金融法治环境分析

金融法治环境分析

2006年是中国加入世界贸易组织五年过渡期的最后一年，也是中国金融改革继续深化并取得重要成就的一年。在这一年中，金融业全面开放、多层次资本市场建设初步启动、主要国有商业银行上市、人民币汇率改革取得重要进展、天津滨海新区综合改革试验区设立等重大事件，成为中国金融改革与发展的主旋律。与此相适应，金融法治建设也取得重要进展：为全面履行入世承诺，中国出台了《中华人民共和国外资银行管理条例》，这不仅标志着中国金融业已经全面履行入世承诺，同时也标志着中国金融业对外开放进入了一个全新的阶段；为加强市场经济主体建设，出台了《中华人民共和国企业破产法》，市场经济主体尤其是金融机构的市场退出获得法律支持；从体制创新和业务创新两个方面入手完善创新规则和政策，继续为金融创新提供制度保障；从金融公司治理、规范金融公司业务运作、加强行政执法力度等方面强化对金融风险的防范；制定《中华人民共和国反洗钱法》和《刑法修正案（六）》，完善打击金融犯罪的法律体系；与此同时，严厉打击扰乱金融秩序的非法证券活动、非法集资活动和洗钱活动等犯罪行为，金融大案要案得以遏制。可以说，金融法治建设为中国金融业全面开放和深化改革提供了良好的保障。（一）全面履行入世承诺，金融业对外开放进入新阶段金融业对外开放是中国金融改革的重要组成部分，也是中国金融业稳步发展的必由之路。最近五年来，中国金融业的对外开放主要是履行中国加入WTO议定书确定的相关义务。鉴于银行业在中国金融业中的重要地位，银行业的对外开放自然就成为中国金融业对外开放的重中之重。按照加入WTO相关文件的规定，中国在银行业对外开放问题上做出如下承诺：（1）审慎性发放营业许可证，即在营业许可上没有经济需求测试或数量限制。（2）外汇业务及时开放，取消地域和服务对象限制。（3）人民币业务分阶段开放。中国将在4年内分五批放开20个城市的地域限制，人民币业务率先放开上海、深圳、天津和大连；入世1年内，开放广州、珠海、青岛、南京和武汉；2年内，开放济南、福州、成都和重庆；3年内，开放昆明、北京和厦门；4年内，开放汕头、宁波、沈阳和西安；5年后取消所有地域限制。在服务对象上，从2002年1月1日起，外资银行将获准为中资企业提供人民币业务；5年后，外资银行将获准经营人民币零售业务，并且，设在中国某一地区并获准经营人民币业务的外资金融机构可以向其他已开放人民币业务的地区的客户提供服务。（4）金融咨询类业务及时开放。自入世之日起，外资机构即可获得在中国从事有关存贷款业务、金融租赁业务、所有支付及汇划服务、担保及承兑、公司并购、证券投资的咨询、中介和其他附属服务。五年来，中国完全履行了上述承诺：2001年已全面放开外汇业务；2003年12月，将外资银行人民币业务的客户对象扩至中资企业，并有13个城市允许外资银行经营人民币业务。截止到2006年12月，人民币业务的开放地域已扩大到25个城市，其中西安、沈阳、哈尔滨、长春、兰州、银川、南宁比承诺的时间表提前开放。除此之外，中国还做出了超出承诺的开放，包括将单个外资参股中资银行比例从15%提升至20%，减少外资银行分行营运资金的档次和数量要求，允许外资银行从事衍生品业务和保险公司外汇资金境外托管业务等。在五年过渡期结束之前，为了履行向外资银行全面开放中国境内公民的人民币业务，并取消开展业务的地域限制以及其他非审慎性限制以及对外资银行实行国民待遇的承诺，为了适应对外开放和经济发展的需要，加强和完善对外资银行的监督管理，促进银行业的稳健运行，中国政府制定了《中华人民共和国外资银行管理条例》（以下简称《条例》），于2006年12月11日起施行。《条例》分7章73条，分别是：总则、设立与登记、业务范围、监督管理、终止与清算、法律责任、附则。《条例》全面履行了中国对外资银行全新业务范围的界定和监管原则的国民化，充分体现了中国坚持对外开放的基本国策和认真履行承诺的负责任态度。按照中国加入WTO所做出的承诺，2006年12月11日，中国将取消外资银行在中国经营人民币业务的地域限制和客户限制。在监管方面，《条例》坚持了审慎性原则，以放宽业务范围的方式鼓励外资银行在境内设立独立的法人机构，这是许多国家的通行做法。《条例》还结合外资银行的实际情况，在申请转制的具体安排方面提供便利。在对外资银行的监管要求方面，《条例》也坚持了内外统一的原则，要求外资银行达到中资银行同样的标准。为配合《外资银行管理条例》的修订和施行，银监会对已有的《中华人民共和国外资金融机构管理条例实施细则》也同步进行了修订，并发布《中华人民共和国外资银行管理条例实施细则》（以下简称《细则》）。《细则》共6章134条，分为总则、设立与登记、业务范围、任职资格管理、监督管理、终止与清算六个部分。《细则》与《条例》相衔接，增加了对《条例》相关内容的解释和操作性规定，进一步完善了风险监管和审慎监管内容。《细则》在履行入世承诺的基础上，对外资法人银行实行全面的国民待遇，在业务范围等方面，实施与中资银行基本相同的准入和监管标准。《细则》同时也为外国银行分行提供了更有利于发展的制度安排，对外国银行分行目前的经营成本、业务范围均不受任何影响，而且简化了其业务许可层级，营运资金也相应做了调整。《细则》明确了外国银行分行改制为外商独资银行的操作程序；对实施改制的外资银行给予相应的激励，同时可保留一家从事外汇批发业务的分行；为保持外资银行业务的稳定持续经营，给予外商独资银行、中外合资银行在执行某些监管指标方面相应的宽限期。