006-2020（第三轮土地利用规划期间）2013-2020(“多规合一”改革期间）背景房地产开发热潮、建设用地激増、耕地锐减乱占耕地、违法批地、土地浪费等现象普遍社会经济发展转型、市场化程度提高，建设用地指标短缺空间规划存在多头管理、各自为政，主体功能区规划、城乡规划、土地利用规划等规划内容矛盾、边界模糊法律政策文件1986年《土地管理法》《关于土地利用总体规划工作报告的通知》1998年修订《土地管理法》《土地利用年度计划管理办法》《关于建立国家自然资源督察制度有关问题的通知》等《市县乡级土地利用总体规划编制指导意见》《国土资源部关于加诀推进土地利用规划数据库建设的通知》《关于健全建设用地“增存挂钩”机制的通知》等《国家新型城镇化规划》《生态文明改革总体方案》《深化党和国家机构改革方案》《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》等用途管制概念尚未提出土地用途管制明确提出土地用途管制强化土地用途管制概念土地用途管制向国土空间用途管制转变我国用途管制发展历经四个阶段全域全类型国土空间用途管制2——管制什么管制对象（岳文泽等，2019）新《土地管理法》第十八条：国家建立国土空间规划体系。编制国土空间规划应当坚持生态优先，绿色、可持续发展，科学有序统筹安排生态、农业、城镇等功能空间，优化国土空间结构和布局，提升国土空间开发、保护的质量和效率。

经依法批准的国土空间规划是各类开发、保护、建设活动的基本依据。已经编制国土空间规划的，不再编制土地利用总体规划和城乡规划。空间—属性—行为“三位一体”管控01为什么管全域空间陆域空间一级分区二级分区三级分区农业空间农田保护区（永久基本农田）乡村发展区村庄建设区一般农业区林业发展区牧业发展区生态空间生态保护区（生态保护红线）自然保护地核心区其他区域生态控制区（生态保护红线外）城镇空间城镇发展区（城镇开发边界）居住生活区城镇集中建设区居住生活区综合服务区商业商务区工业发展区物流仓储区绿地休闲区交通枢纽区战略预留区城镇弹性发展区特别用途区矿产能源发展区国土空间分区（试行）全类型土地国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行，局部）一级类（陆域）二级类（部分）三级类（部分）代码名称代码名称代码名称1耕地…

2园地…

3林地…

4草地…

5湿地…

6农业设施建设用地601乡村道路用地60101村道用地7居住用地…

8公共管理与公共服务用地…

9商业服务业用地…

10工矿用地1001工业用地100101一类工业用地11仓储用地…

12交通运输用地…

13公用设施用地…

14绿地与开敞空间用地…

15特殊用地…

16留白用地…

17陆地水域…

23其他土地…

全类型土地自然资源部关于进一步加强国土空间规划编制和实施管理的通知（自然资发〔2022〕186号，2022年10月18日）“4+3”规划主要管控指标耕地保有量永久基本农田保护面积生态保护红线面积新增建设用地规模

——新增城镇建设用地

——新增村庄建设用地

——新增交通水利能源矿产及其他建设用地保护开发建设国土空间的行为保护开发建设属性变化用途转换提升功能权属调整强度控制转换用途统一行使国土空间用途管制职责3——谁来实施01为什么管中央主导组建自然资源部。统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责。中央确定自然资源部统一行使所有国土空间用途管制职责01为什么管中央主导01为什么管自然资源部职能配置、内设机构和人员编制规定

（2018年9月11日）国家林业和草原局职能配置、内设机构和人员编制规定

（2018年9月11日）国家林业和草原局负责森林、草原、湿地资源的监督管理。负责监督管理各类自然保护地。拟订各类自然保护地规划和相关国家标准。负责国家公园设立、规划、建设和特许经营等工作，负责中央政府直接行使所有权的国家公园等自然保护地的自然资源资产管理和国土空间用途管制。自然资源部履行全民所有土地、矿产、森林、草原、湿地、水、海洋等自然资源资产所有者职责和所有国土空间用途管制职责。建立健全国土空间用途管制制度，研究拟订城乡规划政策并监督实施。组织拟订并实施土地、海洋等自然资源年度利用计划。负责土地、海域、海岛等国土空间用途转用工作。负责土地征收征用管理。中央明确国土空间用途管制职能配置01为什么管中央主导国土空间用途管制司负责组织拟定并实施土地、海洋等自然资源年度利用计划；负责土地、海域、海岛等国土空间用途转用工作；拟定开展城乡规划管理等用途管制政策并监督实施。自然资源部下设国土空间用途管制司，负责国土空间用途管制工作01为什么管地方政府主责实施主责：地方各级党委和政府主要负责人亲自抓，落实政府组织编制和实施国土空间规划的主体责任。合力：各地区各部门要加大对本行业本领域涉及空间布局相关规划的指导、协调和管理，制定有利于国土空间规划编制实施的政策，明确时间表和路线图，形成合力。统筹：自然资源部要强化统筹协调工作。中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见（中发〔2019〕18号）地方各级政府负责国土空间用途管制具体实施01为什么管地方政府主责实施省级自然资源主管部门负责当地国土空间用途管制工作地方政府主责实施市县“三定方案”确定地方国土空间用途管制职能配置全社会参与畅通公众意见表达和权利诉求途径，引导全社会参与管制听证公告分区分类国土空间用途管制4——怎么实施基础制度

