财务审计投标方案技术方案（技术方案）

财务审计投标方案

目录

第一章项目背景和需求分析........................13

第一节项目背景...............................13

一、审计的定义..............................13

二、审计的分类..............................15

三、财务审计的目的和意义....................23

第二节需求分析...............................25

一、财政取得的主要成绩和财政改革............26

二、财政预算和财政管理中存在的主要问题......33

三、深化财务审计的思考......................35

四、财务审计的发展趋势......................42

第二章整体服务方案..............................43

第一节整体服务设想...........................43

一、服务理念................................43

二、服务内容................................44

三、服务要求................................45

四、服务期限................................45

五、服务标准................................46

第二节审计准则和审计依据....................53

一、审计准则................................53

二、审计依据................................54

第三节财务审计工作方法......................59

一、查账法.................................59

1

二、顺查法.................................59

三、逆查法..................................60

四、审阅法.................................60

五、复核法.................................62

六、核对法..................................63

七、调节法..................................65

八、分析法.................................65

九、推理法.................................66

十、盘点法..................................66

第四节审计工作流程...........................68

一、接受业务委托............................68

二、计划审计工作............................68

三、实施风险评估程序.......................69

四、实施控制测试和实质性程序...............70

五、完成审计工作和编制审计报告..............70

第五节增值延伸服务...........................71

第六节项目重难点及解决措施..................76

一、项目重难点..............................76

二、解决措施...............................78

第七节合理化建议.............................86

第三章项目组织机构及人员配备....................91

第一节项目组织机构...........................91

一、项目组织机构............................91

二、项目组织机构图..........................91

2

第二节项目人员配备..........................91

一、本项目人员配备.......................92

二、人员配备表............................92

三、人员岗位职责..........................94

第三节项目人员守则..........................97

一、项目人员员工守则......................97

二、项目人员执业守则.....................99

三、项目管理人员守则....................100

第四节项目人员要求.........................101

一、思想道德要求.........................102

二、业务能力要求.........................103

三、综合素质要求.........................108

第五节人事管理制度.........................110

一、岗位设置.............................110

二、岗位职责.............................112

第六节会计师职业道德制度...................115

一、爱岗敬业.............................115

二、诚实守信............................116

第七节财务管理制度.........................119

一、总则.................................120

二、财务人员管理及岗位职责...............120

三、收益分配.............................121

四、资产管理............................121

五、负债管理.............................123

3

六、收入管理...............................123

七、成本费用管理...........................124

八、财务管理与会计核算.....................125

第八节业务质量控制制度......................125

一、总则...................................125

二、质量控制目标...........................125

三、对业务质量控制.........................126

四、职业道德规范...........................128

第九节业务执行管理..........................129

一、指导、监督与复核.......................129

二、咨询...................................135

三、意见分歧...............................136

四、项目质量控制复核.......................137

第十节审计工作底稿规定......................140

第四章项目拟投入设施设备.......................144

第一节项目拟投入设施设备...................144

第二节办公设备管理制度......................145

一、目的...................................145

二、适用范围...............................145

三、职责...................................145

四、内容及过程控制.........................146

第五章服务质量保障.............................150

第一节质量控制措施..........................150

一、审计质量控制措施.......................150

4

二、事务所质量控制措施...................152

第二节服务保障承诺.........................154

一、实行审计公开.........................154

二、坚持审帮促结合.......................154

三、遵守服务制度.........................154

四、提高服务态度.........................155

五、做好售后服务.........................155

第三节审计人员工作质量要求.................155

一、坚持原则，依法审计...................155

二、实事求是，客观公正...................156

三、廉洁奉公，不谋私利...................156

四、遵纪守法，严守机密...................156

五、加强学习，廉虚谨慎...................156

第四节审计工作执业质量标准.................157

一、审计计划阶段质量标准.................157

二、审计实施阶段质量标准.................160

三、审计完成阶段质量标准.................164

第五节服务质量保障措施.....................169

一、人员保障.............................170

二、时间控制.............................171

三、质量控制.............................171

四、审计沟通与配合.......................172

五、进度控制和保密措施...................173

第六章财务审计实施方案........................178

5

第一节财务审计服务认识......................178

