浅谈行政职权滥用的危害与防范措施

摘要 行政权力在我国具有自由性、广泛性和强制性，所以容易导致职权滥用。在现实生活中，行政权力下放与公民、个人、组织有着更经常、更广泛、更直接的联系。权力好比一把双刃剑，它既可以用来为国家、为人民谋取福利，促进社会繁荣和进步，也可以被少数人用来谋取私利，阻碍社会进步。权力一旦失去制约，必然导致掌权者的腐败。这样必将会影响国家政权的稳定，威胁到国家的生死存亡，妨碍着行政管理的现代化进程，障碍着经济的健康发展，导致社会风气的败坏，诱发更多的犯罪行为。纵观古今中外，任何一个积极向上的统消费品市场者，都把官司员的监督制约看得非常重要，可以说，加强对官员监督制约，是任何一个政权生存和发展的内在要求。关键词：行政权力、制约、监督浅谈行政职权滥用的危害与防范措施序论相对于其它国家权力，行政权力更具有自由性、广泛性和强制性，更容易导致职权滥用。在现实生活中，行政权力下放与公民、个人、组织有着更经常、更广泛、更直接的联系。权力好比一把双刃剑，它既可以用来为国家、为人民谋取福利，促进社会繁荣和进步，也可以被少数人用来谋取私利，阻碍社会进步。权力一旦失去制约，必然导致掌权者的腐败。这样必将会影响国家政权的稳定，威胁到国家的生死存亡，妨碍着行政管理的现代化进程，障碍着经济的健康发展，导致社会风气的败坏，诱发更多的犯罪行为。纵观古今中外，任何一个积极向上的统消费品市场者，都把官司员的监督制约看得非常重要，可以说，加强对官员监督制约，是任何一个政权生存和发展的内在要求。本文先对行政职权滥用内涵和范围进行界定，进而对目前我们行政职权滥用的现状及危害进行探讨，然后对出现行政职权滥用的原因进行分析，进而提出相关的防范措施。一、行政职权滥用的内涵及表现形式（一）行政职权滥用的内涵行政滥用职权是行政法学理论研究的重要内容，《中华人民共和国行政诉讼法》将滥用职权作为法院撤销被诉具体行政行为的理由以后，行政滥用职权的问题更加受到学术界的重视。由于我国的立法没有对行政滥用职权的内涵作出明确界定，加之行政滥用职权现象本身十分复杂，致使我国学术界至今尚未在滥用职权的认识上达成共识。这种情况在一定程度上影响了对滥用职权的有效控制。纵观各国行政立法，对此也没有形成统一的认识。如在英国，滥用权力仅作为越权的一种表现形式；在美国把滥用职权界定为滥用自由裁量权，即不合理地行使权力；在法国、德国，权力滥用是指行政主体行使权力违反法律的目的。目前在我国对滥用职权主要有以下两种观点：一种观点认为：行政滥用职权就是滥用自由裁量权，滥用职权与滥用自由裁量权实际上是同一概念。另一种观点认为：行政滥用职权的范围不仅限于滥用自由裁量权。而笔者认为，行政滥用职权是指行政主体作出的具体行政行为虽然在其自由裁量权限范围内，但其不正当地行使职权，不符合法律授予这种权力的目的。它具有三个特征：１．行政滥用职权发生在自由裁量权范围内，超越这一范围，便构成了其他违法。２．行政滥用职权表现为不正当地行使权力；３．行政滥用职权是一种行政违法行为，而不是行政不当行为。行政职权滥用的表现形式1、违背法定宗旨违背法定宗旨是指行政主体因受不当供给和目的支配致使行政行为背离法定目的和利益。它主要有两个构成要件：主观上，行政主体有不正当的动机和目的，或虽无恶意，但因为疏忽、过于自信等导致行为目的与法定目的不一致；客观上，造成了背离法定目的和利益的结果。不作为或故意拖延行政不作为是指行政主体不履行公共义务或者拖延履行公共义务。根据我国行政诉讼法第四条第三项规定，如果法律没有明文规定行政行为期限，或规定了一定的行为幅度，致使行政主体享有一定的自由裁量权，而在这种自由裁量权的范围内，行政主体有不正当的迟延或不作为，这便属于行政滥用职权。具体情形包括：（１）行政主体对没有法定期限的事项不明确表态、保持模棱两可的态度、提出相对人不能接受的条件从而拖延办理。（２）在法定期限内对于客观上需要紧急处理的事项不及时办理而导致相对人蒙受损失的，也视为拖延履行处理。由此可见，行政不作为和滥用职权有重合的部分，对该部分应纳入到行政滥用职权而予以审查。3、对弹性法律用语任意作不一致的解释和反复无常不一致的解释是指行政主体对不确定法律概念的解释不符合该项立法的精神和价值目的，不符合社会公认的基本准则。比如对不确定的概念作前后矛盾的解释或者是任意扩大或缩小的解释；用规范性文件对不确定法律概念所作的政策性解释相违背。而反复无常则是指行政主体在事实和其他情况没有变化时，因其他因素的影响，经常变换自己的主张和目的，以达到非法的目的。