三条控制线城镇开发边界外01为什么管行动指南党的二十大报告明确了新时期国土空间用途管制实施的根本遵循基础制度三项主要制度最严格的耕地保护制度最严格的生态环境保护制度最严格的节约用地制度基本国策十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策01为什么管基础制度两类基础制度土地产权与登记制度土地用途管制制度耕地保护制度土地征收征用制度土地有偿使用制度国家自然资源督察制度违反土地管理法律责任制度土地管理法选址意见书规划条件建设用地规划许可证建设工程规划许可证乡村建设规划许可证规划核实监督检查制度（报告人大）违反规划管理法律责任制度城乡规划法01为什么管基础制度土地用途管制三项主要举措措施一：规划国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。在城市规划区内、村庄和集镇规划区内，城市和村庄、集镇建设用地应当符合城市规划、村庄和集镇规划。在根据本法第十八条的规定编制国土空间规划前，经依法批准的土地利用总体规划和城乡规划继续执行。措施二：计划各级人民政府应当加强土地利用计划管理，实行建设用地总量控制。土地利用年度计划，根据国民经济和社会发展计划、国家产业政策、土地利用总体规划以及建设用地和土地利用的实际状况编制。土地利用年度计划应当对本法第六十三条规定的集体经营性建设用地作出合理安排。省、自治区、直辖市人民政府应当将土地利用年度计划的执行情况列为国民经济和社会发展计划执行情况的内容，向同级人民代表大会报告。措施三：农用地转用严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。01为什么管基础制度部2022年土地利用计划管理项目。土地要素跟着项目走。直接保障。对纳入重点保障的项目用地，在批准用地时直接配置计划指标。增存挂钩。对未纳入重点保障的项目用地，计划指标的配置与处置存量土地挂钩。接续扶贫。继续安排每个脱贫县计划指标600亩。重点保证。单列农村村民住宅建设用地计划。奖励。国务院大督查奖励计划（湖南宜章、江永1000亩/县）。规划。明确过渡期国土空间规划管控要求。基础制度耕地保护八项制度

耕地总量动态平衡制度。

耕地占补平衡制度。

基本农田保护制度。耕地保护目标责任制度。土地整理复垦开发（土地整治）制度。进出平衡制度。土地税费制度（“两费一税”）。耕地保护法律责任制度。01为什么管基础制度农转用制度农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等。严格限制01为什么管基础制度农转用审批规定城镇村批次用地（“圈内”）国土空间规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围内。拟订农用地转用方案，分批次报有批准权的人民政府批准。独立选址项目用地（“圈外”）国土空间规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围外的，用地预审与选址。可以分期办理手续原则上应当一次申请办理。确需分期建设的项目，可分期申请办理。农用地转用涉及征收土地的，还应当依法办理征收土地手续。01为什么管基础制度土地征收制度为了公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收农民集体所有的土地的，可以依法实施征收：(一)军事和外交需要用地的;(二)由政府组织实施的能源、交通、水利、通信、邮政等基础设施建设需要用地的;(三)由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、生态环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社区综合服务、社会福利、市政公用、优抚安置、英烈保护等公共事业需要用地的;(四)由政府组织实施的扶贫搬迁、保障性安居工程建设需要用地的;(五)在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，经省级以上人民政府批准由县级以上地方人民政府组织实施的成片开发建设需要用地的;(六)法律规定为公共利益需要可以征收农民集体所有的土地的其他情形。01为什么管基础制度土地征收——权限与程序国务院(一)永久基本农田;(二)永久基本农田以外的耕地超过三十五公顷的;(三)其他土地超过七十公顷的。省级政府

