财政学-公共收费

第十章公共收费

（PublicCharge）第一节公共收费的性质与功能第二节公共收费的类型第三节公共收费标准与定价方法＊1第一节公共收费的性质和功能一、公共收费的性质二、公共收费的原则三、公共收费的功能2一、公共收费的性质公共收费是政府在提供公共服务、公用设施或实施行政管理的过程中，向受益者或管理对象所收取的费用（行政性收费、事业性收费、经营性收费、经营自然垄断行业的市场性收费）。具有经济、行政甚至法律手段的某些特征理论依据:谁受益谁负担（准公共商品、自然垄断产业的产品），体现负担的公平。操作效应：合理的收费，有利于增加财政收入，有助于公共资源的合理配置和有效利用，促进经济效率的提高。3税与费的关系区别立法层次执行主体性质不同：“付出”与“得益”的关系功能不同款项使用的方法和用途在属性上的共同点执收主体收入依据，国民收入再分配；收入都属于财政性资金，目的相同；是管理经济和管理社会的重要手段4税、费、价在形式上的异同市场价格公共收费

税收收入主体私人部门公共部门政府收入客体私人商品混合商品公共商品收入标准利润最大化标准完全或部分成本公共支出需求收入使用成本、利润、税金专款专用一般支出定价方法市场定价公共定价法定标准5公共收费的范围界定1、排他技术及装置可行、经济上合理——谁受益谁负担，多受益多负担；2、俱乐部式公共商品——消费的竞争性；3、受益对象的特殊性。6二、公共收费的原则非营利性效率性收费成本低、消费拥挤（排他竞争性的混合商品）受益性（又称公平性原则，谁受益谁付费）受益差异，可识别性区域性而非普遍性（全国性）公共品消费量易计量自愿性（可选择性）非强制消费的公共品不具有很强的消费的正外部性72008年10月1日，针对近年来一些地方出现的违规多次转让收费公路收费权的现象，交通运输部、国家发改委和财政部共同颁布实施《收费公路权益转让办法》，收费大限被划定，首次明确规定，一条收费公路的收费时间如果超过收费期限的2/3，就不得转让其收费权；经营性收费公路转让收费权后，累计收费期限不能超过25年。目前，地方公路上的大小收费站仍有很多，乱收费现象依然严重。这些都直接影响到每一个出行人的切身利益。审计署2008年2月发布的审计公告表明，首都机场高速公路当初由北京市交通局利用财政资金和部分银行贷款建设，总投资11.65亿元，其中银行贷款占7.65亿元，1993年开始收费。但在实施收费3年多后，被转为上市公司在香港上市，又重新核定为30年的收费期限,2022年到期。至2005年底已累计收费32亿元，2009年60亿,估算剩余收费期内还将收费90亿元。8费用中15%用于还贷，其他都分了，一些公路收费部门普通收费员月薪达8000元，更有甚者超过万元。

公路收费之所以乱象丛生，最根本的一条就是其背后强大的利益博弈。当中，地方政府往往与特殊利益集团合谋，形成牢不可破的利益共同体。“在某种意义上，收费站成了利益和权力的符号”。甚至，收费公路直接成了地方政府的“提款机”。公共权力与特殊利益集团的勾连，其抵制或变相抵制《收费公路管理条例》实施的能量是惊人的。倘若不能从根本上遏制或制衡这种部门或特定团体对利益追逐的冲动，那么收费公路管理乱象依然难止。公路尤其是收费公路的设计等问题，本属攸关公众的公共政策，但在决策过程中，公众的知情权、表达权、参与权和监督权都难有充分体现，甚至已被边缘化。缺失了这部分约束力量，收费公路的设计、建设、管理难免沦为地方政府与权贵资本合谋下的分肥狂欢。

9京石高速收费遭人大代表质疑京石高速是由原北京市计委与首都规划建设委员会利用养路费和贷款建成的公路，已于2000年12月之前偿还完贷款，截至2004年12月，该条高速路收取的过路费偿还贷款等款项后还剩余近6亿元。根据《收费公路管理条例》第37条规定：“收费公路的收费期限届满，必须终止收费。政府还贷公路在批准的收费期限届满前已经还清贷款、还清有偿集资款的，必须终止收费。”因此，作为已经收费期限届满的政府还贷公路，京石高速应停止收费。但是，1999年12月，该条公路的经营权被市政府授予北京市首都公路发展集团有限公司，经营期限为30年（至2029年12月），转让股权收益现金1．45亿元，变成了经营性公路。《收费公路管理条例》第37条针对的是“政府还贷公路”，但现在的京石高速并非“政府还贷公路”，应为“授权经营路”，因此不适用于《收费公路管理条例》。