一、财务审计服务范围.......................178

二、服务内容重点及实施策略.................180

三、专项审计重点领域.......................185

四、基建审计重点领域.......................186

五、绩效评价重点领域.......................205

六、财务收支审计重点领域...................209

七、经济责任审计重点领域...................212

八、内控审计重点领域.......................218

九、资产清查重点领域.......................220

第二节审计取证方法..........................223

一、审计方法...............................223

二、审计证据的质量控制....................223

第三节财务收支审计方案.....................227

一、确定审计范围及目标.....................227

二、明确审计流程...........................227

三、财务收支审计重点.......................229

四、常用审计方法及注意事项................231

第四节财务决算审计方案.....................232

一、总体审计思路...........................232

二、审计目标及任务.........................235

三、审计人员工作重点.......................236

四、审计意见...............................239

五、管理建议书.............................239

6

第五节财务审计检查工作......................242

一、审计财务检查要点.......................242

二、财务审计检查标准......................247

第七章财务审计进度控制方案....................249

第一节审计项目进度控制办法.................249

第二节审计进度控制措施和流程...............252

一、本所的组织保证工作....................252

二、总体工作计划...........................253

三、审计工作进度安排......................253

四、审核工作流程...........................254

五、工程审核方法...........................254

六、中标后各阶段的主要工作.................256

七、审核报告...............................260

八、审计依据...............................261

九、审计结果的审议确认.....................261

第三节审计进度保证措施......................262

第四节进度控制承诺..........................263

一、进度控制承诺...........................263

二、审计反应速度的承诺.....................265

第五节进度控制计划..........................265

一、常用的制定项目进度计划的方法...........265

二、网络技术方法比较.......................266

三、项目进度计划方法的选择.................267

第八章服务保密方案.............................269

7

第一节财务审计保密重要性....................269

一、做好审计保密工作的思考................269

二、树立严谨态度，增强保密意识.............269

三、健全保密机制，完善保密措施.............270

四、提高网络安全管理技能...................271

第二节服务保密制度..........................271

一、密件、内部文件及保密纸管理制度.........271

二、计算机保密管理制度.....................273

三、政府信息公开保密审查制度..............274

第三节审计人员保密制度.....................275

一、保密范围...............................276

二、保密守则...............................276

三、保密规定...............................277

四、机要文件规定..........................278

五、文件保管...............................279

六、文件归档...............................279

七、文件销毁..............................280

第四节审计的保密措施........................280

第五节审计现场保密工作......................283

第六节财务审计保密承诺书....................285

一、审计服务保密承诺书.....................285

二、审计人员保密承诺书.....................286

第九章反腐措施、承诺及建议.....................287

第一节反腐反贿赂行为准则....................287

8

一、总则...................................287

二、执行义务...............................287

三、利益冲突原则...........................287

四、举报及处罚原则.........................291

五、附则...................................292

第二节反商业贿赂措施........................292

一、目的...................................292

二、适用范围...............................292

三、管理程序..............................293

第三节反商业贿赂承诺........................297

一、我方承诺...............................297

二、保密承诺...............................297

三、廉政承诺...............................297

第四节反商业贿赂建议........................299

一、商业贿赂的概念与犯罪特征...............299

二、发案原因与治理难题.....................300

三、刑事立法的完善........................302

四、商业贿赂的犯罪心理及其预防............305

第十章后续服务方案.............................307

第一节后续服务承诺.........................307

第二节审计服务响应.........................308

一、审计服务内容的响应....................308

二、对服务速度的响应......................310

三、服务期后的服务响应....................310

9

第十一章档案管理...............................311

第一节审计档案管理制度.....................311

第二节审计档案管理办法.....................313

一、审计档案...............................314

二、其他档案..............................317

三、档案及文件编码要求.....................318

四、审计档案的移交........................319

五、其他...................................320

第三节审计档案的重要性......................320

一、审计档案的作用........................320

二、进一步提升审计档案管理工作.............321

三、完善档案工作制度......................322

四、审计档案计算机应用....................322

第四节审计文件材料立卷归档规定.............323

10

说明

一、如招标文件要求“项目背景和需求分析”,详情见

本方案的第一章；

二、如招标文件要求“项目整体服务方案”,详情见本

方案的第二章；

三、如招标文件要求“项目组织机构及人员配备”,详

情见本方案的第三章；

四、如招标文件要求“项目拟投入设施设备”,详情见

本方案的第四章；

五、如招标文件要求“服务质量保障”,详情见本方案

的第五章；

六、如招标文件要求“财务审计实施方案”,详情见本

方案的第六章；

七、如招标文件要求“财务审计进度控制方案”,详情

见本方案的第七章；

八、如招标文件要求“服务保密方案”,详情见本方案

的第八章；

九、如招标文件要求"反腐措施、承诺及建议",详情

见本方案的第九章；

十、如招标文件要求“后续服务方案”,详情见本方案

的第十章。

十一、如招标文件要求“审计档案管理方案”,详情见

本方案的第十一章。

11

编制依据

1.《中华人民共和国审计法》

2.《中华人民共和国审计法实施条例》

3.《中华人民共和国会计法》

4.招标文件

5.其他相关文件

(如有最新法律法规，从其规定。)