征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。程序（1）发布土地征收预公告；（2）土地现状调查；（3）社会稳定风险评估；（4）拟定征地补偿安置方案；（5）发布征地补偿安置方案公告；（6）组织听证；（7）签订征地补偿安置协议;（8）报批土地征收;（9）实施土地征收。01为什么管基础制度土地有偿使用制度国家依法实行国有土地有偿使用制度。土地使用权可以依法转让。建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得。商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。国有土地有偿使用的方式包括：（1）国有土地使用权出让。（2）国有土地租赁。（3）国有土地使用权作价出资或者入股。工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一宗地有两个以上意向用地者的，应当以招标、拍卖或者挂牌方式出让。国有土地使用权出让的最高年限：居住用地70年工业用地50年科教文卫体用地50年商业、旅游、娱乐用地40年综合或者其他用地50年01为什么管基础制度综合监管机制国家建立全国土地管理信息系统，对土地利用状况进行动态监测。国土空间规划“一张图”实施监督信息系统。天上看。重要地区全天候监测。地上查。土地卫片执法监察。网上管。国土空间基础信息平台。动态监测和综合监管县级以上人民政府自然资源主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。国家工作人员违法——行政处分——移送。用地主体违法——行政处罚。构成犯罪的——追究刑事责任。对违法用地的土地执法国务院授权的机构对省、自治区、直辖市人民政府以及国务院确定的城市人民政府土地利用和土地管理情况进行督察。调查了解。例行督察、专项督察、日常督察等。整改纠正。约谈。追责建议。国家自然资源督察制度探索实践2017年3月自然生态空间用途管制试点2018年12月长江经济带国土空间用途管制和纠错机制试点2019年2月规划用地“多审合一、多证合一”改革2021年7月《国土空间用途管制数据规范（试行）》2020年12月《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》2020年11月国土空间用途管制试点（未统一部署）运行框架政府或其自然资源部门国土空间规划法律法规政策规范数据管理土地政策管理规范组织指挥协调控制计划国土空间保护利用业务分区（三条控制线）技术方法信息数据生态保护红线实施主体实施依据实施客体实施基础业务制度实施行为农用地建设用地临时建设临时用地实施手段永久基本农田城镇开发边界分类（用地）管理机制业务流程实施要求坚决落实“多规合一”改革要求国有土地使用权出让设置规划条件、核发建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、低效用地再开发、落实土地征收成片开发方案、实施城市更新等应严格依据控制性详细规划。实施全域土地综合整治、核发乡村建设规划许可证应严格依据村庄规划或乡镇国土空间规划。编制或修改控制性详细规划应依据市县国土空间总体规划。不得以专项规划、片区策划、实施方案、城市设计等名义替代详细规划设置规划条件、核发规划许可。防止为单一地块财务平衡擅自修改规划或变更规划条件。加强规划与用地政策的融合自然资源部关于进一步加强国土空间规划编制和实施管理的通知（自然资发〔2022〕186号，2022年10月18日）严格规划实施监督管理依法严肃规划许可管理不在国土空间规划体系之外另设其他空间规划。不得擅自设置、分割或下放规划管理权限。更加注重资源资产关系，将国土调查、地籍调查、不动产登记等作为规划编制和实施的工作基础。规划方案要与土地利用、产权置换、强度调节、价格机制等用地政策有机融合，有效推动存量资源资产的盘活利用。实施规划全生命周期管理依托国土空间规划“一张图”实施监督系统和监测网络，实现各级规划编制、审批、修改、实施全过程在线管理。建立定期体检、五年评估的常态化规划实施监督机制。严格规划实施监督检查不符合国土空间规划的工程建设项目，不得办理用地用海审批和土地供应等手续，不予确权登记。严肃查处违法违规问题。开展督察。分区分类国土空间用途管制4——怎么实施永久基本农田（耕地）生态保护红线城镇开发边界基础制度三条控制线

城镇开发边界外中央要求三条控制线是不可逾越的红线中共中央办公厅国务院办公厅关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见（厅字〔2019〕48号）三条控制线：永久基本农田（耕地）生态保护红线城镇开发边界地位：调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线，夯实中华民族永续发展基础。管理：可考核、可审计、可追责将三条控制线划定和管控情况作为地方党政领导班子和领导干部政绩考核内容。领导干部自然资源资产离任审计、绩效考核、奖惩任免、责任追究的重要依据。示范案例市域国土空间控制线规划图市域国土空间控制线规划图中心城区国土空间规划分区图当前政策国土空间规划批复前，经依法批准的土地利用总体规划、城乡规划、海洋功能区划继续执行，作为建设项目用地用海审查的规划依据。超出规划的建设项目，纳入在编的国土空间规划及“一张图”（近期申报用地时由项目所在地县级以上人民政府附图承诺），可采用预支规划规模的方式保障用地；报国务院批准用海的，由项目所在地省级人民政府附图承诺纳入在编的国土空间规划及“一张图”。以“三条控制线”划定成果作为报批建设项目用地用海依据耕地保护