此外，《细则》明确了外资银行设立机构、开展业务包括从事人民币业务的条件、申请程序和审批时限，明确外资银行初次经营人民币业务仍须满足“开业三年、连续两年盈利”的条件。《条例》及其《细则》的出台和实施，进一步完善了外资银行在华经营和监管的环境，将为外资银行提供更为广阔的发展空间，标志着中国金融业已经全面履行入世承诺，也标志着中国金融业对外开放进入了一个全新的阶段。在证券业开放问题上，中国做出以下承诺：外国证券机构可以直接（不通过中方中介）从事B股交易；外国证券机构驻华代表处可以成为所有中国证券交易所的特别会员；允许外国服务提供者设立合资公司，从事国内证券投资基金管理业务，外资比例不超过33%；入世后3年内，外资比例不超过49%；入世后3年内，允许外国证券公司设立合资公司，外资比例不超过1/3，合资公司可以（不通过中方中介）从事A股的承销，以及B股、H股、政府与公司债券的承销、交易以及发起设立基金。目前，中国已全部履行了加入世界贸易组织时有关证券业对外开放的承诺。截至2006年12月11日，中国已经批准设立8家中外合资证券公司（包括入世前获准设立的中金、中银国际及光大3家中外合资证券公司）和24家中外合资基金管理公司，其中11家合资基金管理公司的外资股权已达49%。上海、深圳证券交易所各有4家特别会员，并各有39家和19家境外证券经营机构直接从事B股（以美元或港元计价、面向境内外投资者发行、在中国境内上市的股票）交易。回顾五年来中国证券业对外开放的发展历程，我们发现，证券业的对外开放不仅为境外投资者分享中国经济蓬勃发展的成果提供了机会，也加快了中国资本市场市场化、规范化和国际化进程，有力地促进了资本市场的改革与发展。在保险业对外开放问题上，按照中国加入WTO相关文件的规定，中国做出如下承诺：（1）中国将按照审慎原则而非经济需求测试指标进行保险公司市场准入的审批；外资寿险公司则只能以合资公司的形式来中国设立营业性机构，且外资股比不得超过50%。（2）随着地域的开放，经批准，外资保险公司可以设立分支机构。（3）中国加入WTO时，除现已开放的上海、广州外，增加开放3个城市；加入后2年内，再增加开放10个城市；加入3年后，无地域限制。（4）对于外资寿险公司来说，中国入世时，可以对中外客户提供个人寿险业务服务，入世后3年内，则可提供健康险、团体险和养老金或年金业务服务。（5）中国还在开放程序、透明度、中方合资伙伴资格等方面做出了相应的承诺。截至2004年12月11日，中国保险业已经全面履行了上述承诺，实现对外开放：从2003年底开始，外国非寿险公司在华设立营业机构的形式，在原有的分公司和合资公司基础上，增加了独资子公司，至此，外国非寿险公司在华设立形式已无限制。从2003年底开始，除有关法定保险业务外，向外资非寿险公司放开所有业务限制。2004年5月，中国保监会发布《关于外国财产保险分公司改建为独资财产保险公司有关问题的通知》，允许此前已经设立的外国财产保险分公司在符合一定条件的前提下，改建为独资保险公司。从2004年底开始，对外资保险公司取消地域限制。外资保险公司可在任何城市申请设立机构，经营保险业务。从2004年12月11日开始，除有关法定保险业务外，向外资寿险公司放开所有业务限制。到2006年底为止，除了外资财产保险公司不得经营机动车第三者责任险、外资设立寿险公司必须合资且股比不超过50%等限制外，保险业基本实现了全面对外开放，中国保险市场已顺利与国际接轨。截至2006年底，共有47家外资保险机构在中国设立了121个营业性机构，135家外资保险机构设立了近200家代表处，超过600亿元人民币的境外资金通过已设立的外资保险机构和参股中资保险公司进入中国。外资保险公司已在中国14个省、自治区和直辖市设立机构和开展业务。上海和北京的外资保险机构最多，分别达到了26家。此外，10家外资保险公司在4个中西部城市设立总分公司12个，4家外资保险公司在东北老工业基地3个城市设立总分公司5个。在北京、上海、深圳和广东四个开放较早、外资保险公司较为集中的城市和地区，外资保险公司保费收入分别占当地市场份额的19.43%、17.37%、10.14%和8.86%。与此同时，随着外资的进入，国内的保险业也开始走出去：中国人保、中国人寿和中国平安已分别在境外上市；中资企业积极探索和开拓国际市场，已在港澳、东南亚、欧洲和北美等地区共设立了43个保险营业机构和9个保险代表处。（二）完善法律制度，为金融业的健康发展奠定基础1.通过《中华人民共和国企业破产法》，市场经济主体的有序退出获得法律支持建立有效的破产制度，是市场经济发展的内在需要。破产制度能够保证及时地让破产企业摆脱困境，同时又最大限度地兼顾债权人的利益，使社会经济活动照常有序进行。破产制度对金融业的发展有两方面的影响：一方面，金融机构作为企业的最大债权人，其利益应当通过破产法得到维护；另一方面，金融机构也存在经营失败的问题，也需要破产法来规范金融机构的破产过程。在《中华人民共和国企业破产法》通过之前，中国已经确立了企业破产制度。1986年12月2日，全国人大常委会通过了《中华人民共和国企业破产法（试行）》并于1988年11月1日起施行。这是改革开放之后中国第一次在法律上确立企业破产制度，它的适用范围仅限于全民所有制企业。由于它的适用范围比较窄，而实践中非全民所有制企业的破产问题往往比全民所有制企业更为突出，于是，在1991年修订《中华人民共和国民事诉讼法》的时候，在其中又增加了第十九章“企业法人破产还债程序”，对非国有企业法人的破产问题做出了规定。