论民国时期政府主导、服务型乡村改造模式

论民国时期“政府主导、服务型”乡村改造模式

【内容提要】1934年国民党在江西开展了农村服务运动。当时的民国江西农村工作者，从管教养卫四个方面开展农村服务工作，探索出了一套以政府主导、服务农村为特点的传统乡村社会改造模式，力图从多方面推动江西农村社会的现代化。尽管这种模式有其难以解开的死结，但仍是值得今天借鉴的农村改造模式之一。【摘要题】现代史专论【关键词】民国时期江西/政府主导服务型模式/乡村改造【正文】

1934年国民党为了重建农村社会秩序并复兴农村经济，在江西发起了乡村建设运动。一时间江西成为全国瞩目的焦点，江西乡村建设运动在全国很有特色。遗憾的是，到目前为止，研究民国时期中国乡村建设运动的成果，如美国学者查尔斯·海福德的《中国的乡村建设：晏阳初与平民教育运动》、郑大华的《民国乡村建设运动》等等，研究地域多集中在河北、山东、江苏等省，对此则很少提及，这种研究现状，同当时江西乡村建设运动在全国的重要地位是不相称的。本文拟对民国江西乡村建设措施之一的农村服务运动作一初步的探讨，意在抛砖引玉。

一、江西农村服务运动的发起

20世纪30年代中期，由于长期战争破坏和严重自然灾害摧残，江西农村已到了破产的边缘。1933年冬，在即将占领江西苏区之际，蒋介石授意全国经济委员会，请派国际联盟的三位专家伯饶尔、郭乐逊和司丹朴赴江西考察农村问题。三位专家考察江西农村后，向蒋介石建议：在江西设立10个农村服务区，开展农村教育、农业实验、农村卫生与合作社组织工作。[1]蒋介石采纳了这一建议，指示全国经济委员会具体办理并从棉麦贷款项下拨190万元充作江西农村复兴费用，指定其中50万元为农村合作事业费，20万元作农业院建立费，30余万元设立省卫生处，6万元补助乡村师范，而以35万元作为办理10个农村服务区的费用。[2](P46)

1934年8～11月，由全国经济委员会驻江西办事处主持，选定临川之章舍，南城之尧、丰城之冈上，新干之三湖，高安之藻塘，永修之淳湖成立服务区6处。1935年3月全国经济委员会委派张福良为管理专员，来赣设立江西农村服务区管理处。同年5月，由管理处主持再选定南昌之青云谱，吉安之敦厚，上饶之沙溪，宁都之石上成立服务区4处。至此，10个服务区全部建成。[2](P37)

10个服务区的地点选择很有特色，分布于全省各地，交通上都非常便利，而且每个服务区在本区域内均有代表性，能代表普遍的情形。服务区的这种选点布局说明，当时国民政府是希望通过10个服务区的工作，而能影响于全省，做好了随时推广的准备。

从管理体制来看，江西农村服务区先是隶属于全国经济委员会，后来又先后隶属于实业部、农林部，是在国民党中央的掌控下进行工作的。江西农村服务区管理处，具体负责江西农村服务工作，规定江西省政府委员为管理处的当然委员，服务区管理处同时接受江西省政府的领导，协调江西省教育厅、农业院、卫生处及农村合作委员会等单位，共同推动服务区事业的开展。[2](P39)从内部组织结构看，各服务区内部统一设总务、农业、合作、教育、卫生等科组，由管理处向各服务区派干事一人，另由各关系单位及当地县政府与管理处会商选派农业、合作、卫生、教育指导员各一人，以干事兼任服务区区长，可运用本区所有社会资源，秉承管理处意旨，通盘计划、协调、推进各项工作，整个服务区共有10余个工作人员。服务区既是各关系单位的一个派出所，又是一个农村服务事业的集合中心，也是县政府下面的一个地方行政机构。

经费方面，各服务区成立时全国经济委员会拨款35万元，用作各服务区的开办费用和经常性事业费。1936年7月改隶实业部时，部拨经费减到11.5万元，后来由于抗战爆发，实业部只发给60％的经费[2](P40)，服务区在经费上感到十分困难。好在这几年江西省地方政府给了农村服务事业一定的支持，所拨事业费由原来的8000元增至24000元，而且农业、教育、卫生、合作等各组工作人员之薪俸，也由省政府各机关负担，使各服务区得以撑持下来。[2](P40)改隶农林部后，中央经费仍照六成发放。经费困难一直是阻碍江西农村服务事业发展的大问题。

