【老龄化背景下社会养老法律问题探究9500字（论文）】

3目录TOC\o"1-3"\h\u13267诚信承诺书 [摘要]中国属于世界上人口较多的国家，从1999年开始至今便持续处于人口老龄化阶段。直至去年2020年，我国已经属于严重老龄化人口阶段，高龄人群占比全部人口的25%。面对我国人口老龄化的严峻形势，传统的保障老年人权益的方式大都效果甚微，因此社会养老方式改革迫在眉睫，尤其关于法律方面改革。让高龄人群感受到社会养老服务所带来的生活幸福感，这必然会对解决人口老龄化趋势起到积极作用，并且能够有效推动社会文明进步。本文对社会保障制度从立法到实施进行了相应的分析，并提出要使老年人的社会保障服务权利合法化，构建完善的社会保障体系，研究结论是社会保障权利应当合法化。建议以修改现行《中华人民共和国老年人权益保障法》为契机，使社会保障待遇权利合法化，完善相关配套法律和地方性法规，建立社会保障机制，建立完善的社会保障服务法律体系。引言从进入20世纪90年代，明显可见中国的老龄化进程加快。REF_Ref19189\r\h[1]我国是发展中国家中第一个进入老龄化社会的国家，老年人口在65岁以上的人数，截至到2019年占全国人口总数比重高达11.47%，中国进入人口老年型阶段已经显而易见，且高龄化趋势日益明显。REF_Ref19244\r\h[2]在20世纪中期出生的人口基本上已经陆续进入高龄阶段，既然如此便显而易见，对于中国而言，人口老龄化发展最迅速的时期就是21世纪前期，已经悄然而至。因此，养老问题成为高龄人群乃至整个社会必须面对的话题，鉴于我国目前处于严峻的人口老龄化的社会实际，并且养老制度难以落实这两种双重现实困境，当务之急便是构建完善的养老法律体系。一、我国社会养老现状及相关法律制度（一）我国社会养老现状何为社会养老，“是指老年社会保障的一种内容，它是对无劳动能力又或是退出劳动领域的老年人实行的社会救助和社会保护措施。”REF_Ref5543\r\h[3]简单说来就是以国家立法这种强有效的方式来确认保障老年人基本生活权利的社会制度；社会养老服务，实则是从社会的角度给予老年人的帮助服务。在这一转化过程中，养老主体从家庭转向了社会，体制也从非正式的向正式制度进行了转变。它描述了一个过程和一个趋势。社会化的趋势实际是体现在养老保障的重点从家庭养老向社会养老这一方面，中国目前正迅速老龄化，对养老金的需求也在迅速增长。我国近年来养老服务行业总体来说发展速度较快，基本上已经形成了以家庭养老作为基础、依托相应的社区和机构的养老服务体系，但是还是有一定问题存在，譬如关于养老的产品和相应服务供给不足、城乡发展相当不平衡等问题。当前，我国老龄人口具有基数大、增长速度快等特点，传统的家庭养老模式不足以支撑应对庞大的高龄人群，家庭养老模式已经超载；伴随着出生率的持续降低，家庭结构发生重大变化，家庭的养老功能正在慢慢弱化。比如在农村，除孤寡外，大多数老年群体的养老方式主要是依靠家庭和农村集体福利。但是由上文可知家庭的养老功能正在日益衰退，我国农村面临着一系列养老风险，有老年养老风险、健康护理风险和社会安全风险等。REF_Ref5503\r\h[4]因而发展社会养老是应对我国人口老龄化的必经之路。从社会养老服务发展的视角来看，社会公众对参与养老服务的重要性和养老服务的重要性了解得还不是很清楚。社区老年人专项服务数量少、水平低。大多数社会保障服务只停留在生活的表面。由于缺乏医疗资源和专业救助队伍，医疗服务和康复救助供给有限，老年人学习交流、健身体育等结构不能满足实际需求，社区养老服务存在一些问题，对民营养老机构的发展没有政治上的支持，比如，对水、电没有具体的优惠规定，对民营养老机构的发展也没有具体的规定。私营养老机构的取暖和其他税收；实践中，按照民商事规则支付往往有错乱现象发生，就生活环境而言，民营养老机构较之公立养老机构生活环境较差，硬件水平较低，二者之间无法实现真正公平的竞争。再者出台的相关社会养老政策仅仅只浮于表明，实际效果并不显著，等同于形式主义，而不是现实的，落实政策的力度与养老服务社会化改革的方向大相径庭，对于老龄化事业的长远发展不利。