通过这两个法律的规定，中国已经把所有的法人型企业都纳入了破产法的调整范围之内。这两部法律颁布之后，国务院分别在1994年和1997年出台了《国务院关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》和《国务院关于在若干城市试行国有企业兼并破产和职工再就业有关问题的补充通知》，最高法院也发布了一些司法解释。这两部法律、国务院的通知以及相关部门的一些规章，再加上司法解释，就构成《中华人民共和国企业破产法》出台之前的破产法律体系。在破产法的实施过程中，有一部分破产案件是按照破产法的程序（包括民事诉讼法的程序）进行的。这种破产案件通常被称为所谓“依法破产”的案件。另外还有一部分国有企业的破产案件，是按照国务院有关国有企业试行破产的两个通知进行的，这两个通知之下形成的是和破产法规定制度中有较大区别的所谓“政策性破产”案件。就是说，在现行的破产法体系之下，中国已经形成了“依法破产”和国有企业的“政策性破产”两套不同的实施制度。应当说，当时的破产法在出台以后对中国经济体制改革和市场经济建设起到了重要的促进作用。但是，由于原破产法受立法时经济体制改革状况的局限性限制，再加上当时法学研究的深入程度也有限，所以在立法思想方面存在比较陈旧、体系杂乱、适用的范围相对较窄等问题，一些重要的制度，如各国公认的挽救企业、避免破产等最为典型的重整制度，在原破产法里并没有规定。此外，政府的不正当行政干预在破产法中，尤其是破产法的实施中显得非常严重，国有企业的政策性破产与《担保法》等法律有冲突。立法规定过于粗略，过于原则化，缺乏可操作性。另外，还有一些原破产法规定制定出来就存在自相矛盾的地方，根本不可能实施。所以，在原破产法的实施过程中，就逐步暴露出不能适应日益发展的市场经济之需要的弊端，因此，对中国的破产法律制度进行重新整合，已经刻不容缓。2006年8月27日《中华人民共和国企业破产法》（以下简称新《企业破产法》）经全国人大常委会第二十三次会议审议通过，自2007年6月1日起施行。与原先的破产法律制度相比，新《企业破产法》在以下几个方面进行了修改：第一，新《企业破产法》修改了企业破产程序启动条件，取消必须经过上级主管部门批准的门槛，规定当债务人不能清偿到期债务时，债权人可以直接向人民法院提出对债务人进行重整或者破产清算的申请。新《破产法》进一步加强了对债权的保护。商业银行作为最大的债权人，从中受益匪浅。根据这一条款，只要不能清偿债权人的到期债务，并符合法律规定的重整或破产清算的条件，银行就可以申请该企业破产，并且直接由法院裁定是否受理，避免了地方保护主义或行政干预。第二，新《企业破产法》将逐步取消政策性破产，并修改有关保障破产企业职工权益条款。政策性破产是中国经济转型过程中的产物，它与一般破产的最大区别就在于，前者企业清产核资后的所有资产首先用于安置职工，而不是清偿银行债务。政策性破产虽然解决了国有企业和集体企业的历史遗留问题，但债权人的利益很难得到保障，这与担保法是相悖的。新《企业破产法》规定，到2008年底国有企业将失去“特殊照顾”，国有企业的破产将走向市场化破产，国有企业的特殊地位不复存在。对银行债权来说，政策性破产的取消，将大大减少国有企业通过非法手段逃避债务的行为。新《企业破产法》中明确规定了有担保的债权将单独就特定担保物享有优先受偿的权利，而破产企业职工的工资只能就破产财产中的非担保财产受偿。担保债权将毫无例外地优先于破产企业职工的工资权益的规定，无疑有力地保护了债权人的债权利益。第三，新《企业破产法》扩展了破产企业的范围。旧《企业破产法》有关破产的条例只适用于全民所有制企业。新《企业破产法》将法律的适用范围扩大为全部在内地注册的企业，包括民营企业和外资企业，保证了债权人在参与各类企业破产事宜时可以引用统一的政策法规，保证债权的实现。第四，新《企业破产法》首次规定了金融机构破产条款。这意味着银行等金融机构不再是经济体系中的“不倒树”，也视同其他企业一样被纳入依法破产轨道。近年来，一些债台高筑的金融机构无法破产，加剧了社会财富的流失。新《企业破产法》对金融机构破产做出规定：商业银行、证券公司、保险公司等金融机构出现资不抵债等破产情形时，国务院金融监督管理机构可以向人民法院提出对该金融机构进行重整或者破产清算的申请。同时规定：国务院金融监督管理机构依法对出现重大经营风险的金融机构采取接管、托管等措施的，可以向人民法院提出中止以该金融机构为被告或者被执行人的民事诉讼和执行程序。第五，新《企业破产法》首次引入管理人制度和企业重整制度。作为国际上的先进经验，管理人制度和企业重整制度被正式引入新《企业破产法》之中。引入重整制度的目的在于，可使面临困境但有挽救希望的企业避免破产清算，恢复生机。新《企业破产法》规定，管理人可以由有关部门、机构的人员组成的清算组或者依法设立的律师事务所、会计师事务所、破产清算事务所等社会中介机构担任；管理人由人民法院指定。债权人会议认为管理人不能依法、公正执行职务或者有其他不能胜任职务情形的，可以申请人民法院予以更换。2.修改《银行业监督管理法》，赋予银行业监管机构相关调查权2006年10月31日，十届全国人大常委会第二十四次会议表决通过《关于修改银行业监督管理法的决定》（以下简称新《银监法》）。修改后的法律定于2007年1月1日生效。