农村服务的内容主要是协助地方从事管、教、养、卫等基层工作，辅助农民改进生产和生活。其发展历史大致经历了三个阶段。即1934年3月～1935年11月的兴起期，在这一阶段各服务区先后建立起来；1935年11月～1939年1月的发展期，服务区的各项事业在这一阶段得到了迅速发展；1939年1月以后的衰落期，这一阶段，由于受到战争的影响，只有宁都石上、吉安敦厚、南城新丰尧3个服务区在照常工作，但因时局动荡不安、加上经费严重缺乏，工作人员散失，事业规模在逐步缩小，其他7个服务区的服务事业则被迫中止。

二、江西农村服务运动的特点

从全国的情况看，民国年间中国乡村建设运动大致有以下几种模式：一是梁漱溟倡导的“乡村建设模式”，由乡村士绅阶层主导，采取在乡村社会确立新儒学的办法，来实现传统文化与现代文明的嫁接，以建立起中国农村走向现代化的文化根基。二是晏阳初倡导的“平民教育模式”，以受过西方现代高等教育的爱国知识分子阶层为主导，采取平民教育的方式，实现乡村民众的科学化和知识化，从而推动中国农村的现代化。三是江西的“农村服务模式”，由国民党政府主导，采取由上而下的方式，用行政组织和服务精神来促进乡村建设。同当时全国其他省份的乡村建设运动相比较，江西农村服务有以下几个明显的特点：

1.充分发挥政府在乡村建设中的主导作用。

民国年间，创办农村改进事业者，全国各处都有，但多属民间组织，自力经营，不能依靠政治力量，以推行其工作。江西农村服务则不然，其动议来自国民党中央政府机关，其工作在江西省政府领导下进行，其目的在于实现国民党中央和江西省政府对农村改进事业的规划。所以服务区的工作，可视为就是当时江西省政府的工作。推行服务工作时，充分利用政治力量，政府各级组织，各行政专员、县长等，都必须竭力协助服务区工作，不致袖手旁观。至于区长及保甲长，则必须视其为本身之事，更是竭力从事推行。“政府主导、服务型”乡村改造模式的采用，使江西农村服务能够充分利用各级政府的政治资源，争取一定的人力、财力、物力支持。当年《大公报》记者徐盈对江西农村服务进行了长期的跟踪报道，在最后一篇报道中得出结论说：“农村改进事业若是要获得真正的成功，是在政府给予了这伟大的力量之后，一般农民的生活才能得到实质的改善！改进工作也会达到最高的水准！”[3]

2.管、教、养、卫协调发展。

江西农村服务工作者认识到：“农村社会之进化，须藉政治、经济、文化等各方面力量推进，决非某一力量能使之突进，……务使农业、合作、教育、卫生、工业均配合于地方自治内，彼此联系”，因此，他们力主“管教养卫连锁推进”。[2](P39)在处理管教养卫之间关系的策略上，各服务区的做法是：第一，“由管入手”[4](P9～10)，服务区首先建立各种组织，把农民组织起来，力图依靠农民自己进行农村社会改造。第二，以教为先导，就是运用教育的手段去促进服务事业的完成。比如，农业技术改良，优良品种推广、农村合作的开展、医疗卫生事业的推进等等，都是通过教育手段去推动的。[4](P9～10)第三，以养为基础，就是把发展经济作为服务区的中心工作，力求使农民获得实惠，让农民在经济上得到发展，在生活上有奔头。第四，以全面改进农村社会和改善农民生活为根本目的。农村服务“目的在改善农民生活，改进整个农村社会”[2](P39)，这就需要同时改造农村社会政治、经济和文化，就要管教养卫全面推进。由管入手，是为了把农民组织动员起来，培养自我改善生活、发展经济的能力。其次是教，教不限于识字一项，还包括向农民灌输改进生活之知识，并使该知识能与农民生活发生密切关系，使农民学而即能致用。再次是养，养并不是给农民以金钱，而是利用知识指导农民，使农民能自行努力以解决其本身生活问题。最后才是卫，设法防范疾病、盗匪，改善农民的生活环境，以达到农村社会的全面改进。