10全世界收费公路14万公里，其中10万公里在中国，占70%。2007年，在接受审计的北京、河北等18个省份的8．68万公里收费公路上，有违规设置的收费站158个，通过违规收费、提高收费标准等多收费231亿余万元，同时，有12个省的35条（段）公路的收费期过长，收费已高出投资成本多倍，公路成了当地政府和某些利益集团的“财路”。众多违规收费站、大量的违规转让经营权行为，使公路的公益性受到了严重挑战。11此图为山西省“天罗地网”式收费站群。当地政府从2008年6月份开始，加大了对收费站点的清理力度，要求“凡不符合间距设置要求的、收费期限已满、私自设立的收费站，坚决予以撤除。湖北省1989年公路收费站283个，通过政府回购方式，撤并收费站，由交通厅承担该路段养护资金，到2008年10月减少至103个。

12三、公共收费的功能筹集财政收入弥补和合理分摊公共服务的成本（受益原则与经济公平）管理社会事务和公共资源矫正外部性，（界定产权，提高资源利用效率）矫正消费行为（有益品、有害品）减少消费拥挤（提高消费效率）便于提示公众（消费者）偏好提高公共商品供给效率13公共收费的局限性★不能解决大量的财政支出的外部性特征只能是一种辅助性收入公共商品消费偏好程度技术上的不可知性决定了公共商品的供给成本只能通过税收形式实行整体补偿，而不能通过公共收费形式实行个别补偿。收费法则不能解决社会公平和经济稳定问题公共收费是一把双刃剑14公共收费扩大化的不利影响★1、严重扰乱正常的国民收入分配秩序，侵蚀税基三挤：费挤税、部门挤政府、地方挤中央。1998年，全国行政事业性收费项目5000多项，其中属于全国性和中央部门的政府性收费300多项，地方性收费项目各地不一，最多的省有400多项。2、收费膨胀为各级政府行为的非规范和随意性提供了物质条件，影响和阻碍中央政府全局性政策意图的贯彻和宏观调控的有效施行3、加重了纳税人的负担，不利于增强企业的活力和增加居民消费。也不利于改善投资环境和吸引外资。4、增加了社会成本。增加收费对象的交易费用，并造成机构臃肿，收费和养人恶性循环5、滋长腐败一部分收费资金长期体外循环，缺乏必要的监控，被挪用购买高级小轿车，修建楼堂馆所，超标准兴建办公大楼和职工宿舍，甚至贪污私分，挥霍浪费。15公共收费规费使用费行政规费司法规费诉讼规费非诉讼规费内务规费外事规费经济规费教育规费其他规费第二节公共收费的类型一、按收费的性质划分户籍费护照费工商企业登记费、商标注册费、商品检验费、度量衡鉴定费毕业证书费会计师、律师、医师等的执照费民事、刑事诉讼费结婚登记费、出生登记费、财政转让登记费、继承登记费、遗产管理登记费、公证费交通设施收费、城市公用、教育、医疗卫生、文化、体育等事业收费和环保收费规费收入是指国家机关为居民或团体提供特殊服务或实施特定行政管理时所收取的手续费或工本费等。使用费是政府部门向特定公共设施或公共服务的使用或受益者收取的费用16二、按收费资金的管理渠道划分财政预算内管理的收费财政预算外专储性收费执收单位自收自用的收费（中央靠税，地方靠费）在各国实践中，收费一直是除税收以外政府收入的主要来源，根据国际经验，在一国的全部财政收入中，非税收入（主要是收费收入）大体占15%左右。17年份预算内收入税收收入

基金和收费收费/GDP收费预内÷预收费算内÷收入收费

合计预算内收费预算外收费体制外收费92384332973735571977218713.870.9715.3934349425550314551433314314.241.159.0945218512772914571863497115.131.396.3956242603883035312407536613.661.336.49674056910107098363893598015.051.447.80639373376362303411.010.59政府收费统计表单位：亿元1992~1996年费大于税，收费与税收之比在1.13~1.55之间。2006年GDP为20.94万亿元，预算内收入占GDP的18.82%。18大量政府收费收入游离于国家预算管理预算内的收费占财政收入的比重1989~1991年为11%，在此之后逐步下降，1996、1997年已降到1%。问题是预算外收费和制度外收费规模过大，这两项收费相当于预算内财政收入的比重，1993~1996年分别为105.2%、131.0%、124.5%、133.3%。，如1996年预算内收入7405亿元，两项收费收入9873亿元。19收费项目繁多、重复收费严重1997年4月，经国务院及有关部门批准的行政事业性收入项目共计371项。其中涉及企业的项目有217项。全国各类部门基金有421项。我国税费改革