新《银监法》主要做了以下三点修改：一是增加一条并作为第四十二条，列举了银监会依法对银行业金融机构进行检查时，可以对与涉嫌违法事项有关的单位和个人采取的措施；二是将第四十二条改为第四十三条，并对第一款和第二款进行了增加和修改；三是增加一条作为第四十九条，规定阻碍银行监管机构人员依法执行检查、调查职务的，由公安机关依法给予治安管理处罚，构成犯罪的依法追究刑事责任。修改后的银行业监督管理法，赋予银行业监管机构在扩大监管范围方面必要的调查权力，并进一步完善和规范调查权的行使条件、程序以及有关的法律责任。这显然有利于银行业监督管理机构更有效地履行监管职责，为强化银行业监管，规范监管行为，防范和化解银行业风险，促进银行业健康发展，提供更有力的法律保障。3.《刑法修正案（六）》顺利通过，金融犯罪的刑事制裁更加严密2006年十届全国人大常委会第二十二次会议审议通过了《中华人民共和国刑法修正案（六）》［以下简称《修正案（六）》］。《修正案（六）》共21条，涉及金融犯罪的有11个条文。其中，增加、修改《中华人民共和国刑法》（以下简称《刑法》）第三章第四节破坏金融管理秩序罪的，有7条；还有4条是对金融领域有着较为重要影响或者关联的条文，包括：提供虚假财会报告罪［《修正案（六）》第5条］、破产逃债犯罪［《修正案（六）》第6条］、掏空上市公司犯罪［《修正案（六）》第9条］以及窝藏、转移、收购、销售赃物罪［《修正案（六）》第19条］。上述11个条文可以分为三类：一是将目前金融领域亟须打击的、社会危害性较大的违法行为规定为犯罪，包括掏空上市公司［《修正案（六）》第9条］、挪用客户资金和资产、违规运用社会保障基金等公共资金［《修正案（六）》第12条］、骗用银行等金融机构贷款［《修正案（六）》第10条］等严重违法行为；二是将实践中多发但可操作性不强的条文进行了修改，加强了可操作性，以更有效地打击犯罪活动，包括操纵证券交易价格罪［《修正案（六）》第11条］、违法向关系人发放贷款、违法发放贷款罪［《修正案（六）》第13条］、非法出具金融票证罪等［《修正案（六）》第15条］；三是根据打击犯罪实践及中国加入世界相关组织的需要，修改了用账外客户资金非法拆借、发放贷款罪［《修正案（六）》第14条］，扩充、修改了洗钱罪和窝藏、转移、收购、销售赃物罪［《修正案（六）》第16条、第19条］。《修正案（六）》使破坏金融管理秩序罪的刑事制裁更加严密，为严肃金融秩序，打击内外勾结的金融犯罪提供了便利条件；对保障公民、法人和金融机构的合法权益，为金融机构创造良好的法治环境具有非常积极的意义。4.通过《中华人民共和国反洗钱法》，打击洗钱犯罪2006年，十届全国人大第二十四次会议表决通过《中华人民共和国反洗钱法》（以下简称《反洗钱法》）。《反洗钱法》与《刑法》有关制裁、打击洗钱犯罪的法律规定共同构筑了中国预防和打击洗钱犯罪活动的基本法律制度，对预防洗钱活动，遏制洗钱犯罪及其上游犯罪，发现和切断资助犯罪行为的资金来源和渠道，防范新的犯罪行为，消除洗钱行为给金融机构带来的潜在金融风险和法律风险，维护金融安全等具有非常重要的意义。《反洗钱法》对金融机构的反洗钱义务做了明确规定，一些制度如有关客户身份识别制度、大额交易和可疑交易报告制度、客户身份资料和交易记录保存制度的部分内容早就分别在《证券法》、《个人存款账户实名制规定》、《贷款通则》以及会计制度和其他业务管理规定中有所体现，《反洗钱法》只是从反洗钱的角度将这些制度法制化。因此，金融机构履行反洗钱义务不会影响其正常经营，并且有利于增强金融机构的抗风险能力，促进金融机构稳健运营。对于金融机构而言，一是要借鉴国外反洗钱先进经验，促使金融机构自觉且真实有效地开展反洗钱工作，加强金融监管力度；二是加强与公安机关等部门的职责分工、协作配合；三是积极、有效地与国际反洗钱组织或机构合作。为配合《反洗钱法》有效实施，细化《反洗钱法》的有关规定，根据《反洗钱法》、《中国人民银行法》等法律规定，中国人民银行修改并制定了《金融机构反洗钱规定》、《金融机构大额交易和可疑交易报告管理办法》。新《金融机构反洗钱规定》扩大了适用于该规定的金融机构的范围，几乎囊括了目前国内所有类型的金融机构。要求金融机构依法建立健全反洗钱内部控制制度，建立和实施客户身份识别制度，并向中国反洗钱监测分析中心报告人民币、外币大额交易和可疑交易。新《金融机构大额交易和可疑交易报告管理办法》将原来的人民币和外汇资金管理办法合二为一，详细规定了金融机构需要报告的大额交易和可疑交易的内容，并针对不同的金融机构类型，对各金融机构所应该报告的交易分别进行了规定。2006年，打击洗钱犯罪也取得了较大成就：针对近年来中国部分地区出现的一些从事洗钱等违法犯罪活动的地下钱庄，公安部会同中国人民银行、国家外汇管理局等部门多次在重点地区组织开展打击行动。2006年，在广东、上海、内蒙古、北京、辽宁、黑龙江等省（自治区、直辖市）破获重大地下钱庄案件7起，抓获犯罪嫌疑人44名，涉案金额140多亿元人民币。此外，各级公安机关会同当地人民银行等部门，不断加大打击洗钱犯罪力度，破获了广东省汪照案、福建省蔡建立和蔡怀泽案、广西黄广锐案等洗钱犯罪案件。公安机关还通过办理金融诈骗等其他经济犯罪案件对所涉及的洗钱活动进行了严厉打击，并通过对犯罪所得的调查和没收，为国家和人民挽回了巨额经济损失。（三）鼓励金融创新，完善金融创新政策和规则金融创新是中国金融业发展的灵魂。因此，在法制上保障金融创新得以顺利开展，成为金融法律法规的最重要任务。基于此，监管部门在2006年进一步完善了中国金融创新政策和规则，从体制和业务等方面鼓励金融创新活动。