3.不急于求成，有“温良恭俭让”的服务精神。

农村社会改进事业是一个渐进与不断发展的长过程，是一项复杂的系统工程，需要长期脚踏实地埋头苦干的精神，需要作长期不懈的努力。当时江西省主席熊式辉也对服务区的工作人员说：“对诸位服务工作，余有一期望。即毋作皮袍子，当成猴子毛。欲使农村改进事业，永久维持，必须如猴子毛，紧贻猴身，长久不脱，故诸位在乡间，须作生发膏，使农村改进事业，在农民身上生根方可”。[5]江西农村服务区在制定服务原则时明确规定，“我们要使政治有服务的精神，同时要使服务有政治的力量，政治和服务一致步调，相辅进行”。[4](P13)江西农村服务工作者们在实际工作中坚持“温良恭俭让”五字方针。[4](P14)所谓温，即和厚可爱、慈祥可亲。所谓良，即平易近人，入乡随俗。所谓恭，即对人对事，处处敬谨。所谓俭，即奉公守法，廉洁自律。所谓让，即功则归人，过则归己。在工作中“本此温良恭俭让精神做去”，通过自己艰苦细致的工作，不断拉近同普通农民的距离。当时江西农村服务的工作者们还非常“注意风气之造成”[4](P14)，力求把改造农村的设计理念，通过各种努力，变成农民的自觉行动。

4.充分发挥农民在农村社会改造中的作用。

当时在全国其他省份的乡村建设运动中，或多或少的都存在那种脱离农村实际、用城市眼光和知识分子观念强迫农民改造农村社会的做法。相对而言，江西农村服务则具有较多的“服务”色彩。在实际的服务工作中，农村服务工作者坚持了这样一套做法：“农民不能，吾人鼓励之，进行有障碍，即协助解决，事业乏经费，则介绍金融机关投资，若推而不动，或动而不速，均委婉引导，任其循次渐进，决不越俎代庖，处处在培养农民自动能力，激发互助精神，使之能自治、自学、自给、自卫，以至于自强不息”。[2](P40)他们持“温良恭俭让”五字方针，培植农民团体，把农民组织起来，随时随地注意当地人才之培养与训练，大力发展各种形式的农村教育，使农民能担当各种农村改进事业，而谋自身生活之改进，使各项事业之基础不在服务区而在农民。

总的来看，民国江西农村服务运动，在实践中探索出了一套改造中国传统农村社会的独特模式，这种模式可概述为：“政府主导、服务型”乡村改造模式。主要内涵是：注重发挥国家、农村工作者和农民三个方面的积极性，力求管、教、养、卫连锁推进，既树立全面改造传统乡村社会的远大理想，又充分考虑到农村社会改造的长期性和艰巨性。应该说这是符合中国国情、值得我们今天借鉴的农村社会改造的模式之一。转贴于

三、“政府主导、服务型”乡村改造模式与传统乡村社会变迁

“政府主导、服务型”乡村改造模式，尽管在江西实施的时间不长，但却给江西农村社会带来了明显的变化，在一定程度上推进了江西农村社会的现代化。具体表现在：

1.暂时缓解了江西农村紧张的社会关系，使农村社会得到了一定整合。

农村服务事业，将国民党政府主持的民政、教育、卫生、农业、合作等引入农村，使政治与服务打成一片，使农村出现了“很有生气的征兆”[6](P47)，因此农民与政府、地主之间的矛盾在一定的程度上得以缓和。在农村服务运动中，服务区都建立了各种农民组织，如村务改进会、青年励志团、妇女会、农艺团、农产会等等，基本上把各阶层的农民都组织起来。在此基础上，服务区又开展了整治地方治安，维护地方利益，改良农村社会风俗等工作，如实行禁烟、禁赌、提倡集团结婚、破除迷信等等。特别是“在息讼、拒毒、风俗改良、村容整理方面，尤为著有成效”。[7]这就使农村社会得到了一定整合和动员，提高了乡村社会的自治能力，为国民党在江西的抗战积累了一些民众基础。