以下内容根据项目实际情况和招标文件具体要求进

行编辑。

12

第一章项目背景和需求分析

第一节项目背景

一、审计的定义

审计是由国家授权或接受委托的专职机构和人员，依照

国家法规、审计准则和会计理论，运用专门的方法，对被审

计单位的财政、财务收支、经营管理活动及其相关资料的真

实性、正确性、合规性、合法性、效益性进行审查和监督，

评价经济责任，鉴证经济业务，用以维护财经法纪、改善经

营管理、提高经济效益的一项独立性的经济监督活动。

审计作为一种监督机制，其实践活动历史悠久，但人们

对审计的定义却众说纷纭。公认具有代表性且被广泛引用的

是美国会计学会1972年在其颁布的《基本审计概念公告》

中给出的审计定义，即“审计是指为了查明有关经济活动和

经济现象的认定与所制定标准之间的一致程度，而客观地收

集和评估证据，并将结果传递给有利害关系的使用者的系统

过程”。

审计作为一种监督机制，其实践活动历史悠久，但人们

对审计的定义却众说纷纭。公认具有代表性且被广泛引用的

是美国会计学会1972年在其颁布的《基本审计概念公告》

中给出的审计定义，即“审计是指为了查明有关经济活动和

经济现象的认定与所制定标准之间的一致程度，而客观地收

集和评估证据，并将结果传递给有利害关系的使用者的系统

13

过程”。

(一)经济活动和经济现象的认定

经济活动和经济现象是审计的对象，也就是审计的内

容。经济活动和经济现象的认定代表着被审单位对本单位经

济活动的合法合规性或有效性及经济现象(如会计资料)的

真实公允性的一种看法。本书第四章将深入探讨这一问题。

(二)收集和评估证据

证据是审计人员用来确定被审单位经济活动合法合规

性或有效性及经济现象真实公允性的各种形式的凭据。收集

充分、有力的审计证据是审计工作的核心。从一定意义上说，

审计就是有目的、有计划地收集、鉴定、综合和利用审计证

据的过程。

(三)客观性

客观性是指不偏不倚，实事求是，这是对审计人员的职

业道德要求。审计人员只有客观地收集和评估证据、作出审

计结论、报告审计结果，才能达到审计目标，也才能使审计

工作令审计意见的利害关系人信服。

(四)所制定的标准

所制定的标准是审计的依据，即判断被审单位的经济活

动合法合规与否、经济效益如何、经济现象真实公允与否的

尺度，如国家颁布的法律、规章和标准，职业团体制定的会

计准则(如美国财务会计准则委员会FASB发布的《财务会

计准则公告》),企业制定的各种消耗定额、计划、预算等。

(五)传递结果

14

向依赖和利用审计意见的组织和人员传递结果是通过

编制审计报告进行的。编制审计报告是审计工作的最后步

骤。审计报告的格式有些是标准化的，如年度会计报表审计

报告；有些则是非标准化的，如职员舞弊专项审计报告。在

有些情况下，审计人员甚至还可以采取口头的非正式形式报

告审计结果。

(六)系统过程

审计须按照公认的规范(如美国注册会计师协会AICPA

颁布的十条公认审计准则及审计准则公告，统称为“GAAP”)

要求，遵循一定的程序进行，以保证审计的质量，提高审计

的效率。

二、审计的分类

可以从不同的角度对审计加以考察，从而作出不同的分

类。对审计进行合理分类，有利于加深对审计的认识，从而

有效地组织各类审计活动，充分发挥审计的积极作用。

(一)按审计执行主体分类

按审计活动执行主体的性质分类，审计可分为政府审

计、独立审计和财务审计三种。

1.政府审计

政府审计是由政府审计事务所依法进行的审计，在我国

一般称为国家审计。我国国家审计事务所包括国务院设置的

审计署及其派出机构和地方各级人民政府设置的审计厅

(局)两个层次。国家审计事务所依法独立行使审计监督权，

15

对国务院各部门和地方人民政府、国家财政金融机构、国有

企事业单位以及其他有国有资产的单位的财政、财务收支及

其经济效益进行审计监督。各国政府审计都具有法律所赋予

的履行审计监督职责的强制性。

2.独立审计

独立审计，即由注册会计师受托有偿进行的审计活动，

也称为民间审计。我国注册会计师协会(CICPA)在发布的《独

立审计基本准则》中指出：“独立审计是指注册会计师依法

接受委托，对被审计单位的会计报表及其相关资料进行独立

审查并发表审计意见。"独立审计的风险高，责任重，因此

审计理论的产生、发展及审计方法的变革都基本上是围绕独

立审计展开的。

3.财务审计

财务审计是指由本单位内部专门的审计机构和人员对

本单位财务收支和经济活动实施的独立审查和评价，审计结

果向本单位主要负责人报告。这种审计具有显著的建设性和

内向服务性，其目的在于帮助本单位健全内部控制，改善经

营管理，提高经济效益。在西方国家，财务审计被普遍认为

是企业总经理的耳目、助手和顾问。1999年，国际内部审计

师协会(IIA)理事会通过了新的财务审计定义，指出：“财

务审计是一项独立、客观的保证和咨询顾问服务。它以增加

价值和改善营运为目标，通过系统、规范的手段来评估风险、

改进风险的控制和组织的治理结构，以达到组织的既定目

标。”

