【我国外国人住宿登记管理问题探究（论文）10000字】

我国外国人住宿登记管理问题研究摘要在经济与信息全球化的时代背景下，我国经济高速发展，入境外国人的数量呈持续增长趋势。随着在华外国人数的不断增加，逐渐凸显出了一系列问题，外国人住宿登记管理就是其中之一。虽然我国相关法律对来华外国人的住宿登记做了规定，也制定颁布了新的法律法规，但在实际执行中效果不尽人意。本文首先对论题的研究背景以及意义进行了阐述，其次，对外国人住宿登记管理的内容以及意义进行了论述，在此基础上，对导致来华外国人不能及时申报临时住宿问题的原因以及问题进行了分析，最后针对这些问题提出了具有建设性的建议并。关键词：外国人；住宿登记；外国人管理目录TOC\o"1-3"\h\u一、绪论 一、绪论（一）研究背景外国人临时住宿登记管理工作，是我国公安部门特别是基层派出所开展各项外国人管理工作的基础，是将来华外国人纳入外来流动人口管理档案的工具。随着经济全球化和我国综合实力的不断提高，我国的国际影响力也不断增强，来华外国人的数量随之不断增加，然而我国基层传统住宿登记管理模式手续繁杂、各地区信息共享效率低，已难以适应新时代背景下外国人管理的工作要求，在实践工作中出现了管理盲区，并且，在华外国人的身份时常处在变化中，这为我国相关方面的管理带来诸多问题。这也是当下我国基层公安机关面临的比较典型的问题，涉及到相关法律法规的完善，特别是酒店宾馆行业，为了做好外国人住宿登记管理工作，不仅需要提高酒店行业信息输入的持续性和准确性，也需要提供临时登记信息平台，在华外国人临时身份的登记和管理，是我国针对来华外国人管理的重要信息平台，它最大的作用是用于管理和服务进入我国且各方面表现良好的外国人。只有对外国人的住宿登记进行有效的管理规制，才能有效推进我国对在华外国人的管理工作[1]。基于此，本文对在华外国人住宿登记管理方面存在的相关问题开展讨论。（二）研究意义对于公安机关和相关行政机关来说，如何有效地管理进入我国的外国人，其中一项非常重要且非常基础的工作，就是对外国人的临时住宿进行登记管理，并就登记管理工作的准确与有效性得以控制，持续提高我国对在华外国人的管理水平。这项工作的重要性在于，可以具体反映中国政府依法行使国家主权，同时有效管理外国人进入我国后的行为，维护我国和平稳定发展。但随着经济全球化进程的加快，中国的经济发展不断加快，来到我国的外国人数量也在不断增加。虽然公安机关在外国人住宿登记管理上投入了大量精力，但仍存在一些问题[2]。本文对外国人住宿登记管理方面存在的问题及导致这些问题出现的原因进行了研究，并针对这些问题提出建设性的建议，希望为推动外国人住宿登记管理制度的健全尽绵薄之力。二、外国人住宿登记管理的内容及意义本文所说的“外国人临时住宿登记”，是指进入我国的外国人必须遵守我国的法律法规，并且严格按照相关规定办理住宿登记手续，履行我国相关登记管理的规定。在对外国人临时住宿登记管理进行强化的过程中，确认准确身份和信息登记这一环节尤其关键，这关系到我国社会的稳定与和谐[3]。基于此，相关此类问题的相关研究就显得尤其重要。本文对我国现行法律法规对此方面的规定做了全面梳理，发现我国现行的相关法律当中，对外国人在我国境内临时住宿必须要登记，做出了明确规定。法律明文规定外国人入境后需要入住宾馆、饭店的，由宾馆、饭店首先办理登记，并将有关数据准确上报当地公安机关进行相关处理。如果外国人入境后住在酒店和宾馆以外的地方，则本人与留宿人必须与当地派出所联系，由派出所负责完成相关登记工作。（一）住宿登记的对象我国《中华人民共和国出境入境管理法》规定，外国人住宿登记对象为在中国境内购房、租房居住以及在有关机构、宾馆旅店或他人家中住宿的外国人[4]。其中包括入境进行临时任职的工作人员、在中国留学的留学生、游客以及其他公务性人员；也包括三类特殊人群，即享有外交特权和豁免权的外国人、持有“外国人永久居留证”的外国人、华侨等。