2.优化了江西农业的产业结构，促进了江西农业向市场化方向发展，提高了江西农业生产力。

各服务区建立后都设置了示范农场，组织了特约农家，“经常作各种农作品种之表证繁殖”，为农民改良农业技术、推广优良品种提供示范。大部分服务区都引进了外地优良农作物品种、畜牧品种，在农村中推广。江西省档案馆馆藏“农业院报送的政绩表”提到：到1938年各服务区中心村在推广优良棉种、优良稻种、蔬菜、果木等方面都取得了重大成绩。[8]通过引进先进的生产技术和优良的作物、畜牧、果树品种，各服务区明显地改变了传统农业以粮食种植为主的单一结构，出现了向多种经营发展的趋势，商品性的农业有了较大的发展。

3.初步建立了农村基础教育设施，促进了农村教育的现代化，提高了农民的思想文化素质。

当时各服务区都建立了保学、中心小学等教育设施，这些学校后来大都被保留下来，不仅在一定程度上改变了当时江西农村教育设施落后的状况，而且为此后农村教育的发展奠定了某些基础。当时的各类教育，基本上是免费的，尽管存在各种各样的问题，但毕竟为贫苦农民及其子女提供了一个受教育的机会，有助于提高农民的文化素质，多少能为江西农村培养一些人才。与此同时，各服务区开展了多种多样的民众教育。例如通过创办民众学校、农艺会、合作讲习会、农民剧团等，对农民进行农村实用技术、农村合作、农村改进等教育。这些教育工作的开展，对当时江西农村文化产生了多方面积极的影响。正如时人评价所说：“农村服务，不仅树立农村合作经济基础，且已使多数民众了解‘团体力量，大于单力，民族国家，重于个人’，此后当更能团结向上”；“农村服务已使一般农民认识‘人定胜天、科学万能’，由此将不再迷信命运鬼神，而甘堕落”；“农村服务，已培植数千真能运用四权为大众谋福利之农村青年领袖，为推行地方自治，实行宪政奠定基础”。“农村服务，不仅扫除若干文盲，且已使更多数民众自感文字知识之重要，努力自我教育”。[2](P40)

4.初步建立了农村医疗保健体系，促进了农村公共卫生事业向现代化方向迈进，使长期以来江西农村缺医少药的状况得到了一定改善。

农村卫生服务是江西农村服务的重要内容。旧江西的农村历来卫生条件极差，缺医少药的现象非常严重，农民得了疾病，往往依靠迷信，请神汉巫婆，听天由命地等死。面对这种状况，各服务区都非常重视农村卫生工作，10个服务区都设立了农村诊疗所或保健所，现代化的农村医疗卫生设施得以初步建立起来。农村诊疗所的服务主要有三个项目：第一，替农民诊治疾病，开展卫生防疫。鉴于不少农民生活贫困，无钱看病，各服务区在给农民看病时尽量少收费，有的乃至免收药费。卫生防疫主要是定期为农民接种牛痘，注射疾病预防疫苗，控制传染病(如天花、霍乱、脑膜炎、白喉等)流行。到1936年各服务区设立乡村医院、分诊所及巡回诊疗所共13所，一年内诊治男女病人30，000多人，种痘及预防注射超过15，000人。[2](P39)第二，帮助地方培训卫生保健人才。由于经费、人力等方面的原因，各服务区创办的医疗机构不多，专业医生也不够，为此，各服务区就把农村各类学校的老师组织起来，进行短期的医疗卫生知识培训，让他们进行简单的医疗诊治。第三，开展清洁运动。如组织农民进行大扫除、卫生检查、改良厕所粪坑、迁移猪圈、牛栏等，有的还制定了公共卫生制度，派壮丁轮流打扫村内卫生，室内则由各家妇女负责打扫，规定不遵从指导者要处罚。

5.农村公共设施建设得到加强，农村面貌有较大的改观。

随着服务区整合农村社会能力的加强，各区抓住有利时机积极整理和新建地方公共设施。例如建立农场、林场；建筑民众会场和乡村公园、修路架桥、整理街道、修水库、修圩堤、设农仓等等[4](P8)，再加上乡村学校、乡村医疗设施的建立，使农村公共设施建设得到加强，农村面貌有较大的改观。