耕地保护要求要非常明确，18亿亩耕地必须实至名归，农田就是农田，而且必须是良田。习近平在主持召开中央政治局常委会会议专题研究“三农”工作时的讲话（2021年12月）要采取“长牙齿”的硬措施确保18亿亩耕地实至名归要采取“长牙齿”的硬措施，全面压实各级地方党委和政府耕地保护责任，中央要和各地签订耕地保护“军令状”，严格考核、终身追责，确保18亿亩耕地实至名归。在看望参加全国政协十三届五次会议的农业界社会福利和社会保障界委员时的讲话（2022年3月6日）耕地保护三项基本制度新《土地管理法》永久基本农田基本农田永久基本农田基本农田变永久《中华人民共和国基本农田保护条例》（2011年修订）权限——国务院。任何单位和个人不得改变或者占用。国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目选址确实无法避开基本农田保护区，需要占用基本农田，涉及农用地转用或者征收土地的，必须经国务院批准。比例——80%。省、自治区、直辖市划定的基本农田应当占本行政区域内耕地总面积的80%以上。新《土地管理法》用途——不得擅自占用或者改变用途。严禁通过擅自调整国土空间规划等方式规避永久基本农田农用地转用或者土地征收的审批。永久基本农田把握权限、比例、用途三个关键永久基本农田推进“放管服”委托：将永久基本农田转为建设用地和国务院批准土地征收审批事项委托部分省、自治区、直辖市人民政府批准。试点：首批试点省份为北京、天津、上海、江苏、浙江、安徽、广东、重庆。期限：1年。国务院关于授权和委托用地审批权的决定（国发〔2020〕4号）永久基本农田细化延续一般项目，不行！“六类”占用永久基本农田的重大建设项目党中央、国务院明确支持的重大建设项目；按《关于梳理国家重大项目清单加大建设用地保障力度的通知》（发改投资〔2020〕688号）要求，列入需中央加大用地保障力度清单的项目；中央军委及其有关部门批准的军事国防类项目；纳入国家级规划的机场、铁路、公路、水运、能源、水利项目；省级公路网规划的省级高速公路和连接原深度贫困地区直接为该地区服务的省级公路项目；原深度贫困地区、集中连片特困地区、国家扶贫开发工作重点县省级以下基础设施、民生发展等项目。自然资源部关于积极做好用地用海要素保障的通知（自然资发〔2022〕129号）严格用永久基本农田制度依据：《条例》第十六条经国务院批准占用基本农田的，当地人民政府应当按照国务院的批准文件修改土地利用总体规划，并补充划入数量和质量相当的基本农田。补划要求：“数量不减、质量不降、布局稳定”。修改规划，必须是坡度小于25度的耕地，原则上与现有永久基本农田集中连片。永久基本农田整备区。《中华人民共和国基本农田保护条例》（2011年修订）要补划永久基本农田《自然资源部关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》(自然资发([2019]194号)全域土地综合整治涉及永久基本农田调整的，应编制调整方案并按已有规定办理，确保新增永久基本农田面积不少于调整面积的5%，调整方案应纳入村庄规划。整治区域完成整治任务并通过验收后，更新完善永久基本农田数据库。《自然资源部关于探索利用市场化方式推进矿山生态修复的意见》（自然资规〔2019〕6号）矿山生态修复对已有因采矿塌陷确实无法恢复原用途的农用地，涉及耕地的据实统筹进行核减，其中涉及永久基本农田的按规定进行调整补划，并纳入国土空间规划。可以调《中华人民共和国基本农田保护条例》（2011年修订）禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动。