16

(二)按财务审计分类

1.运作审计(作业审计):检讨组织的运作程序及方法

以评估其效率及效益。

2.履行审计(遵行审计):评估组织是否遵守由更高权

力机构所订的程序、守则或规条。

3.财务报表审计：评估企业或团体的财务报表是否根据

公认会计准则编制，一般由独立会计师进行。

4.信息科技审计：评估企业或机构的信息系统的安全性，

完整性、系统可靠性及一致性。

(三)按审计基本内容分类

按审计内容分类，我国一般将审计分为财政财务审计和

经济效益审计。

1.财政财务审计

财政财务审计是指对被审计单位财政财务收支的真实

性和合法合规性进行审查，旨在纠正错误、防止舞弊。具体

来说，财政审计又包括财政预算执行审计(即由审计事务所

对本级和下级政府的组织财政收入、分配财政资金的活动进

行审计监督)、财政决算审计(即由审计事务所对下级政府

财政收支决算的真实性、合规性进行审计监督)和其他财政

收支审计(即由审计事务所对预算外资金的收取和使用进行

审计监督)。财务审计则是指对企事业单位的资产、负债和

损益的真实性和合法合规性进行审查。由于被审查单位的财

务状况、经营成果和现金流量是以会计报表为媒介集中反映

的，因而财务审计时常又表现为会计报表审计。

17

财政财务审计在审计产生以后的很长一段时期都居于

主导地位，因此可以说是一种传统的审计；又因为这种审计

主要是依照国家法律和各种财经方针政策、管理规程进行

的，故又称为依法审计。我国审计事务所在开展财政财务审

计的过程中，如果发现被审单位和人员存在严重违反国家财

经法规、侵占国家资财、损害国家利益的行为，往往会立专

案进行深入审查，以查清违法违纪事实，作出相应处罚。这

种专案审计一般称为财经法纪审计，它实质上只是财政财务

审计的深化。

2.经济效益审计

经济效益审计是指对被审计单位经济活动的效率、效果

和效益状况进行审查、评价，目的是促进被审计单位提高人

财物等各种资源的利用效率，增强盈利能力，实现经营目标。

在西方国家，经济效益审计也称为“3E”审计。最高审计事

务所国际组织(INTOSAI)则将政府审计事务所开展的经济效

益审计统一称为“绩效审计”。西方国家又将企业财务审计

机构从事的经济效益审计活动概括为“经营审计”。

(三)按审计实施时间分类

按审计实施时间相对于被审单位经济业务发生的前后

分类，审计可分为事前审计、事中审计和事后审计。

1.事前审计

事前审计是指审计机构的专职人员在被审计单位的财

政、财务收支活动及其他经济活动发生之前所进行的审计。

这实质上是对计划、预算、预测和决策进行审计，如国家审

18

计事务所对财政预算编制的合理性、重大投资项目的可行性

等进行的审查；会计师事务所对企业盈利预测文件的审核，

财务审计组织对本企业生产经营决策和计划的科学性与经

济性、经济合同的完备性进行的评价等。

开展事前审计，有利于被审单位进行科学决策和管理，

保证未来经济活动的有效性，避免因决策失误而遭受重大损

失。一般认为，财务审计组织最适合从事事前审计，因为财

务审计强调建设性和预防性，能够通过审计活动充当单位领

导进行决策和控制的参谋、助手和顾问。而且财务审计结论

只作用于本单位，不存在对已审计划或预算的执行结果承担

责任的问题，审计人员无开展事前审计的后顾之忧。同时，

财务审计组织熟悉本单位的活动，掌握的资料比较充分，且

易于联系各种专业技术人员，有条件对各种决策、计划等方

案进行事前分析比较，作出评价结论，提出改进意见。

2.事中审计

事中审计是指在被审单位经济业务执行过程中进行的

审计。例如，对费用预算、经济合同的执行情况进行审查。

通过这种审计，能够及时发现和反馈问题，尽早纠正偏差，

从而保证经济活动按预期目标合法合理和有效地进行。

3.事后审计

事后审计是指在被审单位经济业务完成之后进行的审

计。大多数审计活动都属于事后审计。事后审计的目标是监

督经济活动的合法合规性，鉴证企业会计报表的真实公允

性，评价经济活动的效果和效益状况。

19

按实施的周期性分类，审计还可分为定期审计和不定期

审计。定期审计是按照预定的间隔周期进行的审计，如注册

会计师对股票上市公司年度会计报表进行的每年一次审计、

国家审计事务所每隔几年对行政事业单位进行的财务收支

审计等。而不定期审计是出于需要而临时安排进行的审计，

如国家审计事务所对被审单位存在的严重违反财经法规行

为突击进行的财经法纪专案审计；会计师事务所接受企业委

托对拟收购公司的会计报表进行的审计；财务审计机构接受

总经理指派对某分支机构经理人员存在的舞弊行为进行审

查等。

(四)按审计技术模式分类

按采用的技术模式，审计可以分为账项基础审计、系统

基础审计和风险基础审计三种。这三种审计代表着审计技术

的不同发展阶段，但即使在审计技术十分先进的国家也往往

同时采用。而且，无论采用何种审计技术模式，在会计报表

审计中最终都要用到许多共同的方法来检查报表项目金额

的真实、公允性。

1.账项基础审计

账项基础审计是审计技术发展的第一阶段，它是指顺着

或逆着会计报表的生成过程，通过对会计账簿和凭证进行详

细审阅，对会计账表之间的勾稽关系进行逐一核实，来检查

是否存在会计舞弊行为或技术性措施。在进行财务报表审

计，特别是专门的舞弊审计时，采用这种技术有利于作出可

靠的审计结论。

20

2.系统基础审计

系统基础审计是审计技术发展的第二阶段，它建立在健

全的内部控制系统可以提高会计信息质量的基础上。即首先

进行内部控制系统的测试和评价，当评价结果表明被审单位

的内部控制系统健全且运行有效、值得信赖时，可以在随后

对报表项目的实质性测试工作中仅抽取小部分样本进行审

查；相反，则需扩大实质性测试的范围。这样能够提高审计

的效率，有利于保证抽样审计的质量。

3.风险基础审计

风险基础审计是审计技术的最新发展阶段。采用这种审

计技术时，审计人员一般从对被审单位委托审计的动机、经

营环境、财务状况等方面进行全面的风险评估出发，利用审

计风险模型，规划审计工作，积极运用分析性复核，力争将

审计风险控制在可以接受的水平上。

除上述分类外，审计还可按执行地点分为报送审计和就

地审计。前者是指审计机构对被审单位依法定期报送的计

划、预算和会计报表及有关账证等资料进行的审计，主要适

用于国家审计事务所对规模较小的事业单位进行的财务审

计；后者是指审计机构委派审计人员到被审单位进行现场审

计，以全面调查和掌握被审单位的情况，作出准确的审计结

论。

(五)按照执行地点分类

按执行的地点可以分为报送审计和就地审计

1.报送审计

21

报送审计又称送达审计，是指被审计单位按照审计事务

所的要求，将需要审查的全部资料送到审计事务所所在地就

地进行的审计。他是政府审计事务所进行审计的重要方式。

这种审计方法的优点是省时、省力；缺点是不易发现被审计