另外，我国国家机构接待的外国人以及外交使团，在我国是免于登记的。（二）住宿登记的申报时限住宿登记的办理最终的目的，是能够及时准确地明确来华外国人口的情况，避免发生危害国家、危害人民安全的案事件发生。根据我国法律法规的规定，入境中国的非本国国籍人员无论居住在何地、何种场所，法律规定非例外都需要进行登记办理相关住宿手续[5]。例如非本国国籍的入境人员在入住营利场所时，应当出示相关的证明文件，填写相关的登记表，完成登记工作。对于并不在旅馆等经营性的场所居住的非本国国籍入境人员，需要在法律限定的时间内，积极主动地向有关部门登记；在中国有长期居所但居住在别的地方的以及具有流动性的外国人员须在规定的时间内报告登记，一般时限为24小时。另外，国际移民法的理论中说明，通过合法方式进入国境的其他国家公民要在进入国的法律法规明确规定下停留，不得违反停留国的其他相关规定。而在我国，来华外国人居留的种类有三种，分别是：停留、居留、永久居留[6]。其中以国家相关部门签发的签证，作为在华外国人停留的有效依据。（三）在华外国人住宿登记管理的法律依据2012年6月30日，中华人民共和国第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十七次会议通过《中华人民共和国出境入境管理法》，新法规定自2013年7月1日起正式实施。会议声明，新法实施后，废止《中华人民共和国外国人入境出境管理法》和《中华人民共和国公民出境入境管理法》[7]。新法中，一是确立了入境管理部门为执法主体；二是明确对来华外国人的调查以及针对违法措施强制措施实施体系；三是加大了对非法居留和出入境外国人的处罚力度；四是出台对查处“三非”人员的相关条例。自新法颁布实施以来，不仅增强了外国人在华住宿登记管理的可操作性，而且很大程度上遏制了外国犯罪分子在我国进行违法犯罪活动的可能性，在一定程度上，起到了《治安管理处罚法》的预备作用。（四）外国人住宿登记管理的意义一是便于基层公安部门掌握来华外国人的相关情况。做好来华外国人住宿登记管理工作，对进入我国外国人的人数、国籍、身份、年龄、入境时间、入境事由、停留地点以及活动范围等情况做到明晰，在制定我国相关政策、规定，规划发展旅游事业时，为国策的制订提供相对应的数据支撑，同时在公安机关管理相关人群时，有可靠资料便于相应管理[8]。二是将来华外国人纳入当地派出所人口管理体系。公安派出所要按照属地管辖原则，将辖区内的外国人纳入实有人口管理，切实掌握外国人来华行为身份、具体落脚点和开展主要活动情况，做到对外国人入境知其人、知其事、知其行、知其动。三是对违法犯罪人员信息及时掌握。基层派出所和提供住宿主体开展日常住宿登记管理工作，对我国境内各地区实有人口做到明晰，有效从源头控制违法犯罪活动，将非法入境、居留、旅行的外国人和非法滞留的境外人员在我国隐藏的可能性降到最低，做到及早发现，及时防范，维护我国主权，确保国家和人民的安全与利益。.四是为我国相关查控工作提供相关信息。基层派出所日常住宿登记管理工作，一方面，对恐怖分子、“法轮功”邪教成员、贩毒走私分子以及不准入境人员要及时查控，掌握此部分可疑人员行踪去向，采取相对应对策；另一方面，要保障守法的非本国国籍入境人员合法权益并为其提供便利服务，保障其在我国境内的合法活动顺利进行。同时，为来华外国人的访亲走友提供确切信息。三、外国人住宿登记管理存在的问题我国进行改革开放以来，外交不断打开新局面，与多国建立和平外交关系，这在很大程度上促进了我国社会经济的发展。然而，人数的急剧增加也表现出多元化的社会需求，外国人入境目的多元化，身份背景复杂化，住宿场所分散化，涉及领域也覆盖到我国社会生产的各行各业。拥有越来越多的活动领域和越来越广泛的行业参与的特点，在很大程度上，增加了各种危害国家安全、国民生活稳定的不和谐因素，因此出现了越来越繁重的外国人管理工作任务，同时也大大提高了公安机关有效实施管理的难度。