朱总理1998年3月19日的记者招待会上说：目前存在的一个问题是费大于税。很多国家机关在国家规定以外征收各种费用，使老百姓不堪负担，民怨沸腾，对此必须进行改革。20税费改革的实施A、税费改革必须与规范“收费”同时并举。B、税费改革应从中央做起。C、先清理，后规范，分步纳入国家预算。D、建立国库单一帐户制度，对财政资金实行收支两条线管理。要颁布《收费法》、《国有资产法》、《财政法》、《预算法》21规范费A、取缔不合理的收费；（清）1、废止、取消由地方和部门越权设立的收费项目。2、一些纯行政事业性“越位”收费项目，如乡镇企业管理费等。1999年5月，中央部门宣布取消项企业不合理收费973项，省级取消4288项，地市以下政府累计取消21410项。总计取消不合理的收费26710项，涉及金额每年985亿元。

1998年~2000年共取消收费、基金项目1800多个，减轻企业和人民负担700多亿元。22规范费B、（转）：转为经营性收费：对一些不再体现政府的职能，属于市场经营行为的收费，应随着政府职能转换和政企分开，从行政事业性收费中分离出来转为经营性收费。C、将那些直接体现政府职能，具有税收特征，便于税收征管的现行收费项目改为相应的税收，纳入政府税收体系。（改）D、保留、合并、规范一部分必要的收费项目（如能准确测定特殊受益者和受益程度的）；规范的收费项目纳入预算管理。（留）23三、按收费的实体划分行政性收费管理性（资格审查收费、裁定性收费、交易行为管理费）、惩罚性、资源性

事业性收费经营性收费（应不属于公共收费之列）24四、按收费目的的划分（一）一般目的收费指通过收费取得补偿相应供给项目成本的部分或全部资金，体现费用负担公平原则，并产生相应的调节资源利用和促进资源有效配置作用的各类收费。（二）特殊目的收费（公共收费的经济效应）25五、按公共收费的层次划分中央政府收费车辆购置附加费、公路养路费地方政府收费省级政府收费：车辆通行费、公路建设基金地市级政府收费县级政府收费乡镇政府收费：乡镇企业管理费、“三提五统”26六、按公共收费的层次划分中央政府收费车辆购置附加费、公路养路费地方政府收费省级政府收费：车辆通行费、公路建设基金地市级政府收费县级政府收费乡镇政府收费：乡镇企业管理费、“三提五统”27第三节公共收费标准与定价方法＊一、公共收费的标准二、公共收费的定价方法三、价格听证28一、公共收费的标准收费标准，也称收费价格，即公共定价：公共部门的定价行为在完全竞争市场中不需要公共定价；在完全竞争市场条件下，公共定价或规定收费标准，只有一个可能的目的，就是调节收入分配。垄断市场中，取消行政垄断或采取反垄断措施对于自然垄断不能取得预想的效果，因为它会使生产效率受到很大的损失，因此需要政府规定这些企业可行业的价格。29一、公共收费的标准本质：利益关系制止垄断不行，影响生产效率听任垄断不行，违背产品组合效率，影响社会福利通过公共定价，减少垄断的效率损失，并且使垄断者的超额利润转化为该产品的消费者的利益原则公共收费与公共利益的一致性定价依据：费用还原标准利益报偿标准30公共收费价格政策高价政策管控：边际效用定价特许经营权收费（拍卖）、矫正外部不经济收费：排污费、出租车运营牌照；拥挤性公共品平价：等于成本边际成本定价——规费平均成本定价——自然垄断：水、电低价：低于成本部分成本定价混合品、正外部性物品闲置（不拥挤)的公共品(沉没成本）31二、公共收费的定价方法线性定价——平均成本定价法定额价格：不论消费量大小，都按固定的标准收费。同一从量价格：无论消费量的大小，都按同一的单一价格收费非线性定价二部定价：价格分为两部分（双重收费定价法）一是与消费量无关的“基本费”，以补偿边际成本；二是根据消费量有关的“从量费”，以补偿日常经费开支图示高峰负荷定价许多自然垄断行业需求波动大，高峰用电收取更高价格；繁忙时期的道路收费。32三、定价机制：价格听证供给方提出定价或价格调整方案政府组织专家小组对价格方案进行分析、论证举行价格听证会政府作出定价决策33公共规制★规制（管制）的定义是政府为了实现特定的目标运用法律和规章控制微观主体的行为。规制的分类经济性规制：处理自然垄断和信息偏在问题的规制社会性规制：处理负外部性和非价值物问题的规制劳保、消费者安全、健康、卫生、环境保护、防止灾害等34规制的特点与反垄断不同，规制是政府部门依法采取直接的干预措施，而不是仅仅充当公诉人；与宏观调控不同，规制试图改变的不是决策参数，而是直接控制决策和行为。与国有制不同，规制是从企业外部而不是内部来干预其行为。规制与普通法规制需要立法根据企业和个人可以提出规制诉讼35规制过程第一步：规制立法立法包括新的规制措施的出台以及以后的修改和调整。公共规制所依据的是法律。相关法律的出台是公共规制过程的第一步。第二步：规制执法公共规制的是执法。法律通过之后就进入了实施阶段。规制机构获得法律授权执行法律。第三步：放松或解除规制36交易行为管理费市场管理费摊位费资源性收费土地使用费矿产资源补偿费管理性收费行政收费资格审查费工商营业执照卫生许可证惩罚性收费各种罚没款裁定性收费劳动仲裁费经济合同仲裁费行政性收费结婚证、卫生许可证、行车执照、驾驭执照、居民身份证、出口许可证旧车交易市场管理费违反交通规则、治安管理条例、经营假冒伪劣商品、违反技术标准、违反商标管理、违反污染排放规定矫正性收费补偿性收费：行政特别支出补偿界定性收费：国有资源产权界定37事业性和经营性收费（二）事业性收费－－是国家提供事业报务的部门和单位按规定标准向其服务对象收取的费用，用以弥补其服务的部分或全部成本。如学校、医疗卫生、科研单位、文化馆、艺术馆、体育馆、图书馆、剧院、出版社等。（三）经营性收费（应不属于公共收费之列）－－是国有经营单位向社会提供私人商品或劳务时按市场原则所收取的费用。如交通运输费、文化娱乐费、邮电资费、房屋租赁费、城市公共事业收费等。38费改税1、一部分具有税收或准税收性质的收费项目可改为税收。(如社会保障税、环境保护税等）2、为特定项目融资的公共收费，征收的范围和标准相对稳定，在存在次优替代的情况下，征税可能更有效率。拿道路收费来说，如果不是所有道路都收费，只对某些道路收费就会导致经济上的次优替代，即经济主体选择不收费的道路，即使这种道路绕远或行使缓慢。在这种情况下，对燃油征收消费税可能更有效率。)3、如果公共收费成本太高，管理太复杂或占用资源过多，可以考虑用与政府提供的物品或服务密切相关的税收来代替。(费的税化:如汽车轮胎税、印花税等）39燃油消费税替代公路养路费、航道养护费、公路运输管理费、公路客货运附加费、水路运输管理费、水运客货运附加费等六项收费，与此同时，逐步有序取消已审批的政府还贷二级公路收费。燃油税改革的总体要求是“公平、规范、节约、减负”