1.完善对小企业和“三农”等信贷的创新机制和体制2006年以来，银监会按照《银行开展小企业贷款业务指导意见》，指导银行业金融机构进一步完善贷款风险定价、分账核算、审批流程、激励约束、人员培训、违约信息通报等“六项机制”，鼓励开展小企业授信业务；制定《商业银行小企业授信工作尽职指引（试行）》，要求银行业金融机构转变经营理念，创新金融体制，通过流程改造和差别化管理，提高风险管理能力，实现可持续发展。截至2006年12月末，全国银行业金融机构的小企业贷款余额为53467.7亿元，比年初增加5396亿元，增幅为15.8%，小企业贷款的不良率比年初下降5.1个百分点。银监会坚持通过体制创新改进银行业金融机构支农服务。为从根本上解决农村地区银行业金融机构网点覆盖率低、金融供给不足、竞争不充分等问题，银监会制定发布了《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，更好地支持社会主义新农村建设的若干意见》，在有效监管、防范风险的前提下，适度放开农村金融机构的市场准入标准，鼓励各类资本按商业可持续原则到农村投资创业，引导各类银行业金融机构到农村增设网点，解决目前城乡金融发展的不平衡问题。2.制定商业银行金融创新指引，鼓励金融创新活动中国银行业经过二十多年的改革与发展，外部环境和内部机制都有了很大变化。随着中国经济的不断发展，市场机制不断完善，金融创新的市场需求也迅猛增长。当前，随着改革进程的加快和改革成果的显现，中国银行业在客观上已经具备了一定的创新条件，在主观上也形成了很强烈的创新动力。基于这些发展，银监会把提高商业银行金融创新能力作为现阶段一项非常重要的监管工作内容，并推出《商业银行金融创新指引》，以鼓励、支持和指导商业银行的金融创新活动。该《指引》共分7章48条，其核心内容可以概括为：鼓励发展，强调规范，服务客户，教育公众。其基本思想是按照“鼓励和规范并重、培育和防险并举”的监管原则，积极鼓励经营审慎的商业银行加快金融创新，推动商业银行更快更好地发展，引导商业银行强化风险自我管控意识，提高风险控制水平和能力，全面提升创新质量，促进金融创新活动持续健康发展，为广大金融消费者和投资者提供日益丰富的现代金融服务。3.成立金融期货交易所，为金融衍生品市场的发展助力2006年9月8日，由上海期货交易所、郑州商品交易所、大连商品交易所、上海证券交易所和深圳证券交易所共同发起设立的中国金融期货交易所在上海成立。中国金融期货交易所的成立，对于深化资本市场改革，完善资本市场体系，发挥资本市场功能，具有重要的战略意义。中国金融期货交易所成立后，公布了《沪深300指数期货合约》（征求意见稿）、《中国金融期货交易所交易细则》（征求意见稿）、《中国金融期货交易所结算细则》（征求意见稿）和《中国金融期货交易所风险控制管理办法》（征求意见稿），向全社会征求意见；并于10月30日拉开了沪深300指数期货仿真交易的序幕，同时开展对投资者的教育工作，为适时推出股指期货交易积极准备。4.积极开展证券公司融资融券业务试点工作融资融券业务是指证券公司向客户出借资金供其买入证券、出借证券供其卖出的经营活动。客户向证券公司借入资金买入证券、借入证券卖出的交易活动，则称为融资融券交易，又称信用交易。2006年证监会发布《证券公司融资融券业务试点管理办法》和《证券公司融资融券业务试点内部控制指引》，为证券公司开展融资融券业务指出了原则和方向；上海证券交易所和深圳证券交易所则分别发布了《上海证券交易所融资融券交易试点实施细则》和《深圳证券交易所融资融券交易试点实施细则》，具体规定了融资融券交易的业务规则。中国证券登记结算有限责任公司发布了《中国证券登记结算有限责任公司融资融券试点登记结算业务实施细则》，在账户、登记和存管、结算、权益处理等方面对融资融券试点登记结算业务做出了具体规范。中国证券业协会发布了《融资融券合同必备条款》和《融资融券交易风险揭示书必备条款》。上述规定，构成了中国融资融券交易制度体系。融资融券业务试点的启动，填补和完善了中国股市单边做多的格局，具有里程碑式的意义，市场也将发生质的转变。但是，融资融券是一把双刃剑，它的推出，也对市场的监管能力提出了严峻挑战。5.适时启动中关村科技园区非上市公司股份报价转让试点工作，证券公司代办股份转让系统扩容，多层次市场体系建设初见成效2006年，经国务院批准和证监会的批复，中国证券业协会发布《证券公司代办股份转让系统中关村科技园区非上市股份有限公司股份报价转让试点办法》以及配套规则和相关协议文本；中国证券登记结算有限公司发布《中国证券登记结算有限责任公司深圳分公司中关村科技园区非上市股份有限公司股份报价转让登记结算业务实施细则》；中国建设银行作为从事中关村科技园区股份报价转让业务的投资者结算账户管理方，发布了《中国建设银行中关村科技园区股份报价转让业务投资者结算账户管理规则》，中关村科技园区非上市股份有限公司进入证券公司代办股份转让系统进行股份报价转让的试点系统正式启动。中关村科技园区非上市公司股份报价转让系统是全国科技大会后，第一件由国务院批准实施的规划纲要配套政策，同时，也是在2005年温总理考察中关村科技园区后，中央落实的一项重要的支持中关村建设的金融措施，将会极大地改善中关村高新技术企业的融资环境，扩大创业投资的退出渠道，逐步形成有利于自主创新的多层次资本市场。（四）加强金融监管，防范金融风险1.强化金融公司内部控制，加强金融公司治理金融公司是金融市场中的重要主体之一。