目前，国外人的管理手段和做法都面临着前所未有的冲击，只利用现如今高速发展的信息技术，创新管理形式与方式才能管理好新形势、新任务以及新要求更好地适应当下的趋势。虽然我国各级出入境管理部门都在对业务素质和查控能力进行不断地提升，但外国人住宿登记管理所面临的问题还是不断突显出来。在新的时期，外国人住宿登记管理工作仍面临着严峻的挑战。（一）外国人违反住宿登记管理的案事件逐年增多近年来，由于我国住宿登记管理制度不够健全，相关部门对来华外国人管理强度不够，导致来华外国人非法就业与非法滞留人数越来越多，这部分人，人口信息很难被相关管理部门掌握，公安机关也难以知悉他们在华的活动情况，由于没有工作的相关证明，他们躲避着相关机关的排查，居住地愈发的隐秘，行动与信息也无踪可查，特别是一些暴恐分子与敌对分子的行踪和身份信息，严重影响了社会的良好秩序，对我国的基层管理与执法人员的工作带来极大影响，成为我国治安管理不可忽视的重要问题，且已有常态化趋势。（二）外国人住宿登记率在提高，信息及时率和准确率在下降根据目前的实际情况反映，我国在外国人住宿登记申报率提升的情况下，信息的及时率和准确率却在一定程度上降低。导致这一现象出现的主要原因为登记制度不规范，不严格。例如未能及时申报来华外国人信息或者登记主体的登记不及时，抑或是没有采用规范的填写方式等，有录入项目不全、漏登以及错登等情况存在，导致外国人在中国境内的实际情况与住宿登记情况之间存在时间以及内容上的出入，这对于追踪与管理外国人工作极为不利，使得国家安全与人民安全处于危险状态，不利于我国法治社会的建设。（三）不登、少登等情况造成的漏管、失控现象存在首先，登记主体与登记部门落实与管理不当，未将在华外国人登记工作落实、监管到位，如在华外国人在酒店和宾馆以外的地方住宿，相关留宿人对在华外国人登记意识较差。其次相关旅游公司等社会组织社会责任感不强，在对来华游客进行住宿安排时，服务人员没有登记申报、或者旅游公司为牟利故意隐瞒实际住宿人数，与登记申报人数数量不符，出现外国游客仅一人登记，但实际多人住宿、登记人为几个人，但是实际上团队住宿等。这样情况的存在，导致在外国人管理工作当中有一定的信息盲区出现，使管理部门增加工作压力与负担出现一系列问题。（四）法律责任不明确《中华人民共和国出境入境管理法》第三十九条规定：外国人在中国境内旅馆住宿的，旅馆应当按照旅馆业治安管理的有关规定为其办理住宿登记，并向所在地公安机关报送外国人住宿登记信息；外国人在旅馆以外的其他住所居住或者住宿的，应当在入住后24小时内由本人或者留宿人，向居住地的公安机关办理登记。若违反此条例，根据实施细则中第七十六条第六款：未按照本法第三十九条第二款规定办理登记的，给予警告，可以并处2000元以下罚款。旅馆未按照规定办理外国人住宿登记的，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的有关规定予以处罚；未按照规定向公安机关报送外国人住宿登记信息的，给予警告；情节严重的，处1000元以上5000元以下罚款。出入境管理法对于涉及外国人住宿的旅馆酒店的责任进行了明确规定，但对于其他住宿方式和地点的违规却没有规定，被处罚的责任人不明确。从上述国家相关条文中不难发现首先是处罚对象不明确，其次是处罚力度不清楚，极大的执法弹性造成了执法的不权威，基层民警的执法规范也受到侵害。四、外国人住宿登记管理问题原因探析（一）临时住宿登记的违规成本低，处罚力度不够在新修订的《出入境管理法》中，不仅明确了住宿登记管理相关的执法主体，也明确了执法主体的合法性与作为执法主体的必要性，从而形成了两套完整的体系，一是针对外国人的调查体系，二是针对外国人采取强制措施的实施体系。相比较之前，新法的颁布强化了对在我国非法居住、停留和非法出入境的外国人的处罚力度。根据新法的实践成果来看，新法提高了对我国境内外国人住宿登记管理制度的可操作性，同时也在很大程度上震慑到了在我国的外籍违法犯罪分子。