禁止任何单位和个人闲置、荒芜基本农田。永久基本农田有难度耕地用途管制坚决制止各类耕地“非农化”国务院办公厅关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知（国办发明电〔2020〕24号）耕地用途管制国务院办公厅关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见（国办发〔2020〕44号）能种什么：优先序永久基本农田——种粮一般耕地——粮食、棉、油、糖、蔬菜、饲草。适度用于非食用农产品生产。不能种什么严禁违规占用永久基本农田种树挖塘。禁止占用永久基本农田从事林果业以及挖塘养鱼、非法取土等破坏耕作层的行为。利用永久基本农田发展稻渔、稻虾、稻蟹等综合立体种养，应当以不破坏永久基本农田为前提。禁止闲置、荒芜永久基本农田。有效防止耕地“非粮化”现状种植粮食作物的，继续保持不变；现状种植棉、油、糖、蔬菜等非粮食作物的，可以维持不变；可以结合国家和地方种粮补贴有关政策引导向种植粮食作物调整。三允许不得转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地。严禁占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼；严禁占用永久基本农田种植苗木、草皮等用于绿化装饰以及其他破坏耕作层的植物；严禁占用永久基本农田挖湖造景、建设绿化带；严禁新增占用永久基本农田建设畜禽养殖设施、水产养殖设施和破坏耕作层的种植业设施。五禁止自然资源部农业农村部国家林业和草原局关于严格耕地用途管制有关问题的通知（自然资发〔2021〕166号）耕地用途管制实行清单管理耕地用途管制国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地。没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照有关规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地的占用耕地补偿制度。先补后占占一补一占优补优占水田补水田“二调”不是耕地的，新增耕地可以用于占补平衡实行占补平衡耕地用途管制转出5种情形不得转出不得将永久基本农田转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地；未经批准不得将可长期稳定利用耕地转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地；不得在一般耕地上挖湖造景、种植草皮；不得在国家批准的生态退耕规划和计划外擅自扩大退耕还林还草还湿还湖规模；不得违规超标准在铁路、公路等用地红线外以及河渠两侧、水库周边占用一般耕地种树建设绿化带。要求进出平衡耕地用途管制6种情形不得转进不得在25度以上陡坡地上整治耕地；不得在河道、湖区、林区、牧区、沙荒、石漠化土地上整治耕地；不得将整治修复不达标的严格管控类土地作为进出平衡转进耕地来源；不得在生态保护红线、自然保护地、饮用水水源一级保护区范围内整治耕地；不得将城镇村庄范围内整治耕地作为进出平衡转进耕地来源；不得违规毁林整治耕地，不得将已实施退耕还林形成的林地整治恢复为耕地。转进要求进出平衡耕地用途管制责任主体：“进出平衡”由县级人民政府对耕地进出平衡负主体责任，按照年度在县域范围内落实，县域内无法落实的且报市人民政府同意后，可在在市域内落实，市域内仍无法落实的，上报省人民政府同意后，在省域内统筹落实。明确进出平衡责任主体耕地用途管制省级设立总田长、副总田长和田长，总田长由省委书记和省长担任，副总田长由省委副书记担任，省级田长由其他省级领导按联系指导市（州）分片负责；市、县级田长负总责，党委、政府领导分区域负责田长制工作落实；乡级田长负责指导、协调、督促相关工作落实，开展巡查、制止、检查，协调处理疑难问题；村级田长负责巡查、发现、报告耕地“非农化”“非粮化”行为；组级田长负责日常管护巡查，及时上报耕地“非农化”“非粮化”具体情况信息等。中共湖南省委湖南省人民政府关于全面推行田长制严格耕地保护的意见（2022年8月30日）我省全面推行田长制耕地用途管制两个指标。把耕地保有量和永久基本农田保护目标任务足额带位置逐级分解下达，签订耕地保护目标责任书。刚性指标。实行党政同责、严格考核、一票否决、终身追责。中共湖南省委湖南省人民政府关于全面推行田长制严格耕地保护的意见（2022年8月30日）强化指标刚性管理耕地用途管制一是未落实耕地保护主体责任和最严格的耕地保护制度，未依法落实“田长制”，在耕地保护中存在玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊、弄虚作假等情形导致严重后果或者恶劣影响的；二是年度耕地保有量低于省级下达的耕地保护底线目标3‰的（计算时统筹考虑因建设批准占用、灾毁、生态退耕等合理减少的耕地）；三是落实永久基本农田特殊保护制度不力，占用5亩以上永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼等“非粮化”问题且没有在规定期限内整改复耕到位的；四是落实耕地占补平衡和进出平衡不力，补充耕地不符合要求，年度内省级复核核减面积达10%以上的，或补充耕地后期管护不力，累计5年补充耕地转为非耕地占比达到30%的；五是年度内违法占用耕地占新增建设占用耕地面积比例达15%以上，且市州超过500亩或县市区超过100亩的；六是年度内市州违法用地面积超过2000亩以上、县市区违法用地面积超过500亩以上的；七是违规批准征用、占用耕地超过10亩或者行政审批存在明显不当的；八是发生其他违法占用耕地的重大典型问题造成严重后果或恶劣影响的；九是对违反耕地保护管理规定行为监管不力，不纠正、不制止、不组织查处，隐瞒不报、压案不查，或者对抗上级组织调查的；十是其他违反耕地保护规定，依法依规依纪应当进行责任追究的。。《湖南省耕地保护责任追究移送办法》耕保履职不力，10类情形移送司法纪检监察机关追究责任！耕地用途管制采取“铁塔”监控耕地用途管制问题：有人管，谁来种？地方行动分区分类国土空间用途管制4——怎么实施永久基本农田（耕地）生态保护红线城镇开发边界基础制度三条控制线

城镇开发边界外生态保护红线不能踩三不：功能不降低、面积不减少、性质不改变。严禁任意改变用途。杜绝不合理开发建设活动对生态保护红线的破坏。严守生态保护红线。严格追责。对违反生态保护红线管控要求、造成生态破坏的部门、地方、单位和有关责任人员，按照有关法律法规和《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》等规定实行责任追究。对推动生态保护红线工作不力的，区分情节轻重，予以诫勉、责令公开道歉、组织处理或党纪政纪处分，构成犯罪的依法追究刑事责任。对造成生态环境和资源严重破坏的，要实行终身追责，责任人不论是否已调离、提拔或者退休，都必须严格追责。中央要求划定并严守生态保护红线中共中央办公厅国务院办公厅关于划定并严守生态保护红线的若干意见（2017年2月7日）生态保护红线“十项”有限人为活动日常活动原住民考古林业旅游科普合规合法线性基础设施地矿生态修复