（二）我国社会养老的相关法律制度自《中华人民共和国老年人权益保护法》专门立法通过以来，国务院及其办公厅、民政部、国家发展改革委等其他部委也制定了许多行政法规，关于老年人社会保障服务的一些规定也分散在各级法律法规中，一是在宪法和老年人权益保障法中的的相关规定；二是在国家政策层面中有关的规定。在法律层面上，可以看出，国家根据法律对企业职员实施养老金制度；同时《中华人民共和国老年人权益保障法》第四十五条也规定，如果中国公民年龄大、生病或失去劳动能力，有权获得国家或社会的物质援助。国家法律在保障老年人的合法权益和发展老年人事业上发挥了积极作用。在社会保障体系中，根据《中华人民共和国老年人权益保障法》，只有第七条笼统地规定，保障老年人的权利和合法权益，它是一种义务，是全社会成员的共同责任。在国家政策层面上，作为《国务院办公厅关于促进老年人护理服务发展的意见：大力支持纳入和资助符合条件的老年人护理企业的意见》（2019年）被誉为“关注度最高、力度最强”的文件。该文件旨在保障至2022年，每一个人都可以享受到基本的养老服务，并以此为基础更进一步发展，发展经济，确保有效满足老年人对于养老服务的多样化、高层次的需求。二、我国社会养老存在的现实问题（一）立法上的不足截止到目前为止，除了能一包全部的《中华人民共和国老年人权益保障法》之外，关于社会化养老的专门的法律条文至今还没有出台。我国也存在有一些法律文件，目的在于有效保障老年人的合法权益，但由于文件零散，并且彼此之间有一定的独立性，缺乏统筹协调，相互之间联系不够密切，以至于关于老年人的养老权益在在某些领域出现了“缺口”，且落后于老龄化趋势。以美国为例，这个国家是人口老龄化最先进入的国家之一。为了应对人口高龄结构，还发表了很多保护老人权益的法律条文，如《社会保障法》、《健康保障法》等。这些法律彼此之间相互合作，体现了一个更完善的社会养老法律体系。反之考虑一下我国在法律方面的关于社会养老的制度保障，除《老年人权益保障法》之外，在老年人的赡养护理、司法救济、老年福利、医疗保健等方面的内容在一定程度上依旧有欠缺，较多的法律条文过于抽象笼统，可操作性太低。而且，由于立法较晚，社会养老的实施薄弱，实效性差，覆盖面低，很难充分保障老年人的权益。解决养老金的根本问题难度加大，同时也加大了其他法律法规的实施难度，立法效果难以达到。在我国，为了保障社会保障服务，实行的是单行条例和部门规章，除了《老年人权益保障法》外，与之相适应配套的实施细则政府没有制定出来，相关政策法规之间难以有效衔接，通俗来讲就是没有以立法的形式确立公民所享有的社会养老服务权。目前在我国，用来规范社会养老服务任务的政策依据主要有：《养老机构管理办法》（2020年）、《关于扩大长期护理保险制度试点的指导意见》（医保发[2020]37号）等等。但是，这些文件也暴露出一定的问题，问题在于这些意见和办法原则性较强，政策性太高且功能较为单一，无法与现今的社会养老法律体系形成有效联系，因而在实践中效果不尽如人意，作用没有很好的体现出来。中国如今是世界第二大国，经济发展水平较高。但是目前来看我国的社会养老事业与经济发展极其不协调。原因主要有我国在进入人口老龄化阶段的时期的经济不够发达，解决老龄化问题的社会基础较为薄弱。再加之社会养老事业在我国起步晚，服务水准较低，特别是在农村，与中国社会经济的快速发展明显不匹配。一方面，相关指令和规定不完善；另一方面，福利预算不透明，城乡福利制度的区别，专职劳动者制度的缺乏等不遵守规则的现象很多。我国社会养老政策和规制体系的建立还很遥远。（二）法律实施中存在的问题以社会养老保险为例，我国目前没关于社会养老保险的专门的法律条文，因此社会养老保险的立法制度并不完善。《社会保险法》便成为了保障老年人权益的核心，但在其实施过程中也发现了不完备之处，因而不能很好地运用社会养老保险制度，养老保险也仅仅只是《社会保险法》五大保险对象的其中之一。我国的《社会保险法》制定有法律条款共98条，它是一部着力保障和改善民生的法律，对于促进社会主义和谐社会建设具有十分重要的意义。但是其中还存在一些较为具体却未加以规定的难以解决的问题，例如：养老保险在政府机关和公共机关二者之间的运行方式不相同，在这二者之间存在的结构性差异如何解决未曾提及；关于公务员的养老保险制度改革也未曾提及等等其它疑难杂症。