但是新法的颁布并非代表完美的登记管理制度诞生，新法的执行依然存在许多问题，例如，一是对于处罚金额的确定、拘留的天数以及非法居留情节严重标准的判定都没有明确的规定。在新法中，对于未按照我国相关法律规定进行住宿登记的外国人，可以处以警告或两千元封顶处罚；对于具有登记管理义务的酒店旅馆从业人员处罚偏低《中华人民共和国出入境管理法》第七十六条第二款：旅馆未按照规定办理外国人住宿登记的，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的有关规定予以处罚;未按照规定向公安机关报送外国人住宿登记信息的，给予警告;情节严重的，处一千元以上五千元以下罚款。。二是在执法环节，对外警力资源供给不充足，导致执法力度大大降低。我国警力一般是按照划定区域内常驻人口的数量进行分配，大多数警力分布在社会治安与打击违法犯罪活动中，因此，能用于对外管理中的警力非常有限。此外，相关部门缺乏对于在华外国人的相关信息的掌握，没有进行住宿登记的在华外国人难以受到处罚，导致在华外国人不会选择去消耗时间精力去做这件事，同时我国基层公安民警中负责外国人管理事务的人又很少，在华外国人在做相关咨询时，一般民警首先不清楚相关法律法规，语言素质相对也比较薄弱，在华外国人提出的一系列问题也很难妥善处理，这也是我国对外管理警力不足的重要原因之一。三是法律宣传力度弱，根据实际情况，大多数来华的外国人并不知道什么是住宿登记制度，更不知道办理住宿登记需要什么证件、期限多久，更换住宿地点需要办理什么。当入华的外国人在咨询相关工作人员时，出现了相关工作人员对于住宿登记法律规定的《中华人民共和国出入境管理法》第七十六条第二款：旅馆未按照规定办理外国人住宿登记的，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的有关规定予以处罚;未按照规定向公安机关报送外国人住宿登记信息的，给予警告;情节严重的，处一千元以上五千元以下罚款。（二）基层民警对来华外国人趋同于本国国民管理的意识弱首先对于基层的派出所民警来说，他们自身对于外国人在我国的住宿登记管理问题没有引起足够的重视，认为外国人和我国国民没有较大区别，因此他们往往会忽略了这一问题的重要性。其次是基层的外管警力需要提升其自身素质。在对外国人实施住宿登记管理的过程中，语言是一个难以逾越的关卡，如果不能有效解决这一问题，那么外国人住宿登记管理工作将无法顺利展开，而且我国有关外国人住宿登记管理这一工作任务的相关规定还不够完善，民警在此方面没有足够的知识储备，相关部门也没有针对这一问题组织专门的培训，导致基层警力没有重视这一问题。再次，对于基层民警来说，他们自身不得不面临特别大的工作压力，而且他们的工作任务也是特别繁重的，最终导致无法在外国人住宿登记管理方面投入更多的时间和精力，严重的阻碍了外国人住宿登记管理的有效实施。（三）涉外执法管辖高，基层处罚不力虽然我国针对这一问题已经做出了极大的努力，对各个不同部门的职责做出了划分，积极的贯彻落实外国人住宿登记的管理工作。但是受到多方面因素的影响，目前我国还没有实施全面到位的外国人住宿登记管理工作，依然有一些死角和漏洞存在。另外，由于目前一些基层民警以及领导干部，在面对这一类问题的时候缺少足够的重视，在协调和沟通方面严重匮乏，因此无法将正常的管理功能充分的发挥出来。而且，一旦有外国人非法居留的情况出现，基层警力由于其自身审批权限有限，在处理这些问题的过程中非常谨小慎微，不敢处理。在处理的过程中，其主要的处罚种类就是警告、罚款或仅仅批评教育。这样一来，就导致没有足够的打击力度，其应有的威慑作用无法充分发挥出来，进而大大提高了外国人非法居留的发生率[9]。五、加强外国人住宿登记管理的新思路（一）建立大数据可移动信息平台对在华外国人的有效管控、维护社会安全稳定、预防和打击恐怖主义犯罪方面来说，外国人登记临时住所的重要性毋庸置疑。