行政行为应具有公定力和拘束力，行政机关在解释这些弹性用语时必须根据法律法规制定的本来目的以及社会公认的基本规则，否则就是对职权的滥用。4、不正当的步骤方式行政主体违反法定程序的行政行为属违法行为，只有在程序领域享有自由裁量权的情况，才会发生不正当的程序。不正当的程序主要包括了不该采用的程序、非常不得体的方式、选择一种司法程序代替行政程、严重失当的步骤，包括必要步骤的省略，必要步骤的颠倒，恣意增加步骤等。5、比例失衡我国行政法上有个平衡原则，指的是在自由裁量过程中各种利益、价值的权量与平衡。比例失衡具体表现为行政行为显失公正：（1）对被管理人的权利作限制性的决定时，必须考虑所限制的权利与所维护的利益之间的比例平衡。（2）在给予行政处罚时必须考虑所用措施与被管理人的违法行为的严重性之间的对应关系。二、行政职权滥用的危害实践告诉我们，反腐倡廉、拒腐防变，在任何时候任何情况下都轻视不得，放松不得。执政基础最容易因为腐败而削弱，执政能力最容易因为腐败而降低，执政地位最容易因为腐败而动摇。如果不能坚持不懈地做好反腐倡廉拒腐防变工作，听任腐败现象滋长蔓延，执政地位就有丧失的危险，党和国家就有可能直向自我毁灭。目前虽然我国的反腐倡廉工作取得了明显成效，但腐败现象易发多发的土壤和条件在一些领域依然存在。现实生活中，确有些领导干部不是从最广大人民的根本利益出发，而从个人或小集团的利益出发，忘记和放弃了实现和维护最广人民的根本利益和责任。他们尽管在公共场合也讲“权力是人民赋予的”、“要为人民掌好权用好权”，但是在思想意识深处认为权力不过是谋取私利的工具和手段。他们这所以费尽心机谋求官位，千方百计寻求升迁，甚至背离党的原则，违反党的纪律，不惜挺而走险，跑官走官，就是要借肋权力为自己谋取私利。也有的领导干部特权意识浓厚，公共权力十分淡漠，认为权力是自己作贡献得来的，付出太多收获太少，通过手中的权力谋取利益弥补损失是合情合理。他们奉行“有权不用，过期作废”的腐朽的官场哲理，认为在位期限间就应该利用手中职权讲排场、讲享受、聚财敛富。还有些领导干部认为自己手中的权力不是人民赋予的而是上级给的，权力的获得主要取决于领导的赏识，而不是群众的认可。因此，他们只对上负责而不对下负责，只看领导高兴不高兴，而不管群众满意不满意，急功近利，置群众利益于不顾。现实生活中各种缺失责任、滥用权力的表现，都是从根本上割裂和颠倒了权力和责任的关系，背离了党的宗旨造成的，同时也是污染了社会风气，败坏了党的政府在人民群众心目中的形象。得民心者得天下，失民心者失天下。在当前我国大力推进依法治国，建设社会主义法治国家这一大方略下，行政滥用职权不仅影响党和政府机关的形象，损害党和政府机关在群众心目中的威信，而且会导致公众法律信念的淡漠、社会风气的败坏和道德水准的降低，进而导致政府政令不通、地区经济发展滞后、社会矛盾加剧，危害社会发展进步。此外，行政滥用职权的背后往往隐藏着索贿受贿犯罪，为权力腐败提供了温床。控制行政滥用职权已然成为依法行政、建设社会主义法治国家的重要组成部分。三、造成行政职权滥用的原因新中国成立才不到100年的时间，而西方发达国家都经过了上百年的发展和完善，所以由于我国法治化发展起步晚，进程曲折，加之一些行政机关行政本位思想严重，行政执法人员、政府部门滥用行政职权的情形仍然存在。在我国行政职权滥用产生的原因是多方面的，也有其自身的特点。下面我们对其原因进行简单的分析。（一）行政权力的政策性太强我国是一个有着几千年封建历史的国家，法治意识相对薄弱，再加上我国正处于社会的转型期，法律制度不很健全，处于转型期的中国社会迫切需要行政权力对社会进行有效的控制。同其他的国家权力相比，我国行政权自身具有的自由裁量性、广泛性和强制性，更具有扩张性、侵略性和易腐性，因而也更容易出现行政滥用职权、权力腐败、侵犯行政相对人的合法权益或损害社会公共利益的现象。（二）部分行政人员素质不高、法律意识落后随着改革开放的不断深入，各种法律规章制度不断完善，尤其近十多年的普法教育，我国公民的法律意识普遍提高，许多人已经懂得享有权利就必须履行相应的义务；侵犯他人的合法权益及不履行义务都要承担相应的责任。这就必然要求行政员的法律意识有相应的提高。但在一些行政人员尤其基层的行政人员中，还不熟悉甚至不知道，行使权力同时必须承担法律责任，行政权力是权力（权利）与责任（义务）的统一体。所以这部分行政人员素质不高、法律意识落后也使行政权力不自觉地偏离正常的行使轨道。