再者还存有在《社会保险法》之下的较多的授权性条款，这样对于法律适用而言，有一定的困难和不确定性，在一定程度上也损害了法律的权威性，降低了法律的实际流动性和有效性。自我国进行改革开放以来，中国人民富起来了，社会经济快速发展，在解决了基本温饱的前提下人们向往更高水准的生活，百姓的生活水平有了明显的提升，社会法制也得到了进一步的完善。县（市）级养老保险费用的统筹开始在全国各地普遍开展，同年开始进行农村养老保险的探索，目的是为了建立起初步的社会保障体系，保护困难群体、维护社会稳定。REF_Ref5386\r\h[5]就面对人口老龄化的立法工作而言，我国也在尽最大的努力做出相应的改善，但与立法保障养老较为成熟的发达国家相比较，这是一个严重的落后。首先关于保障养老经费的一些问题，从我国的社会情况来看，我国养老经费目前大部分依赖于国家财政，又缺少相关法律制度，这样一来就会导致来源于社会的资金便很难进入社会养老领域；其次，在城乡区域统筹发展过程中，各地都可以领取养老金这一说法仅仅是在法律层面上的，但《老年人权益保障法》第六条第一款只是一个笼统的规定，没有公共财政政策，社会政策和对养老金的立法和监管规定的支持导致了养老金服务的发展，不能得到标准化和支持。尽管有《关于建立统一的城乡居民养老保险制度的意见》、《城乡养老保险制度衔接暂行办法》等文件，这在制度规定上，无论在哪里，只要农民和市民中的流动就业者加入养老保险，就可以超越地区转移到其他任何地方。另外，符合一定条件的话，可以在当地领取养老金。但这仅仅是在制度规定上规定了无论在何地，只要农民和市民中的流动就业者参保了养老保险，可以跨区域转移到其他任意一处地方，并且只要符合了一定的条件就可以在当地领取养老金。但是对异地单位缴费的转账是否妥当，流动人员能否在规定时间内足额领取存在于非个人账户的养老金，在操作和具体处理上仍面临许多困难和障碍，制度政策落实得不到位，在实践和管理中给高龄人群提取养老金形成了一定的麻烦。REF_Ref5327\r\h[6]此外，根据我国的实际情况可以看出，主要依靠政府的支持，养老保险工作才得以有效开展，所以关于养老保险方面的法律，国家统一制定的法律条文是必不可少的，除此之外还涵盖了由地方制定的政策意见。但地方出台的政策意见总是以国家层面的法律制度为依据，具有较强的政策性，并且受到其上位法的制约，在现实实践中缺乏有效的法律层面的指引，导致社会养老服务业务不够规范。并且一些政府部门不断扩权，对市场过多干预，也在一定程度上降低了市场的监管功能。由上文可知，地方出台的关于社会养老方面的政策意见执行力度不够，法律效力也不是很明显。所以需要修订后的《老年人权益法》为新形势下的老龄化问题提供一些答案并能够解决已然存在的问题。然而，在目前的阶段，老年人养老政策主要依赖于政策驱动和法律化程度不高的相关文件；从法律的角度看，非政治性文件的法律约束力和权威性不够，往往是不准确的，效率低下。关于高龄化的立法，在国内和当地的法律中有太多的政策支持。但是没有明确说明一定义务的对象和负责任的方式。特别是强有力的政治宣言；虽然它们在适用上具有前瞻性和灵活性，但仅止于此，这往往导致案文的法律责任和义务模糊不清。也就意味着公民可救济的程序权利的缺失。REF_Ref5236\r\h[7]三、完善我国社会养老制度的相关对策经过多年的努力，中国现在的保护老年人权益的法律体系是以我国的根本大法《中华人民共和国宪法》作为基础，这是最根本的渊源；核心是《中华人民共和国老年人权益保障法》。除此之外，行政法规、部委规章、地方性法规和地方政府规章都有对社会养老问题作了零散规定。尽管如此，我国的社会养老法律保障制度还需要进一步改善。（一）构建市场化的多层次养老法律制度体系1.完善社会养老保险法律制度自我国开始进行社会主义法制建设以来便高度重视养老保险制度建设，不仅陆续出台了《社会保险法》、《养老保险费管理条例》等法律和行政法规，而且对老年人养老保险的保险费率、相关制度的适用范围、老年人保险费的征收缴纳制度等进行了具体的规定。然而，就经济社会发展而言，我国现行的保险制度严重滞后。