对外国人临时住宿登记管理工作进行强化的过程中，最为重要的一点就是如何能够向其他外国人管理部门及时的收集、共享外国人的住宿位置、活动意图以及范围等信息，这样外国人管理部门工作的开展才能够更加顺利。而传统的外国人临时住宿登记模式当中，所采用的计算机信息录入系统已经无法有效满足目前的实际情况。因此我们必须要建立移动信息平台，目前主要有以下三种类型的可移动信息平台：第一种的使用者为公安民警。必须由本人加上相关的证明材料进行，如警官证一类相应的证件。这一类型的可移动信息平台主要功能是能够通过人脸识别和相关凭据查询外国人在中国的信息库。这一功能能够成为民警查询、登记、管理在华外国人工作中的有效辅助手段。第二种可移动信息平台的使用者为普通的社区公民，该平台主要具备的是信息广场的功能，类似于微信朋友圈、微博等。市民通过在该平台上上传、发布所收集资料，亦或者上传有关可疑人士的相关信息，由公安机关通过对信息广场进行查看、利用，对市民做出相应的回应以及对市民发布相关资料进行及时甄别与处理。如果公民发现外国人有可疑行为，他们可以通过照片和视频上传到移动信息平台上，并作出相应的解释。这样，利用专群结合的方式使得公安机关在维护社会治安秩序、加强在华外国人管理方面能够产生事半功倍的效果。第三种可移动信息平台的使用者为在华的外国人。外国人在中国驻外使领馆获取到签证的情况下，必须要在这一可移动信息平台上进行实名注册。这一平台主要就是入境登记以及与酒店等行业的信息库进行互联，及时更新在华外国人的登记信息。外国人在入境之后，必须要对入境的具体时间、地点以及活动范围等多个方面的信息进行全方位填写。并且该平台还要具有查询相关法律法规的功能，该平台能够向外国人传达有关外国人住宿管理等一系列的我国的法律信息，并且还要对查询法律法规的系统进行多语言设置，这样，外国人能够随时地查询一些不清楚的法律法规。法律的遵守者和执行者们是最了解法律缺点、漏洞的人，基层派出所民警在进行来华外国人临时住宿登记的过程中，若发现相关法律规定有不完善或者缺陷，可以在移动平台上面对相关的条例提出自己的意见建议，并进行相应的上报。同时，在酒店业和公民私人住所对来华外国人办理入住及出租房屋时，对存在的相关问题、规定登记人也可以提出自己的看法和意见。来华外国人在我国办理住宿登记时，对我国的法律法规中有不认同的部分，也可以通过移动平台反映存在的问题，或提出对我国外国人住宿登记相关法律法规的修改完善意见[10]。信息不断地在执法者和遵守者中间进行应用，不断地汇聚各方思考的结果，由相关上级部门定期对相关信息进行汇总，对其中合理且有价值的部分进行商榷和采纳。（二）记录登记功能基层派出所民警在开展针对外国人临时住宿登记各项工作的过程中，一定要实施相应的记录和登记工作，在相关执法的过程中，要使用配备的专业设备来对在华外国人的居住地点、活动范围以及停留时间等进行详尽的询问，并且将询问过程记录下来，这样，这些信息的准确性和有效性才能够得到相应的保障，回到派出所之后应该由专门的工作人员来将这些信息整理成文字、电子版本，留存好，并且要将原本的视频和语音资料等保存好，这样一旦日后出现问题，这些资料就能够成为公安民警的有力依据。（三）大力宣传、专群结合通过对近几年在华外国人违反住宿登记的情况进行筛查、整理之后，我们能够发现，出现这样案事件的主要原因大多数是由于对外国人对于住宿登记规定不熟悉。为了保证能够有的放矢地实施外国人住宿登记管理工作，相关部门应该采取预防为主的方针，有效地实施外管法的宣传教育。通过对社区防控资源的综合利用，将社会的管理形成合力，必要时可开办宣讲会等，通过这样一系列的方式才能够有效提高外国人在华临时住宿登记的申报率、及时率和准确率。首先是要进入到社区当中，宣传外国人住宿登记管理的有关法律规定。