国界管理法律法规规定生态保护红线标志实行正面清单管理自然资源部生态环境部国家林业和草原局关于加强生态保护红线管理的通知（试行）(自然资发〔2022〕142号)“六项”国家重大项目可占党中央、国务院明确的项目；中央军委的军事国防项目；国家级规划的交通、水利项目；国家级规划电网项目，能源矿产勘查开采、油气管线、水电、核电项目；国务院投资主管部门的交通、能源、水利等基础设施项目；国家发展改革委会同有关部门确认的国家重大项目。原则：禁止开发性、生产性活动生态保护红线涉及新增建设用地，需省政府（+林草主管部门）出意见自然资源部生态环境部国家林业和草原局关于加强生态保护红线管理的通知（试行）(自然资发〔2022〕142号)涉及新增建设用地、用海用岛审批的在报批农用地转用、土地征收、海域使用权、无居民海岛开发利用时，附省级人民政府出具符合生态保护红线内允许有限人为活动的认定意见。不涉及新增建设用地、用海用岛审批的按有关规定进行管理，无明确规定的由省级人民政府制定具体监管办法。自然保护地上述活动涉及自然保护地的，应征求林业和草原主管部门或自然保护地管理机构意见。自然保护地体系核心保护区自然保护区生态保护红线核心保护区国家公园森林公园地质公园湿地公园…………国家构建国家公园—自然保护区—自然公园的自然保护地体系中共中央办公厅国务院办公厅关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见（2019年6月26日）国家公园：我国自然生态系统中最重要、自然景观最独特、自然遗产最精华、生物多样性最富集的部分，保护范围大，生态过程完整，具有全球价值、国家象征，国民认同度高。自然保护区：是指保护典型的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物种的天然集中分布区、有特殊意义的自然遗迹的区域。自然公园：包括森林公园、地质公园、海洋公园、湿地公园等各类自然公园。自然保护地体系2021年10月12日国家主席习近平12日下午以视频方式出席《生物多样性公约》第十五次缔约方大会领导人峰会宣布，中国正式设立三江源、大熊猫、东北虎豹、海南热带雨林、武夷山等第一批国家公园。我国设立首批五个国家公园自然保护地体系我国设立首批五个国家公园自然保护地用途管制自然保护地核心保护区原则上禁止人为活动快速推进法制建设中共中央办公厅国务院办公厅关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见（厅字〔2019〕48号）分区分类国土空间用途管制4——怎么实施永久基本农田（耕地）生态保护红线城镇开发边界基础制度三条控制线

城镇开发边界外城镇开发边界内——成片开发第四十五

条为了公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收农民集体所有的土地的，可以依法实施征收：（五）在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，经省级以上人民政府批准由县级以上地方人民政府组织实施的成片开发建设需要用地的。新《土地管理法》可征收城镇开发边界内——成片开发实施要求比例：依据国土空间规划确定的一个完整的土地征收成片开发范围内基础设施、公共服务设施以及其他公益性用地比例一般不低于40%。程序：应当充分听取人大代表、政协委员、社会公众和有关专家学者的意见。意见征集：应当充分征求成片开发范围内农村集体经济组织和农民的意见，并经集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意。负面清单涉及占用永久基本农田的；市县区域内存在大量批而未供或者闲置土地的；各类开发区、城市新区土地利用效率低下的；已批准实施的土地征收成片开发连续两年未完成方案安排的年度实施计划的。颁布标准，明确实施要求及负面清单土地征收成片开发标准（试行）（自然资规〔2020〕5号）城镇开发边界内——集体土地使用湖南省长株潭国家自主创新示范区条例

2020年3月31日经湖南省第十三届人民代表大会常务委员会第十六次会议通过

自创区科技成果研发和产业化项目可以通过出让、出租、入股等方式依法使用集体经营性建设用地。可不征收国务院关于促进国家高新技术产业开发区高质量发展的若干意见(国发〔2020〕7号)鼓励地方人民政府在国家高新区推行支持新产业、新业态发展用地政策，依法依规利用集体经营性建设用地，建设创新创业等产业载体。城里的产业用地，必须征收吗？国土资源部住房城乡建设部关于印发《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》的通知（国土资发〔2017〕100号）村镇集体经济组织可以自行开发运营，也可以通过联营、入股等方式建设运营集体租赁住房。城镇开发边界内——管理方式