在现实生活中，“未富先老”的情况下，为了更好地适应经济社会发展，我们需要完善社会养老保险拨款方面的相应问题，比如随着我国人口持续加快的老龄化和有些家庭依托基金但养老功能逐步地弱化，老年人的生活也很难指望现行的医疗保险机制，并且更加难以满足日益增加的老年人的各种护理需求，特别是目前我国实行的养老保险制度中，相关医疗保险中不包含护理费用。所以建立护理保险制度是为了缓解财政压力，更是为了老年人更好的社会养老，这样不仅解决了关于老年人护理资金的来源问题，并且在解决了资金问题的基础上，还可以提升老年人的生活幸福感，促进社会和谐。2.完善社会养老服务机构立法完善社会养老服务机构立法可以保障老年人的健康发展。首先，对于提供服务的相关机构进行评价，这一做法的目的在于提高老年人所享受的服务水平。规定一定的期限来进行审核，或者不定期的审核来了解实际情况，目的是对养老服务单位的老人的生活条件、设施内容、服务质量等进行有依据的评价，这也是为了推动社会养老服务机构能够注重质量，持续提高服务质量和水平。其次，养老服务机构需要专业人员进行服务，所以有必要实行在服务机构工作的护理人员的关于专业知识的培训制度和服务机构的关于养老服务的认证制度，建立一支专业化的养老服务队伍能够高质量、高效益地推动社会养老服务发展。实施各种老年人服务实践者的专业资格认定及相应制度，提高老年人护理人员的专业水平，提高其专业技术。老年人在社会养老机构的生活水准与护理人员的护理水平息息相关，有必要对老年人护理人员开展教育培训制度，提升护理人员相关知识和技能的专业程度，从而提高老年人所享受到的护理水平。根据国家规定的老年人护理人员的服务标准，对其开展相关知识和技能的定期培训并参加考试审核，因而护理人员的知识和技能将被授予，取得证书，同时建立等级考核制度，与工资、奖金挂钩，或者其子女可以享受到与拥有城镇户口的工作者的子女同等待遇和水平的义务教育。3.构建多层次的养老服务保障体系，实现真正的老有所养大陆可借鉴台湾地区的做法，构建中央立法、行政法规、地方法规和规章三位一体化的保护老年人权益的法律体系。REF_Ref5151\r\h[8]党的十九届五中全会提出了“积极认真地应对人口老龄化的国家战略”这一要求，这就是一个非常明确的态度。因此关于确立并出台《社会养老保障法》很有必要。这可以用来指导养老工作，使得社会养老服务规范化，实现真正的老有所养，并且推动社会发展。实际上近些年来国家在促进救助特困人员、高龄补贴、老年人服务的困难补助，失能老年人的养老金补助等方面，制定了许多措施政策，在2012年修订《老年人权益保障法》里面，对养老服务的补贴实际表明了就属于非缴费型养老金，并且有明确的要求和规定。全世界不同的国家都有各自不同的选择，有的国家可能以高龄人群缴纳保险为主，有的国家也可能是个体自身不需要缴费而依靠国家财政，但是总体来讲，世界上无论哪个国家采用的都是一种混合的模式，没有哪个国家是纯粹单一的模式。我国目前可以说就只有社会保险模式，但是也没有一个国家说我国就是完全采取财政转移支付的形式，所以中国到底建立一个什么样的模式可能现在也需要我们践行整体的、系统的、具有协同性的思考。我们国家从2016年开始就也在在15个城市试行长期护理保险的试点，但是现在各地的做法不完全一样，例如有的完全是以个人和用人单位缴纳为主，有的大部分是依赖政府补贴，在这种情形下，怎样发挥非缴费型的保险养老金的作用，我们需要进行慎重的思考。因为保险制度一旦建立，它就是长期且刚性的，并且难以改变。以德国和日本为例，特别是要理解日本的社会保障制度，不仅要了解其优点，还要充分认识到其存在的问题，日本的长期护理保险来自于政府财政，国家和地方两级一共承担50%，因此财政负担较大。日本的长期护理保险制度从2000年开始实施，到2012年的时候其支出已经翻了三倍。此外在德国，长期护理保障支出的增长非常迅速，这种保险是否真的能承受急剧增加的支付压力，或许也是一个很大的课题。保险费的上调，可能会影响经济的发展，如果不增加养老保险金很难得以持续。数字化的列车快速运行，作为年轻人，我们享受了时代进步的美好，但于老人来而言，“数字美好”变成了“数字鸿沟”，老人逐渐被时代抛弃。REF_Ref32372\r\h[9]所以我们应根据本国国情，从国际社会的经验中吸取教训，对于我们国家养老服务体系考虑系统的办法，从我国实情出发，构建完善的社会养老服务体系，使老年人能够感受到国家制度的优越性，提升生活幸福感。