公平，就是要体现多用油、多负担的原则；规范，就是把过去各类收费或公路、水路的养护、管理等有关费用改成燃油消费税，也就是费改成税加以规范；节约，是因为多用油多交税，希望通过这样的措施能促进对燃油的节约；减负，就是在当前国际国内油价水平下，实行税费改革以后各方面的负担是减轻的。40在改革方案中，税和费的总量是平衡的一、将无铅汽油的消费税单位税额由每升0.2元提高到每升1.0元；将含铅汽油的消费税单位税额由每升0.28元提高到每升1.4元。二、将柴油的消费税单位税额由每升0.1元提高到每升0.8元。三、将石脑油、溶剂油和润滑油的消费税单位税额由每升0.2元提高到每升1.0元。四、将航空煤油和燃料油的消费税单位税额由每升0.1元提高到每升0.8元。五、自2009年1月1日起执行。

41从决策理念上看，成品油税费改革是“绿色新政”，开“绿色税收”、“绿色改革”之先河；从实施效果看，短期内增加税收收入，长期将促进经济发展模式转型。这是中国应对全球气候变化，履行节能减排责任的积极举措。2009年，成品油税费改革新增税收收入2281亿元。目前法国成品油消费税是300%，日本是120%，美国是30%，而我国还不到20%。可以考虑再提高税率，促进全社会节能降耗。可以考虑在零售环节开征成品油消费税，进一步提高大众的节能意识、环保意识。42保留的收费项目1、政府向法人或城乡居民实施特定管理和提供特殊服务收取的各种证照费、注册费，如企业注册登记费、护照费、结婚证书费等。2、政府机关为维护国家主权而实施的收费，如海关监管手续费、外交部门的签证费等。3、向国有资源使用者收取的使用费，如海域及土地有偿使用金、城市道路占用挖掘费等。4、一些带有惩罚性的收费，如超标排污费等。5、少量暂不宜取消的政府性基金。43公共收费的经济效应（一）限制自然垄断的收费自然垄断行业边际成本递减，且低于平均成本，按效率定价的要求，应按边际成本定价，但企业会亏损，垄断者为确保利润，会减少产量以提高价格，损害消费者利益。这类商品应由政府提供或委托经营，按边际成本定价，发生的亏损