金融公司治理完善与否，不仅直接关系着公司股东的利益，还对金融客户利益，乃至金融秩序有着直接的影响。因此，强化金融公司内部控制，加强公司治理，历来都是金融监管机构监管工作的重点。在银行业，建立健全公司治理机制，是商业银行股份制改革的核心和关键，而独立、有效的内部审计，是改善银行业金融机构公司治理、加强内部控制、提高外部监管有效性的重要途径。目前，中国银行业金融机构内部审计的审计理念、独立性、客观性和审计效果等方面还存在一些缺陷和不足。针对以上存在的不足，2006年银行监管机构先后发布了《国有股份制商业银行公司治理及相关监管指引》和《银行业金融机构内部审计指引》，以加强对国有商业银行公司治理和银行业金融机构内部审计工作。在基金业，近两年随着基金管理公司数量的不断增多，基金管理规模的快速扩大，基金管理公司在市场上的重要性日渐提升，基金管理公司在治理方面的问题也凸显出来。为了治理好行业发展的基础要素，在总结过去对基金管理公司治理经验的基础上，2006年证券监管机构发布了《证券投资基金管理公司公司治理准则（试行）》，明确了基金管理公司治理规则。针对基金管理公司治理中出现的具体问题，2006年监管机构还先后发布了《关于要求基金管理公司股东对股权代持问题进行自查的通知》、《关于规范基金管理公司设立及股权处置有关问题的通知》，规范基金管理公司股东的相关行为。此外，监管机构还颁布了《证券投资基金管理公司督察长管理规定》、《基金管理公司投资管理人员管理指导意见》，对基金管理公司内部人员的有关行为进行规范，达到维护基金份额持有人利益的目的。在保险业，保险监管机构将保险机构的公司治理监管视为保险监管的三大支柱之一，全面强化了保险机构的公司治理。2006年，保险监管机构颁布了《关于规范保险公司治理结构的指导意见（试行）》。其目的就是通过严格的问责体系，使保险公司建立一套科学有效的决策和控制机制，切实防范经营风险，保护被保险人、投资者及其他利益相关者的合法权益。对保险公司高级管理人员任职资格进行管理，是保险公司治理结构监管的重要内容。2006年保险监管机构第三次修订保险公司高级管理人员任职资格管理规定，颁布了《保险公司董事和高级管理人员任职资格管理规定》。为增强其操作性，保险监管机构还下发了《关于〈保险公司董事和高级管理人员任职资格管理规定〉具体适用问题的通知》。上述规章的颁布实施，有利于更严格、更有效地监管保险公司高级人员，有利于保险公司治理结构的完善。为推动寿险公司内部控制制度逐步完善，2006年保险监管机构制定了《寿险公司内部控制评价办法（试行）》，对寿险公司内部控制评价目标、评价原则、评价内容、评价方式、评价程序、评价结果利用等给予了明确规定。《寿险公司内部控制评价办法（试行）》的颁布实施，有利于规范和加强寿险公司内部控制评价，必将推动寿险公司加强内控建设，确保寿险公司稳健经营和持续健康发展。继中国人保、中国人寿、中国再保险三家国有独资保险公司改制后，中华联合财产保险公司成为境内最后一家未改制的国有独资保险公司。2006年6月11日，由原中华联合财产保险公司整体改制设立的“中华联合保险控股股份有限公司”在新疆乌鲁木齐挂牌成立。这标志着中国最后一家国有独资商业保险公司股份制改造的完成。此外，2006年中国再保险（集团）公司获得中央汇金投资有限责任公司注资40亿美元，这将进一步推进该公司体制机制的改革。2.规范金融公司业务运作，防范金融风险规范金融公司业务运作、防范金融风险，是金融监管机构工作的重点之一。2006年，各金融监管机构在规范金融公司业务运作方面展开了卓有成效的工作。2006年，银监会对银行业金融机构信息系统风险和银行中间业务风险方面进行了规范。为实现对信息系统风险的识别、计量、评价、预警和控制，有效防范银行业金融机构运用信息系统进行业务处理、经营管理和内部控制过程中产生的风险，促进中国银行业安全、持续、稳健运行，银监会出台《银行业金融机构信息系统风险管理指引》（以下简称《指引》）。《指引》具有以下几个方面的特点：一是填补了中国银行业信息系统监管领域的空白，对于规范银行业金融机构信息系统风险管理、促进其内控水平和风险防范能力的全面提升将起到重要作用；二是以风险管理为主线，把信息安全和信息系统风险作为控制点，实行一体化管理；三是强调风险的过程化管理而不是单纯的目标管理，从高层决策、信息系统研发、运行维护、外包等各个环节进行风险控制，并对信息系统的整个生命周期进行风险审计；四是为适应中国银行业金融机构多、信息系统风险管理发展不平衡的特点，指引分级别、分档次实行最低要求，并提出有促进性的基本要求；五是《指引》还包含了创新和知识产权保护等内容。除此之外，2006年银监会还加强了对商业银行中间业务的风险监管。针对个人理财业务，发出《关于商业银行开展个人理财业务风险提示的通知》（以下简称《通知》）。个人理财业务作为一种金融创新工具，意在分散商业银行经营风险，但任何一种金融创新工具在分散经营风险的同时也会带来新的风险。中国商业银行理财业务在快速发展的同时，不可避免地出现了一些新问题，主要是少数银行盲目提供保底承诺的理财产品，利用理财计划或产品进行变相高息揽储，给商业银行带来了新的风险隐患，也不利于保护投资者的合法权益。鉴于此，银监会在《商业银行个人理财业务管理暂行办法》的基础上，发出上述《通知》。《通知》对各商业银行开展个人理财业务所面临的声誉风险、法律风险、市场风险、操作风险和策略风险等风险予以提示。