单位的实际问题，不便于用观察的方法或盘点的方法进一步

审查取证，从而使审计的质量受到一定的影响。

2.就地审计

就地审计又称现场审计，是审计机构派出审计小组和专

职人员到被审计单位现场进行的审计。它是国家审计事务

所、民间审计组织和财务审计部门进行审计的主要类型。

审计对企业来说，产品生产成本的核算是确定企业应纳

税所得额的关键。由于企业的生产过程涉及大量的对内、对

外业务，并且有一定的专业技术包含其中，因此往往成为企

业所得税审计的难点，也是审计人员最感头痛之处。所以，

我们在审计过程中，首先应该了解企业有关生产成本控制的

内部管理体系是否合理。包括了解企业是否有专职会计进行

成本核算；内部凭证制度是否健全，凭证的种类、内容、编

号是否符合会计处理要求；簿记和报表的记录和制定是否及

时完整；凭证、账册、报表三者之间有无严格的核对制度；

资产盘点制度是否按期完成；另外还应了解企业成本核算的

流程。通过上述一系列的调查摸底，确定企业成本核算的可

信赖度，然后根据可信赖度的不同，搭配审计人员，组成不

同的审计小组进行审查。

22

三、财务审计的目的和意义

(一)财务审计的目的

财务审计的目的是保证行政事业单位财政财务收支的

真实性和合法性，提高财政性资金的使用效益。财务审计的

目标具有两个方面的含义：

首先，保证财政财务收支的真实性和合法性与提高财政

性资金的使用效益是财务审计目的的两个层次。提高资金的

使用效益是审计的最终目的，而保证被审计单位财政财务收

支的真实性和合法性是达到这一最终目的的关键所在。这是

因为一切经济活动的最终目的都是使有限的经济资源发挥

最大的效益，审计作为一种经济监督活动，其最终目标与此

是一致的，只有保证了被审计事项的真实性和合法性，才能

保证资金的使用符合法律法规、计划的要求，资金才能发挥

预期的效益，因此保证被审计事项真实性、合法性是基础层

次的审计目的。

其次，这两个层次的目的又是统一的整体，真实性和合

法性本身也是效益性的重要方面，被审计单位只有按法律、

法规的规定使用资金，才能使资金发挥预期的效用，否则资

金的效益就无从谈起，真实性、合法性与效益性在具体的审

计项目中应该是统一整体的不同方面，因此，财务审计的目

的是对财政性资金的使用效益进行评价，对被审计事项的真

实性、合法性进行检查是达到这一目的的必要前提和手段，

审计中应首先对财政财务收支的真实性和合法性进行检查，

在此基础上，对财政性资金使用效益进行评价，二者不可或

23

缺。

(二)财务审计的意义

经济越发展，审计越重要。随着我国经济体制改革的深

入和社会主义市场经济体制的建立与完善，作为上层建筑，

行政事业单位在国民经济运行中的作用发生了很大的变化，

其管理、调控和服务功能日益重要。

为了保证其职责的有效履行，需要对其进行监督。作为

国家审计的一部分，财务审计在维护法律尊严、促进党风廉

政建设、为改革开放和宏观调控服务等方面发挥了重要的作

用。财务审计的意义主要有以下几点：

1.保障国有资产的玄全和完整。

通过审计，摸清行政事业单位的财政财务收支规模、来

源渠道和使用方向，发现和揭露行政事业单位财政财务收支

活动中存在的违法违纪问题，防止国有资产流失。

2.促进廉政建设。

目前，干部队伍的腐败已经成为我国经济和政治生活中

亟待解决的问题，通过审计，可以发现和揭露以权谋私、贪

污腐败等问题，严肃财经法纪，促进党风廉政建设。

3.提高财政性资金的使用效益。

通过审计，可以发现和揭露资金使用不合理或损失浪费

的问题，提出财税审计建议，促进被审计单位加强管理，提

高财政性资金的使用效益。

4.为国家宏观调控服务。

这一作用主要体现在两个方面：

24

第一，保证国家宏观调控政策的落实。

行政事业单位属于上层建筑范畴，行政机关负有国民经

济的行政管理职能，事业单位的业务活动对发展科技、文教

等事业，促进国民经济的协调发展具有重要意义。适应社会

主义市场经济的要求，行政事业单位对国民经济发展的上述

重要职能越来越多地通过经济手段来实现，即运用国家掌握

的经济资源，通过市场机制的作用对国民经济运行进行管理

和调控。这就必然要求行政事业单位按法律、法规和国家发

展规划的指向开展业务活动。通过审计，无疑有助于及时发

现行政事业单位在执行国家法律法规、方针政策中存在的问

题，保证国家宏观调控措施的落实和国民经济的持续、稳定、

健康发展。

第二，为国家制定宏观政策提供依据。

通过审计，能够掌握行政事业单位财政财务收支活动真

实情况，发现宏观经济管理中带有普遽性的问题，为国家有

关部门制定政策提供可靠的信息。

工商财税一般都是公司在工商局、财政部、税务局(国

税、地税、个人所得税)办理的相关事物。现在许多企业都

会寻找专门做工商财税的公司进行合作。

第二节需求分析

财务审计是审计工作永恒的主题，当前，财务审计工作

就是要顺应财政体制改革的新形势，进一步解放思想，转变

25

观念，以促进、完善公共财政制度，规范预算管理，硬化预

算约束和提高财政资金使用效益为目标，切实加强对财政收

支的审计监督，在查处各类违纪违规行为，规范财政管理，

促进增收节支，防范和控制财政风险，为政府的宏观决策服

务等方面发挥重要作用。结合当前财务审计的实际情况，围

绕财政体制改革，积极探索深化财务审计谈几点看法。

一、财政取得的主要成绩和财政改革

(一)财政取得的主要成绩

1.财政收入不断跃上新台阶

"十三五"期间，面对国内外风险挑战明显上升的复杂

局面，各级财政部门坚决贯彻党中央、国务院决策部署，实

施积极财政政策，为财政经济平稳运行创造条件。据统计，

2016年、2017年、2018年、2019年全国财政收入分别超过

15万亿元、17万亿元、18万亿元、19万亿元，2019年为

2015年的1.3倍，年均增长率达到5.7%,国家财政实力不断

迈上新台阶。其中，税收收入在2016年、2017年、2018年

分别突破13万亿元、14万亿元、15万亿元，年均增长6%。

同时，税收占比较“十二五”末期提升一个百分点。

"十三五"期间，我国连年推出大规模减税降费政策，

包括全面推广营改增，降低制造业、交通运输、建筑等行业

及农产品等货物增值税税率，实施个人所得税改革以及一系

列降费等措施，有效降低企业税费成本和居民个人负担。财

政收入增速从2017年的7.4%,逐渐下降至2019年的3.8%。

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同时，企业负担持续减轻，涉企收费继续下降，行政事业性

收费收入连续4年负增长，地方教育费附加等专项收入增幅

从2016年的16.1%回落至2019年的-4.8%。

随着第三产业对GDP增长的贡献率逐步上升，第三产业

对经济社会发展的拉动作用日益突出。这充分体现在税收占

比上——第三产业税收占全部税收收入比重，由“十二五”