在外国人居住率较高的社区当中，通过线上线下的媒体传播、海报、宣传手册等方式，将外管法的宣传不断深入人心，使社区居民的法律意识、涉外意识以及参与管理的意识能够得到有效的提升。第二，围绕外国人营造知法守法的氛围，有效促进外国人社会化管理。同时将宣传和服务融合到一起，基层民警应该主动到外国人入住的地方和其进行交流，对相关政策法规进行宣传，加强在华外国人对我国相关法律法规的熟悉程度。这样外籍人员在不出门的情况下，便可以对相关的政策和法规有一定的了解。并且还要对住宿登记、签证到期以及安全防范三项提醒等服务措施进行实施，这样能够对外国人临时住宿登记管理工作的落实提供非常大的帮助。最后，是要到相关单位当中对外管法进行大力宣传。采取对涉外单位不定期进行走访的方式，或者是对一些外国人较多的单位进行集中宣讲的方式，来对外管法宣传，必要时还可对相关工作人员进行相应的培训与考核。通过这样的方式，不仅能够将宣传的目标更好地实现，针对性也更强，还可以让外国人住宿登记的申报率进一步得到相应提升，并且对于违反住宿登记管理案件的发生进行有效的预防。（四）政策落实、落地有效加大侨团在华登记力度，加大对在华外国人信息收集力度，对来华外国人纳入实有人口管理，落实管理工作责任制，确立社区民警和“三员”三员”是指涉密信息系统应当配备的系统管理员、安全保密管理员和安全审计员,分别负责系统运行、安全保密管理和安全审计工作。队伍是第一管理者和第一责任人。建立和推广来华外国人管理服务站和信息采集点，广泛利用社会资源和社会力量共同管理外国人。同时，依据国家对来华外国人登记工作的最新要求，不断提高信息互通，提高来华外国人住宿登记准确率，做到进一步明确来华外国人住宿登记的责任人、不断增强对来华外国人住宿登记管理的培训指导工作、不断增强对来华外国人未及时办理住宿登记的行政处罚，为确保外国人在华临时住宿登记，相关管理工作已经落实，进一步确保涉嫌违法犯罪的来华外国人，对其落脚点掌控到位[11]三员”是指涉密信息系统应当配备的系统管理员、安全保密管理员和安全审计员,分别负责系统运行、安全保密管理和安全审计工作。通过对基层实际情况进行结合之后，能够看出目前各部门都迫切的需要加强外国人住宿登记管理工作的实施。相关部门应该通过对基层外管工作实际情况进行结合，实施有针对性的举措，对现有的管理机制不断进行完善。这样才能够将基层主力军的作用更加充分的发挥出来，保证能够真正贯彻落实外国人住宿登记管理措施[12]。首先是要将责任追究制贯彻落实好，基于谁负责的原则，谁负责保留的原则。各地派出所、涉外企事业单位、住宅物业公司和社区要逐一签订责任状，明确各单位的责任和境外管理的具体要求，并且要分工来负责一些重点部位和重点对象，采取这样的方式能够更加有序地开展管控的各项工作[13]。另外市级公安局应该实施倒查的工作，一旦发现申请签证外国人违反临时住宿登记的情况出现，要惩处负责该违反住宿登记管理案事件发生地的负责派出所以及区县等，对其进行相应的惩罚，如果出现较为严重的情形，全市范围的通知[14]。其次要建立畅通的协作联动机制，管理工作领导小组要充分利用会议、出入境、刑警巡逻等部门之间的密切配合，建立公安与其他各部门之间对外国人的控制联动机制，充分发挥整体作战优势，使民政、企事业单位单位、居民等主体之间的沟通协调功能，能够强有力从根本上改变单一公安机关管理的被动局面，建立部门联动、职责明确、综合治理的外部管理新型协作机制。六、结语综上所述，近年来，我国公安部统计数据表明，随着我国经济的不断发展强大，经济全球化的不断发展，各国之间的交流渠道进一步加宽，社会成员的流动性进一步加大，外国人来华的次数和频率都在增加，长期居留在中国的外国人群体会越来越庞大，在我国境内非法居留的外国人将会越来越多。欧美国家非法居留人口增多引发了极大的社会问题，我国要防患于未然，防止非法居留的外国人对我国社会的稳定局面造成影响。这就要求我国公安机关应把在华外国人管理作为常态化、日常化工作，其首要任务是做好住宿登记管理工作。统筹规划