城市结构性绿地、水体等开敞空间的控制范围和均衡分布要求，各类历史文化遗存的保护范围和要求，通风廊道的格局和控制要求；城镇开发强度分区及容积率、密度等控制指标，高度、风貌等空间形态控制要求。详细规划+规划许可实行“管什么，批什么”关于自然资源部关于全面开展国土空间规划工作的通知（自然资发〔2019〕87号）城镇开发边界内——管理短板中央农村工作领导小组办公室农业农村部关于进一步加强农村宅基地管理的通知（中农发〔2019〕11号）城镇建设用地规模范围内，可以通过建设农民公寓、农民住宅小区等方式，满足农民居住需要。《湖南省居民自建房安全管理若干规定（草案送审稿）》城市、县城建成区内不得新建自建房，建成区外新建自建房不得超过三层。《长沙市经营性自建房安全管理暂行规定》的通知（长政办发〔2022〕26号）城市、县城建成区内原则上不再批准新建自建房。村民建房安全！成本？保障？临时建设安全！底数？秩序？湖南省实施《中华人民共和国城乡规划法》办法第三十一条  临时建设应当办理规划审批手续，但建设项目用地范围内因施工需要的临时建设除外。临时用地应当经城市、县人民政府城乡规划主管部门审查同意。城镇开发边界内——管理短板分区分类国土空间用途管制4——怎么实施基础制度三条控制线城镇开发边界外城镇开发边界外用途管制类型多样，分类实施用途管制乡村产业用地农村村民住宅用地“两公”用地临时用地农村村民住宅用地宅基地（农村村民住宅用地）新《土地管理法》国务院农业农村主管部门负责全国农村宅基地改革和管理有关工作。农村村民住宅用地，由乡（镇）人民政府审核批准。农业农村、自然资源、乡镇政府各司其职农村宅基地管理和改革是党和国家赋予农业农村部门的重要职责。农村村民住宅用地全流程用途管制示意农业农村自然资源统计调查编制规划标准使用违法查处流转计划规模布局一到场农转用许可盘活分配批准登记信息系统乡镇二到场三到场改革和管理中央农村工作领导小组办公室农业农村部关于进一步加强农村宅基地管理的通知（中农发〔2019〕11号）宅基地自然资源部农业农村部关于保障农村村民住宅建设合理用地的通知（自然资发〔2020〕128号）用地兜底保障计划指标单列：不低于新增建设用地计划指标的5%，专项保障，年底实报实销。农转用审批：委托到县级。审批许可：未编制村庄规划的，可以乡镇国土空间规划或土地利用总体规划为依据（湖南）占用耕地：不得收取耕地开垦费。三“不”原则：不提倡、不鼓励在城市和集镇规划区外拆并村庄、建设大规模农民集中居住区，不得强制农民搬迁和上楼居住。宅基地国家、省级层面分别明确村民建房准入负面清单第九条 禁止在下列区域建房永久基本农田区域；饮用水水源一级保护区河道湖泊管理范围；公路两侧建筑控制区；法律、法规规定的其他禁止建房区域。自然资源部农业农村部关于农村乱占耕地建房“八不准”的通知(自然资发〔2020〕127号)一、不准占用永久基本农田建房。二、不准强占多占耕地建房。三、不准买卖、流转耕地违法建房。四、不准在承包耕地上违法建房。五、不准巧立名目违法占用耕地建房。六、不准违反“一户一宅”规定占用耕地建房。七、不准非法出售占用耕地建的房屋。八、不准违法审批占用耕地建房。中央农村工作领导小组办公室农业农村部关于进一步加强农村宅基地管理的通知（中农发〔2019〕11号）湖南省农村住房建设管理办法（湖南省人民政府令第299号）严禁城镇居民到农村购买宅基地。严禁下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆。严禁借流转之名违法违规圈占、买卖宅基地。宅基地我省要求规范用途转变行为湖南省人民政府办公厅关于进一步加强农村住房质量安全监管的通知（湘政办发〔2021〕78号）规范用途转变行为乡镇人民政府负责对用作生产经营或出租的农村住房组织开展核查，经核查不符合相关要求的，应及时制止生产经营或出租活动，并报告县级市场监管部门和住房城乡建设部门依法依规处理。乡村产业用地农村三产融合发展用地点状用地集体经营性建设用地入市设施农业用地农村一二三产业融合发展用地农业生产经营用地农产品加工用地生产性服务用地生活性服务用地其他新产业新业态用地有哪些？农村一二三产业融合发展用地保障实施细则（湘自资发〔2021〕53号）农村一二三产业融合发展用地圈内入园区单个项目建设用地规模超过20亩、工业化程度高、配套设施成本高的大型产业项目；入城镇开发边界单个项目建设用地规模10亩以上、不超过20亩。入村庄建设边界单个项目建设用地规模不超过10亩的直接服务种植养殖业的农产品加工、电子商务、仓储保鲜冷链、产地低温直销配送等产业项目。圈外可在村庄建设边界外安排少量建设用地怎么布？农村一二三产业融合发展用地保障实施细则（湘自资发〔2021〕53号）农村一二三产业融合发展用地原则上内部解决“以旧换新”。全域土地综合整治和增减挂钩。“对外交易”。节余经村民代表大会决议同意，纳入县级指标交易库后，可调剂使用或流转。存量盘活。符合条件的，不需要办理不动产权变更登记手续的，可以暂不进行规划修改、不办理土地使用用途变更手续。地哪来？农村一二三产业融合发展用地保障实施细则（湘自资发〔2021〕53号）农村一二三产业融合发展用地怎么批？用地预审与选址农用地转用用地批准和规划许可圈外不调规农村一二三产业融合发展用地保障实施细则（湘自资发〔2021〕53号）农村一二三产业融合发展用地因素土地所有权、使用权和使用用途等情况。途径