针对外汇理财业务，2006年中国人民银行协同银监会分别制定发布《商业银行开办代客境外理财业务管理暂行办法》、《关于外资银行代客境外理财业务和托管业务市场准入事项的通知》和《关于商业银行开展代客境外理财业务有关问题的通知》。这些规章对商业银行及合规的外资银行从事代客境外理财的购汇投资规模等做出了明确规定，进一步拓宽了境内机构和个人资金运用渠道，有利于促进境内金融机构逐步熟悉国际金融市场，提高风险管理意识和水平。针对近几年快速发展的银行代理保险业务中存在的手续费恶性竞争、手续费支付方式不规范、销售误导等行为，银监会、保监会于2006年发布《关于规范银行代理保险业务的通知》。该《通知》规范了对手续费的管理，明确了对培训费的要求，强化了对销售人员的资格管理。此外，该《通知》还对规范银保业务销售行为，保监局和银监局联合监管问题，以及加强行业自律问题进行了相应规定。该《通知》的出台旨在建立一个良好的市场环境，有利于保护投保人利益，更有利于保险公司、商业银行的长期合作共赢，对银保业务的长远发展具有积极意义。在基金业，针对在基金运作过程中出现的货币市场基金大量赎回、基金投资流通受限证券、中石化收购事件可能引起的套利行为等问题，2006年证监会先后发出《关于防范货币市场基金风险的提示函》、《关于规范基金投资非公开发行证券行为的紧急通知》、《关于基金投资非公开发行股票等流通受限证券有关问题的通知》、《关于提供基金投资非公开发行股票情况的通知》、《关于应对中石化收购事件可能引起的套利行为的通知》，对基金运作中可能出现的风险及时进行了指导。在保险业，2006年，保监会针对机动车辆保险业务、非车险市场业务、大型商业风险保险和共保业务、健康保险业务等具体保险业务运作，先后发布《关于进一步加强机动车辆保险监管有关问题的通知》、《关于对进一步加强机动车辆保险监管有关问题的补充通知》、《关于规范非车险市场经营行为有关问题的通知》、《关于认真执行财产保险危险单位划分方法指引与纯风险损失率表有关事项的通知》、《关于加强财产保险共保业务管理的通知》和《健康保险管理办法》，对保险机构的相关业务运作做出明确规定，以保证保险市场健康发展。3.加强行政执法力度，严惩违法违规行为2006年，银监会共检查各类各级银行业金融机构及分支机构6.92万家，处罚违规机构1104个，处分相关责任人7407人，取消高管人员任职资格243人。不良贷款经受住反弹压力，进一步实现“双降”。截至2006年末，主要商业银行不良贷款余额1.17万亿元，不良率7.5%，分别比年初减少495亿元、下降1.38个百分点。2006年，银行业金融机构累计发生各类案件1085件，其中百万元以上大案273件，分别比上年减少189件和56件，降幅分别为15%和17%。案件多发、大要案频发的势头得到遏制，案件治理工作成效明显。银行业金融机构单体风险处置整体推进，分类处置了240家待处置城市信用社，有102家停业整顿社退出了市场，超过前三年的处置总和。高风险农村信用社处置力度加大，金信等一批处于停业整顿的信托公司问题得到处置。作为证券市场的监管机构，证监会于2006年建立健全了行政执法责任制，日常监管工作的法治化程度不断提高；积极探索证券行政执法体制的创新，建立、健全了行政处罚案件“查审分立”体制，设立专职委员组成了行政处罚委员会，确立了行政处罚的科学决策机制，市场监管能力进一步提高。同时，证监会对资本市场的违法违规行为进行了严厉惩处：依法处置证券公司30家，证券公司综合治理工作取得了明显的成效；查处了“科龙电器”、“南方证券”、“德隆公司”等一批重大违法违规案件，依法追究了相关机构和人员的行政责任和刑事责任。在券商风险处置过程中，有关部门协同各方力量共同推进工作，主要形成了7种券商风险处置模式，即股权转让、增资扩股、吸收合并、证券类资产出售、关闭、撤销和破产重整。其中，在2006年进行风险处置的券商中，证监会撤销了河北证券、新疆证券、中关村证券、科技证券、健桥证券；撤销了第一证券的业务许可；撤销了天同证券的业务许可并责令其关闭；大通证券破产重整；未撤销的有天一证券、中富证券和巨田证券。此外，财通证券、天元证券、华泰证券等通过吸收合并处置风险；中期证券以证券类资产出售的方式，在较短时间内进行了风险处置；世纪证券重组的债转股工作已经完成，只差财务指标达标；泰阳证券重组资金也已到位。2006年，在证券公司的整改工作中，证监会撤销了富友证券经纪有限公司的证券业务许可，对天元证券经纪有限公司进行了批评，对联合证券、巨田证券、大通证券、航空证券、华林证券、健桥证券、世纪证券、泰阳证券、天和证券经纪有限公司、天元证券经纪有限公司、中期证券经纪有限责任公司等11家证券公司采取了限制业务措施，并责令东北证券有限公司暂停上海吴淞路证券营业部业务，责令海通证券股份公司暂停西安西新街证券营业部业务，责令宁波市金港信托投资有限公司限期转让所持爱建证券有限公司股权。此外，证监会还责令上海高清晰度数字视频技术有限公司、长沙市商业银行股份公司进行整改。截至2006年11月29日，证监会一共开出了35份行政处罚决定书，共对24家公司（其中19家上市公司、1家投资顾问公司、1家证券公司、1家会计师事务所、2家期货公司营业部）和近130名个人做出了行政处罚决定。这些公司和个人的违法行为主要涉及：违反信息披露规定（如未及时披露、未按规定披露、虚假陈述、重大遗漏等），挪用客户交易结算资金，开立个人账户买卖股票，违规理财，违规拆借资金，挪用客户企业债券和国债，违反期货法规（在客户保证金不足的情况下允许客户交易）等。