末期的54.8%上升至2019年的56.9%,提高2.1个百分点；

第二产业税收占比，由“十二五”末期的45.1%,下降至2019

年的43%。从细分行业看，高技术制造业、现代服务业、信

息技术等产业税收增长较快。

"十三五"期间，财政部门认真落实积极的财政政策要

更加积极有为的要求，积极盘活资金存量，加大资金统筹使

用力度，及时下达预算和拨付资金，加快债券发行和使用，

全国财政支出保持较快增长。2016年、2017年、2018年、

2019年全国财政支出分别突破18万亿、20万亿、22万亿、

23万亿，2019年为2015年的1.4倍，年均增长率达到8%。

此外，在财政收支矛盾较为突出的情况下，各级财政部门大

力压减一般性支出，优化财政支出结构，着力增加了对脱贫

攻坚、生态环保、基层"三保"等重点领域的投入。

2.相机抉择稳健财政政策

相机抉择就是在某些情况下由政府根据经济运行走势，

相应调整财政支出和税收，尽快消除经济波动，实现经济稳

定增长的目标。

一是通胀时实行紧缩政策；二是通紧时实行扩张政策；

27

三是总量平衡时实行中性政策。

从1993年开始，我国实施了三次大的宏观调控，有效

发挥了财政政策在宏观调控中的作用。

一次是1993年一1997年，为应对经济过热和通货膨胀，

实施了适度从紧的财政政策；二次是1998年一2004年，针

对亚洲金融危机爆发后，国内经济运行中出现的有效需求不

足和通货紧缩趋势等问题，实施了积极的财政政策；三次是

从2005年开始，针对供求总量大体平衡、结构问题和体制

问题日益突出的情况，实施了稳健的财政政策。

采取的主要措施是：控制赤字：2005年安排3000亿元，

比上年减少192亿元，赤字率由2.5%降至2%,长期建设国

债发行由1100亿元降到800亿元。

(1)调整结构：

适当调整财政支出结构和国债项目资金投向结构，采取

区别对待，有保有压，有促有控。

(2)推进改革：

一是将生产型增值税调整为消费型增值税；二是加快推

进内外资企业所得税两法合并工作，外资企业税负比内资企

业低10个百分点左右；三是继续深化农村税费改革；四是

进一步完善出口退税机制；五是继续完善收入分配、社会保

障、教育和公共卫生四项制度；六是支持国有企业和金融体

制等改革。

(3)增收节支：

强化收入征管，促进财政增收；提高财政资金使用的规

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范性、安全性和有效性，促进财政节支。

(二)财政改革不断深化近年来，随着我国社会主义市

场经济体制的不断完善，传统的财政管理模式正加快向公共

财政制度转变，部门预算、政府采购制度全面推行，国库集

中收付和综合财政预算制度逐步建立，财政体制改革不断深

化。这里主要介绍两种改革。

1.部门预算制度改革

一是改革预算形式，一个部门一本预算，财政内部预算

安排切块到各业务司，如农业部，所有预算安排都归财政部

农业司管。一个部门有多少钱，过去说不清楚，现在一目了

然了。

二是改革预算编制方法，采取收入支出分类编制。如基

本支出：工资、奖金、津补贴按实有人数核定，日常公用经

费12个项目按文件规定核(公用经费按部门编制核定),

大型租赁费、会议费、培训费等放到项目经费里面，如业务

费。下一步还要实行实物费用定额预算，现在已经制订了一

些单项标准，如物管费、电梯维护费、车辆等。编制原则：

综合预算原则，项目类型就是基本建设项目、行政事业费项

目、其他项目。

三是深化收支两条线改革。纳入管理的中央有40个部

门，预算外资金都纳入了财政专户管理。

四是规范预算编制程序，采取“二上二下”四个阶段。

五是逐步推行了预算绩效考评试点。

六是加强基础工作，如基础数据的了解核实、行政事业

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单位的资产清理、电算化技术的运用。

2.政府收支分类改革政府收支分类，就是对政府收入和

支出进行类别和层次划分，以全面、准确、清晰地反映政府

收支活动。财政部从1999年开始准备，历时6年，2005年

1月至8月选择交通部、科技部等6个中央部门以及天津、

河北等5个省市进行改革试点，经国务院批准，2007年1月

1日开始执行。

(1)改革的必要性

一是原有科目不能直接、清晰地反映政府职能活动。我

国原预算支出类、款、项科目主要是按经费性质进行分类的，

把各项支出划分为行政费、事业费等等。这种分类方法使政

府究竟办了什么事在科目上看不出来，政府的很多重点工作

支出如农业、教育、科技等都分散各类科目中，形不成一个

完整的概念。由于科目不清晰、不透明，导致政府预算“外

行看不懂、内行说不清”。二是缺乏完整统一的支出体系，

不利于做细做实政府预算，科目设置比较粗。三是涵盖的范

围比较窄，没有包括预算外收支和社会保障基金收支。四是

统计口径与国外有很大差别，不利于与国外进行宏观比较。

因此世界货币基金组织曾经多次要求我国要进行政府收支

分类改革。

(2)改革的主要内容

改革后的政府收支分类主要由以下三部份构成：收入分

类、支出功能分类、支出经济分类。

收入分类：主要反映政府的收入来源和性质。设类、款、

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项、目四级6大类、49款、354项、700多目。具有三个特