（三）法律机制的不健全和行政监督体制建设的滞后目前，我国行政权力腐败存在的一个重要原因就是行政权力制约机制不健全。主要表现在：从行政权力的产生看，立法权和执行权没有真正分开，使很多行政权力授予者、执行者、监督者的责、权、利并不完全对称，有时甚至出现身份重叠。从行政权力的内部制约看，民主集中制是我党的根本组织原则和组织制度，也是行政权力内部制约的主要制度，但从目前执行情况看，民主集中制并没有充分发挥其应有的效用，出现了决策者、执行者和监督者权力与责任的不对称，使行政权力的内部监督严重弱化，从行政权力的外部监督看，尽管建国后国家对个体权利的主张和保护使公众权利意识大大提高，但与行政权力相比，个体权利仍然处于明显的劣势地位，加上公民主动参与行政权力设置、分配、监督的意识不够强，参与的途径与方式有限，严重限制了外部因素对行政权力的制约作用的发挥。四、行政职权滥用的具体防范措施（一）提高行政机关人员的认识进一步加强对行政机关人员依法行政教育，牢固树立法制观念，深入学习相关法律知识以及如何适当用云法律法规的水平。只有首先提高行政机关人员的依法行政的意识，才能有效提升行政行为的合法及合理水平，才能有效的防治行政职权滥用的现象。对行政权力进行合理的分工“绝对的权力会造成绝对的腐败”，为了防止这种现象，我们应该对行政权力的运行进行合理的分工，使权力与利益进行分离，可以有效阻止部门权力利益化，去除谋求部门利益、个人利益的不正当动机的前提性因素。（三）加强行政机关制度建设，严格行政机关人员的选拔与培训制度，提高行政机关人员的素质现在行政机关人员素质不高时隔较普遍的问题，这与我国正在进行的现代化建设很不适应，有些行政机关有“占据一方，唯我独尊”的思想。为此，应当努力提高行政机关人员素质，通过组织培训、学习典型事例、树立优秀榜样等形式，加强理论培训，使广大行政人员树立“权为民所用，情为民所系，利为民谋”的观念。（四）提高行政机关人员的认识进一步加强对行政机关人员依法行政教育，牢固树立法制观念，深入学习相关法律知识以及如何适当运用法律法规的水平。只有首先提高行政机关人员的依法行政的意识，才能有效提升行政行为的合法及合理水平。（五）对滥用职权行为的制裁应坚持罚责一致的原则，进行有效惩戒对滥用职权的处罚幅度要以该行为的社会危害程度相适应。即应当根据不同情节以及对社会的危害程度合理裁量处罚的幅度。这也是罚则一致原则的体现。在执行中，对与滥用职权的处罚不宜一味地追求从重或从轻，只有严格依照客观事实，综合考虑情节和程度，当宽则宽，当严则严，做到不偏不倚，不往不纵。对滥用职权的行政机关和公务员，既要追究机关的整体责任，又要追究有关公务人员的个体责任，使行政滥用职权者（机关组织群体或公务员个体）受到应有的谴责和制裁。不能只由行政机关或组织承担责任，也不宜只由公务人员承担法律责任，而应二者有机的结合在一起。不仅要完善行政责任制度。而且还要加大对行政滥用职权的惩戒力度，从而起到一种震慑和预防作用。（六）完善立法与确立法律权威相结合，尤其应借助于较完善的行政程序法目前我国一些行政滥用职权行为是由于立法上的不完善，漏洞较多等多种原因造成的，因此，既要健全和完善立法体制和立法程序，又要对行政权进行合理的分工和定位，规范行政权及其职责权限范围，在内容上做到明晰清楚和具有操作性，从而克服立法上的缺陷，有效预防行政滥用职权，当然，在完善立法的同时还必须确立法律的权威性。法律具有普遍性、稳定性、持久性，不能朝令夕改，或由使用者任意决定部分适用或部分不适用，也不能只作为一种象征而不真正实施。法律的权威式至高无上的，任何行政违法者都将无一例外地受到法律的制裁。在此中，制订较完善的行政程序法更应早上提上日程。现代行政法律体系一般有行政实体法、行政诉讼法、行政程序法三部分组成。行政实体法从某种意义上讲仅仅是行政机关用来实施管理的发，而不是用来管理行政机关的发。单凭行政实体法并不能真正有效地防止行政机关滥用权力。行政诉讼法虽以监督制约行政权力为宗旨，但其局限性是显而易见的；它须以侵害结果的产生为代价，只能限于对滥用职权已构成的错误进行订正，而在及时预防其发生方面是鞭长莫及的，因此制定完善的行政程序法是防止行政滥用职权的关键。因为行政程序法作为规范行政行为的法，是一种预设于行政系统内部的防错纠错机制，对于滥用职权可以起到防患于未然的作用，它在以程序规范约束行政机关的同时，也就相应保护了公民及法人的合法权利。世界上不少国家都