证监会对公司主要做出了罚款和没收违法所得的行政处罚，其中，罚款最高的为60万元，最低的为5万元，并撤销了天同证券的业务许可，责令其关闭；在对个人的行政处罚中，主要有警告、罚款、警告并罚款、吊销证券从业资格证书，其中罚款最重的为20万元。另外，截至2006年12月19日，证监会还开出31份行政复议决定书和1份不予受理决定书。截止到2006年8月18日，证监会共对约40人实行了市场禁入，有10多人被处以永久性市场禁入。针对影响保险业发展的突出问题，保监会在2006年整合全系统监管力量，采取交叉检查、联合检查等方式，针对重点地区、重点公司、重点业务开展全国专项现场检查。2006年，各保监局派出1124个检查组共15455人次，对2635家保险公司分支机构、保险中介机构进行了现场检查。其中，检查产险机构1122家，检查覆盖率38.12‰；检查寿险机构894家，检查覆盖率45.50‰；检查中介机构619家，检查覆盖率254.31‰。各保监局共对409家保险公司分支机构、保险中介机构实施429家次行政处罚，同比增加0.23%。其中，责令撤换高管人员64人，同比增加88.24%；罚款1498.75万元，同比增加4.38%；吊销许可证6项；责令停止接受新业务5项；警告109家机构和175名相关责任人。此外，各保监局对648家机构及个人实施了790家次的其他监管措施。其中，进行监管谈话424人次，下达监管函451份，予以通报批评34家次。上述措施，有效地打击了保险违法、违规活动，保护了被保险人的利益，维护了保险市场的稳定运行。（五）专项打击金融违法犯罪，确保金融市场健康有序发展2006年，针对金融领域出现的一些问题比较集中和突出的金融违法犯罪类型，在党中央国务院的统一部署下，金融领域的各行业、各部门在全国范围内开展了打击金融违法犯罪的专项活动。1.治理金融业商业贿赂作为商业贿赂的高发领域之一，金融业也在全行业范围内对商业贿赂进行了专项治理。作为一项专项行动，金融领域的反商业贿赂行动大体沿以下程序展开：一是建立健全了领导体制和工作机制。金融领域的商业贿赂治理由各监管机构领导开展。为了加强领导，各监管机构相继成立了治理商业贿赂领导小组并设立办公室作为各行业治理商业贿赂的领导机构。除此之外，各监管机构还分别下发了《关于银行业开展治理商业贿赂专项工作的实施方案》、《关于证券期货行业开展治理商业贿赂专项工作的实施方案》、《关于做好治理商业贿赂专题学习和宣传工作的通知》、《关于保险业开展治理商业贿赂专项工作的实施意见》等文件，明确了治理商业贿赂的工作机制。二是组织进行了自查自纠。各监管机构制定下发了《关于进一步做好银行业商业贿赂案件排查和查处工作的通知》、《关于银行业开展不正当交易行为自查自纠的实施意见》、《关于开展IT项目案件排查和整治的通知》、《关于开展做好证券期货行业不正当交易行为和商业贿赂调研工作的通知》、《关于保险业开展不正当交易行为自查自纠工作的实施意见》、《关于保险业依法查处商业贿赂案件的实施意见》，组织金融机构对经营决策、财务管理、内控制度、业务操作以及重点制度、重点业务、重点人员、重点岗位等进行了自查自纠。三是探索建立反商业贿赂的长效机制。2006年，各监管机构出台了一系列制度规定，通过进一步完善公司治理结构和规范业务运作流程，针对容易发生商业贿赂的重点对象、重点业务领域和关键业务环节，在金融机构内部普遍健全内控机制和风险防范体系。在完善上述体制和机制的同时，2006年，各监管机构把排查案件线索作为商业贿赂治理的工作重点。通过上述方式，银行业共排查出商业贿赂案件线索109件，保险业查处商业贿赂案件39件，涉案单位38个，涉案金额1460多万元，涉案人员28人。2.打击非法证券活动2006年，随着资本市场改革稳步推进，市场的制度性建设进一步健全和完善，影响市场发展的一些深层次矛盾逐步得到解决，中国资本市场蓬勃发展，投资者踊跃入市。但是，随着市场的发展，有一些不法机构和个人，编造虚假信息，以高额回报为诱饵，兜售所谓“原始股”、“将在海外上市的股票”等，诱骗群众购买。此类侵害投资者合法权益的非法发行股票和非法经营证券业务活动（以下简称“非法证券活动”）在全国各地都有发生，在部分地区还有蔓延之势。2006年发生的非法证券活动具有以下特点：一是涉案地域范围广，金额大，情况复杂；二是资产易被转移，证据易被销毁，人员易潜逃；三是花样不断翻新，隐蔽性强，欺骗性大；四是大多涉嫌多项违法犯罪行为，社会危害巨大；五是投资者多为退休人员、下岗职工等社会困难群体，承受损失的能力和心理承受力较脆弱。此外，非法证券活动还具有较为明显的地域性特征：非法发行股票企业大部分来自中西部地区，非法从事证券业务的中介机构大多集中在沿海发达地区。由于非法证券活动严重危害了社会稳定和金融安全，国务院和各监管当局均迅速采取治理措施。首先，国务院办公厅下发了《关于严厉打击非法发行股票和非法经营证券业务有关问题的通知》，明确由证监会牵头，公安部、工商总局、银监会并邀请高法院、高检院等有关单位参加，成立打击非法证券活动协调小组，负责打击非法证券活动的组织协调、政策解释、性质认定等工作。其次，针对非法证券活动的特点，相关部门采用“疏、堵”结合的方式打击非法证券活动。一方面，中国证券业协会发布《关于防范非法证券活动的风险提示公告》，提醒投资者，现阶段中国合法的证券交易场所是上海证券交易所、深圳证券交易所以及证券公司代办股份转让系统，投