点：一是扩大了涵盖范围，增加了预算外收入、社保基金收

入；二是用非税收入代替了世行的其他收入；三是增加了分

析功能。

支出功能分类：更加清晰地反映政府各项职能活动。设

类、款、项三级17类、172款、1152项。按政府职能活动

分类，包括一般公共服务、外交、国防、公共安全、教育等，

完成某项职能发生的费用。特点：一是分类项目完整；二是

分类标准规范，如教育经费在教育中反映，特别直观；三是

科目设置明细；四是便于国际交流；五是充分考虑国情，如

科技分类。

支出经济分类：主要反映政府支出的经济性质和具体用

途。设类、款两级12类98款，如工资福利支出。特点：一

是自成体系；二是充分细化，充分满足了细化部门预算的要

求；三是科目广泛。

3.深化财政改革的方向

(1)要明确财政职能定位

就是说，财政是干什么事的。古时候，把财政职能定位

为“养事养兵养廉”,养事就是养官，养兵就是国防，养廉

就是保证政府机构的运转。现在财政基本职能是三条：一是

配置公共资源；二是分配社会财富；三是参与宏观调控，主

要是采取财政政策和税收。归纳起来财政职能就是提供公共

产品，弥补市场不足。

(2)要有进有退

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具体来讲就是要做到：两个取消、两个退出、两个加强、

三个确保。“两个取消”就是要坚决取消各种制度外的收支，

不纳入预算的各种收支，坚决取消地区、乡镇两级财政；“两

个退出”就是坚决从竞争性领域退出，如财政拿钱修机场、

部门用预算资金投资办企业。要逐步从经营性的事业单位退

出，如文艺团体、开发性的事业单位；“两个加强”就是要

加强农业投入，农业是弱势产业，美国和西欧对农业的补贴

是最多的。要加强对高新技术、科技领域的投入，比如东风

大卡车就是当时国家支持的科技创新开发项目，现在质量、

性能是世界第一，主要是出口；“三个确保”就是要确保政

权运转资金的保障，确保最低收入人群的最低生活标准的保

障，确保社会公益事业的需要。

(3)要完善制度

首先要完善转移支付制度。一是要明确目标，到底解决

什么问题：二是要调整结构，加大一般性转移支付，减少专

项补助；三是加大横向转移支付，进行经济补偿。其次是要

统一国家税收。甲地与乙地、国企与民营企业征收税赋标准

要一样。

要统一国家预算。

一是所有财政收支都应纳入预算管理，这是国际惯例，

世界上大部分国家都是这样规定的；

二是预算标准、预算定额、预算口径都应统一；

三是要实行预算与执行分离，成立政府预算局。

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二、财政预算和财政管理中存在的主要问题

(一)预算和预算执行有待于进一步规范

1.预算仍然不细化

科目设置不清晰，比较粗，不能形成一个完整的概念，

比如行政费、事业费等科目的设置，也是人大反映最多的问

题，人大对预算审查起来非常困难，无法审查。

2.没有一个合理的预算标准和定额

标准和定额是一个要害问题，由于没有科学的标准，同

样是公务员，同样是履行国家职能的机关单位，财政安排的

资金差额却非常大。关键原因就是很多科目没有标准，实物

指标没有定额，如用车、用房、物管、绿化、房屋维修等。

还有很多标准不切实际，还有的根本没有标准，造成部门之

间占有的公共资源不一样，预算很难审查。

3.不公开，透明度不高

现在很多地方的预算是不完整的，还有很多资金没有进

入预算，如预算外资金、结转资金、转移支付资金、超收安

排的资金等。同时，每年预算的调整幅度也很大，由于不公

开、不透明就导致财政分配权力发生了转移，预算本应经政

府同意，人大批准后由财政执行，但由于预算不透明、比较

粗，人大无法进行审查，再加上又有很大一部份资金没有纳

入预算，人大、政府的权限都受到一定程度的影响。

4.预算刚性不够，调整随意性大

(二)转移支付有待于改革和规范

1.缺乏相应的法律法规规定

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每年国家的转移支付资金占了整个财政支出资金的近

50%,但却没有相应的法律法规规定，现在安排的依据仅凭

《预算法》中一句话，“补助地方支出”是远远不够的。

2.现有的结构和比例不合理

2005年全国转移支付14413万亿，其中税收返还3758

亿，加上原体制补助358亿，占36%,中央对地方财力补助

3812亿(一般性转移支付1122亿),占33%,专项拨款3517

亿，占31%。由于税收返还占了三分之一还多一点，越富的

地方由于原来基数大，返还越多，越穷的地方由于原来基数

小，返还越少，造成地区之间差距越来越大。专项拨款比例

太大。

3.项目资金安排随意性大

专项拨款这一块，项目设置过多过滥，有260多个大项，

400多个小项，从立项到拨款都不规范，随意性大，审批都

是上级掌握，因此造成地方拼命向上跑，主要就是争专款。

(三)有些财政资金使用效益不高，挤占、侵占、损失

浪费比较严重其体表现在：一是行政成本高，2005年我国行