（二）修改和完善《老年人权益保障法》1.专设老年人医疗救助制度“只有当社会救助成为一项法律制度时，才能改变目前社会救助随意性较大的情况。”REF_Ref5053\r\h[10]尽管我国经济发展迅速，社会化水平较高，但是仍旧有许多贫困老人病不起。建立专门的老年人医疗救助制度，在一定程度上帮助他们缓解了高医疗消费的负担；并且在专门的老年人医疗救助服务站，高龄人群可以享受到价格较低或者是免费的医疗服务，使得老年人不会因为负担不起高额的医疗费用而拒绝治疗，在一定程度上有效保障了老年人的身体健康。2.配套老年人福利制度完善高龄人群的社会福利立法，一方面可以较为有效地应对人口老龄化给我国带来的诸多挑战，另一方面也可以参考更为官方全面的法律条文来保障高龄人群的养老权益。因此我们不能只依赖于基本的养老保险制度，在随着人口老龄化程度不断加深的同时必须尽快发展我国的老年人福利制度。有关于老年人的福利制度目前在我国的法律环境中缺少法律的强制性规定，有一定的法律缺陷。由此可见老年人福利制度的立法滞后已然成为社会保障事业发展的障碍。从社会发展实情来看，目前主要的任务是根据新修订的《中华人民共和国老年人权益保障法》，尽快起草确定《老年人养老保险法》、《老年人社会救助法》等，将老年人现实生活中所拥有的各项福利通过立法方式使得各项权利法定化，以此来更有效的保障老年人的合法权益，并促进社会保障事业的发展。3.确立老年人精神赡养相关法律制度根据《中华人民共和国老年人权益保障法》第十八条规定可以知道，负责照顾老年人的家庭成员不仅要照料到老年人的生活起居，更不能忽视老年人的精神需求，并且要尤其注重老年人的精神生活需求，因此很有必要建立关于赡养老年人精神权利的法律保护制度。精神赡养是指为高龄人群提供精神慰藉，满足老年人的精神需求，能够让老年人幸福地享受晚年生活，上述条款也是我国老年人精神赡养立法的主要体现，而且从法律上也明确了精神赡养也属于赡养范围。但从另一方面来讲，现行的《老年人权益保障法》仅仅是从字面意义上表明精神赡养这种方式可行，但是对违反规定义务的具体内容、衡量标准和法律责任没有明确规定；这种精神扶助纠纷之所以难以处理，是因为它只确立了扶助人照顾老人的义务，却没有明确规定不履行义务的法律责任，因此，要完善精神扶助立法，允许子女通过法律手段照顾父母，这样的话高龄人群关于精神方面的赡养便得到了法律层面的支持，在现实生活中的情况比我们想象到的远远要复杂和严重的多。因此有必要明确精神赡养的具体内容，在制定了具体内容的基础上确定衡量标准，以此来判断当事人行为是否符合精神赡养的内容；最后确定违反精神赡养的相关责任。对于违反了法律责任并且导致的后果较为严重的，依法追究刑事责任；必要时候可以对不履行义务的当事人给警告、罚款、拘留等行政处罚措施或者力度较大的刑事处罚。4.制定《老年人权益保障法实施细则》根据我国新修订的《老年人权益保护法》和各个地区的经济发展水平来制定相应的实施细则，使国家层面的法律规定体现在社会实践中更加具体和容易；(1)要把老年人的权利转化为各种法律规定，包括照顾老年人、关于老年人的精神赡养方面的内容、关于老年人居住权和养老权方面的内容、关于禁止虐待老年人、老年人的社会福利和医疗教育等方面的其他各项具体细致的内容；(2)制定“报酬条件”，明确政府如何支持家庭赡养，给予家庭什么样的报酬；查明未能履行法律规定义务的对象的法律责任，制定明确的且具有一定针对性的“惩罚条款”，在违反相应条款时可追究法律责任。(3)将老年人享受的部分社会福利转化为确实的法律权利，这样老年人在关于社会养老的法律责任方面能够得到有效保障。支持施行地方法律的条例在与当地经济发展水平相符的条件下，也要与实际相结合，注重突出当地的特点，而不是简单重复地照搬国家法律规定。5.加强社会养老方面的动态立法我国老年人口增长速率非常之快，采取动态立法，也是基于的现实情况所考虑的。“国外老龄立法过程中最为突出的特点是各国根据不同时期人口老龄化的程度及其程度预测对法律进行及时的修改来发挥立法的保障作用。”REF_Ref4690\r\h[11]我国目前的立法从提出建议