划拨、出让、出租、流转等灵活方式。自持《土地管理法》第六十条入市怎么供？农村一二三产业融合发展用地保障实施细则（湘自资发〔2021〕53号）不破坏农业生产条件和不影响规划的，免办用地许可手续不占耕地，不需登记农村一二三产业融合发展用地免办用地手续的情形农村一二三产业融合发展用地“十不准”（负面清单）不准以改扩建名义占用永久基本农田，尽量少占或者不占耕地，确需占用耕地的应作方案比选论证，并以村为单位履行耕地占补平衡义务，不得造成耕地污染；不准利用地质灾害、山洪沟道、洪涝灾害危险区的存量建设用地；不准利用未达到安全使用条件的污染地块用于工业、商业、居住、公共服务等用途；不准利用交通设施、电力设施、易燃易爆物品输送存放地等安全控制区范围内的存量建设用地；不准利用权属不清晰的宅基地、集体建设用地及房屋；不准利用农村宅基地建设城镇居民住宅、别墅大院和私人会馆，变相买卖宅基地；不准违规用于商品住宅、别墅、酒店、公寓等房地产开发；不准擅自将生态保护红线范围内的存量建设用地用于工业和商业等生产经营用途；不准未经相应资质的房屋安全鉴定单位检测评估，将村民住宅等改作为饭店、农家乐、民宿等人员密集的商业经营性用途；不准以整理修缮名义擅自挖山填湖，破坏生态环境和乡村风貌。怎么管？农村一二三产业融合发展用地退出机制合同在签订供地合同时，应在合同中设置退出条件，出现擅自改变土地用途、从事与农业无关的工业商业项目、擅自分割转让转租、破坏生态环境等情况的应按照合同约定依法依规收回土地使用权。变更农村产业融合发展项目因生产经营范围或内容发生变化需改变土地用途的，在符合国土空间规划和村庄规划前提下，应依法补办手续并补缴价款，涉及使用农村集体土地的应征得农村集体经济组织和相关权利人的同意。怎么管？农村一二三产业融合发展用地监管责任地方自然资源主管部门要通过湖南省市县用地批准备案系统，及时报送农村产业融合发展用地批准情况，将农村产业融合发展用地纳入国土空间基础信息平台和国土空间规划“一张图”进行动态监管。结合国土变更调查进行年度评估，对违法用地、违法批地、耕地“非农化”、耕地“非粮化”等行为，要依照土地管理相关法律法规进行查处。怎么管？农村一二三产业融合发展用地用地新方式——点状用地特殊管控单元约束指标+分区准入比例和面积双控农村一二三产业融合发展用地保障实施细则（湘自资发〔2021〕53号）农产品初加工项目S建≤10亩，S建/S总≤20%休闲观光旅游项目S建≤30亩，S建/S总≤20%农村一二三产业融合发展用地我省在张家界开展点状用地改革试点农村一二三产业融合发展用地我省在张家界开展点状用地改革试点农村一二三产业融合发展用地流转集体土地整体开发的总面积原则上不少于500亩，单个建设地块用地面积不超过30亩，建设地块间距不少于12米，以项目区为单元使用零星、分散建设用地，按照建（构）筑物垂直投影占地面积灵活规划布局建设用地，遵循“建多少、转多少、供多少”的原则。我省在张家界开展点状用地改革试点农村一二三产业融合发展用地省厅推介点状用地做法集体经营性建设用地入市入市窗户徐徐开修法33个试点2021年中央一号文件“积极探索实施农村集体经营性建设用地入市制度”中央全面深化改革委员会第二十七次会议审议通过了《关于深化农村集体经营性建设用地入市试点工作的指导意见》“必须审慎稳妥推进。”试点县(市、区)数量要稳妥可控。2022年中央一号文件“稳妥有序推进农村集体经营性建设用地入市”2015-20182019年8月修订《条例》2020年2021年2月2021年7月2022年2月2022年9月2022年1月全国自然资源工作会议“暂停”——中共中央国务院关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见（2020年1月2日）制定农村集体经营性建设用地入市配套制度。——中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见（2020年3月30日）制定出台农村集体经营性建设用地入市指导意见。——2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务（2020年4月3日）全面推开农村集体经营性建设用地直接入市。出台农村集体经营性建设用地入市指导意见。——中共中央国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见（2020年5月11日）建立农村集体经营性建设用地入市制度。集体经营性建设用地入市第六十三条土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用，并应当签订书面合同，载明土地界址、面积、动工期限、使用期限、土地用途、规划条件和双方其他权利义务。前款规定的集体经营性建设用地出让、出租等，应当经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。通过出让等方式取得的集体经营性建设用地使用权可以转让、互换、出资、赠与或者抵押，但法律、行政法规另有规定或者土地所有权人、土地使用权人签订的书面合同另有约定的除外。集体经营性建设用地的出租，集体建设用地使用权的出让及其最高年限、转让、互换、出资、赠与、抵押等，参照同类用途的国有建设用地执行。具体办法由国务院制定。土地管理法规定了规划、计划、程序、权能等方面要求第二十三条各级人民政府应当加强土地利用计划管理，实行建设用地总量控制。土地利用年度计划应当对本法第六十三条规定的集体经营性建设用地作出合理安排。法律地位已明确新《土地管理法》集体经营性建设用地入市入市规则已建立入市条件必须是规划确定的必须是经营性用途的必须要登记主要来源存量新增土地用途工业商业保障性租赁住房入市方式出让出租使用年限参照同类用途的国有建设用地执行二级市场转让、互换、出资、赠与或者抵押程序规定使用权收回集体经营性建设用地入市难点问题。一些土地补偿不到位不及时、部分城市或存在随意占用耕地的做法、一些集体建设用地入市存在不公平交易、配套不及时跟进。红线问题。《耕地保护法（草案）》（征求意见稿）公布，需要注意红