管费占一般预算支出12.9%,文教卫生、农业等事业费又有

相当部份用于行政管理支出，重要因素是人太多，吃得太多。

二是资金闲置分散情况比较严重。如中央129个一级预算单

位，通过清理盘点，结存资金达600多亿。同时，资金分散，

不能办大事，如专项转移支付260多个大项，400多个小项，

落实到项目平均一个项目只有1000多万。三是损失浪费比

较严重，预期目标达不到。存在着质量隐患、不能发挥作用

34

的国家投资项目不下1/4。四是挤占、挪用专项资金还比较

严重。

(四)对财政资金使用效益缺乏科学的评价体系，监督

比较薄弱。

(五)法律法规不健全，没有真正做到依法办事

一是法律法规不健全。相当部份主体税种没有法律规

定。征什么税，什么标准，必须经人大立法。又比如财政应

当有法律规定，有一个预算法，但政府掌握的钱远大于四块，

应包括税收、资本收益、专项收入、其他收入等，但现在各

地除了税收和基金外，其他收入未反映，政府性融资、预算

外收入、基金、税收各占1/4,但纳入预算的有些地方只占

1/3,有2/3没有纳入预算管理，法律不完善。没有规定

基金、政府债务等要进入预算盘子。

二是执法不严，有法不依。比如税收征管，按照税法规

定是应收尽收，不收过头税。而现在是计划征收，每年都有

一个税收计划，纳入预算编制，各地都按计划征税，完成了

计划是有税不征，没有完成计划是无税也要征。沿海现在征

到7成算不错了，西部各省市到年底还在为完成计划而奋斗，

形成企业贷款交税。审计署曾对788户企业进行了调查，一

半的企业完成了任务不让缴，1/3的企业交过头税。

三、深化财务审计的思考

(一)财务审计所取得的良好成绩和积累的初步经验这

些年，财务审计取得了良好的效果，积累了一些初步的经验，

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有几个认识问题要回顾一下：

一是财务审计是永恒的主题，这个问题非常重要，与我

国的宪法、审计法是一致的，宪法、审计法总是把财政财务

收支审计放在第一位。与国际上世界各国的情况也是一致

的，世界上任何一个国家，国家审计有各种不同职能，但有

一点是一样的，那就是对政府财政进行审计监督是一样的。

如果不对财政进行审计监督，国家审计事务所就没有存在的

必要。中国审计事务所从1983年成立以来就没间断过财务

审计。

二是财政"同级审"是中国财务审计进入一个新的历史

时期。1994年审计法颁布以后，财务审计进入了一个新的历

史时期，开展“同级审”,才真正发挥了审计事务所监督本

级政府财政的作用，这是一个关键的转折。

三是提出财务审计实行收支并重转为以支出审计为主。

这是在2001年前后提出的，这也是一个重要的转变。过去，

财务审计以收入为主，以“上审下”为主，现在逐步转向收

支并重以支出审计为主，以“同级审”为主。这是财务审计

一个重要的指导思想的转变。为什么这样?作为国家审计事

务所更多的要关心纳税人交给政府的钱是怎样花的，使用的

效果怎么样，这也是社会更关心的一个问题。

四是积极探索财政资金使用效益的审计。不仅要关心财

政资金的真实合法，而要更多的关心财政资金的使用效果、

效益怎么样，把财政资金的真实合法审计与效益审计结合起

来，就提高了财务审计的层次和水平。

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五是最近提出，为了适应人大常委会的要求，为了认真

贯彻新修改的审计法，财务审计要突出“整体性、宏观性、

效益性、建设性"。这是新的历史条件，新的形势下对财务

审计提出的新要求。这些变化，他是由我国财政体制改革，

审计相关法律的变化而变化的，也是根据人大和社会不同时

期需求而变化的，而这种变化是非常必要的，体现了财务审

计深化发展的过程，体现了财务审计在层次和水平上的不断

提高，认真总结20年来财务审计初步的基本经验，特别是

指导思想上的变化非常重要。

关于财务审计取得的主要成效成果：

一是促进了财政预算管理的规范，这是财政部门和社会

各界都认可的。

二是促进了深化财政体制改革，如细化部门预算、改革

完善转移支付制度，实行政府采购制度等，都是与审计事务

所不断提出意见和建议相关的。细化部门预算审计署连续提

了5年，提一次有时还不行，就必须反复提、反复讲，改革

不是一件容易的事情，转移支付98年前后就开始提，改革

难度比细化部门预算更难；

三是加强了对部门预算执行审计，提高了部门预算执行

的管理水平；

四是加强了专项资金审计或审计调查，促进了专项资金

作用的发挥，如扶贫资金、移民资金、社保资金、教育资金

等，这些资金的使用都是关系到老百姓的切身利益的；

五是开展了效益审计，提高了财政资金使用效益，特别

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是对基本建设项目的审计，节约了大量财政资金。

(二)财务审计面临的新挑战

1.人大的要求越来越高

七、八年前向人大常委会作报告反映问题，信息量很大，

人大评价都很高。最近两年