总之，民国江西农村服务在提高农村自治能力、发展乡村教育、改良农业、改善农民生活、破除迷信、传播现代农业科技知识、冲击农村家族观念、发展乡村公共医疗卫生事业、培养各种新式农村实用人才等方面都为江西传统农村社会注入了现代性因素。

四、“政府主导、服务型”乡村改造模式的三个死结

如上所述，“政府主导、服务型”乡村社会改造模式，其优点是明显的，其绩效也显而易见，但亦有它的“死结”。正因为这些死结没有解决，江西农村服务的绩效受到了严重的消减，远没有达到当初设定的复兴农村的目标。

1.不敢打破原有既得利益格局，制度创新难有作为。

江西农村服务是由政府主导的，有浓厚的政治色彩。当时政府的性质决定了它不可能真正推行损害地主利益，而对农民有利的制度，不可能改变现有的既得利益格局。农村服务在注重服务，运用技术创新推进江西农村社会现代化的同时，忽略了制度创新，尤其是没有对当时的土地制度进行创新。土地是农村、农民和农业的最根本的问题，土地制度是农村的核心制度，当时在江西搞农村建设，绝对不能忽视了土地问题。中国共产党能够在江西建立起全国苏维埃运动中心区域，把江西四分之三的版图变成红色区域并坚持6年之久，就在于通过土地革命改变封建的土地制度，赢得了农民的支持。当时有人在国民党占领江西苏区后，曾经建议国民党利用江西作一个“平均地权”的实验，那时南昌行营遵照蒋介石的意旨，也的确制定了一个新的土地条例，内容包括“计口授田”、“征土地累进税”等。[3]但这个条例因各方面既得利益阶层的反对而被搁置，直到农村服务运动结束也没有实施。相反，就在搞农村服务的那些年，江西农村却出现了“佃农一天天的多起来”的现象。根据1937年对江西农村的抽样调查[3]，佃农与半自耕农占总数的75％以上。

可见，导致江西农村社会发展落后的制度环境被原封不动地保留下来，依然是地主占有土地，通过高额的地租剥削农民，结果造成了农民生活贫困化。而生活贫困的农民根本就没有接受管教养卫服务的能力、条件和积极性。比如“养”的服务，为农民提供农业新品种、新技术，明显能促进农业生产的发展，但是各服务区“多半发生着‘种树无山’、‘改良种子无田’的现象”。[3]因此，要实现农村社会的现代化，就必须进行制度创新，必须彻底改变那种压迫农民、歧视农民的各种各样的制度。

2.内耗问题十分严重，工作效率难以提高。

“政府主导、服务型”农村社会改造模式在实践中出现了意想不到的“内耗”问题，这种“内耗”主要表现为从事农村服务的个人和机关“对于农村工作，往往自行其事，分道扬镳，不相为谋。”[4](P1)当时暴露出来的矛盾大致有四：一是指导员之间的矛盾。每个服务区都是由五个方面派来的人组成的，即农业院派来的农业指导员，合作委员会派来的合作指导员，卫生处派来的卫生指导员，教育厅派来的教育指导员以及管理处派来的总理全区事务的干事等。由于所学专业、思想主张、政治派系、机关背景等等不同，指导员之间经常会发生矛盾。结果“乡村工作不协调，各作各的事情，减缩了工作的效率”。[3]二是干事与指导员之间的矛盾。干事虽在名义上居于领袖地位，可是干事并不懂得的专业知识，有时候会受到专业指导员的轻视，而干事又因自己的领导地位不能忍受，于是冲突便起来了。因此在服务区，干事与指导员发生的问题最多。三是原派机关之间的矛盾。当干事与指导员，或指导员之间发生问题到了不可解决的时候，惟一的办法便是请求原派机关调换干事，在这时，问题就演变为原派机关的矛盾。四是干事与县长及县政府之间的矛盾。自从干事兼了区长以后，就引起了不少意想不到的纠纷。按常例说，区长本是县长的臂助甚至是亲信，现在一个不相隶属的人插了进来，互相之间的不适应是可想而知的。所以，各区的干事和县长