关于加强文化市场执法机构规范化建设的思考

PAGEPAGE8关于加强文化市场行政执法机构规范化建设的思考文化市场综合执法改革，使执法体制得到理顺，执法力量得到加强，执法重心进一步下移，执法效率得到提高。文化市场行政执法机构如何适应文化市场新发展和新要求，不断加强文化市场行政执法机构规范化建设，是摆在各级文化市场行政执法机构永恒的课题，特别是“专业化、规范化、信息化”的建设要求，对加强文化市场行政执法机构规范化建设提出了更高的要求。一、充分认识行政执法机构规范化建设的重要意义文化市场行政执法机构规范化建设即是依法行政的需要，也是履行使命的需要，更是提高执法力的需要。（一）规范文化市场行政执法机构工作，是依法行政的重要基础。党的十七大指出，大力推进文化市场大发展大繁荣，更加需要重视和运用经济、法律手段管理。法律是最规范的，因此，只有法律的执行，机构建设的规范化才能保证法律执行的规范化。文化市场行政执法机构肩负着文化市场法律、法规赋予的行政执法职责，依法行政是保证文化市场法律法规的规范执行的前提，不依法行政，就是失职；乱行政，就是违法。因此，文化市场行政执法机构要适应新形势下的要求，加强执法机构规范化建设，通过行政执法机构的规范化建设，确保依法行政的规范化，通过依法行政的规范化，达到严格依法执法的实行。因此，规范文化市场行政执法机构工作，是依法行政的重要基础。（二）规范文化市场行政执法机构工作，是履行保护国家文化安全、保护知识产权、保护未成年人合法权益使命的重要保证。文化市场行政执法机构作为担负保护国家文化安全、保护知识产权、保护未成年人合法权益的使命，国家文化安全、知识产权、未成年人合法权益事关国家建设经济、政治、文明建设，也关系到祖国的未来，责任重大，要履行好使命，加强自身建设是前提。建设一支政治强、业务精、纪律明、作风正、形象好的执法队伍，加强文化市场行政执法机构规范化工作是基础，只有加强文化市场行政执法机构规范化建设，才能促进的“专业化、规范化、信息化”建设的水平，履行好党和政府赋予文化市场行政执法机构的神圣使命，确保党的十七大精神的落实，实现文化市场大发展大繁荣。因此，规范文化市场行政执法机构工作，是履行保护国家文化安全、保护知识产权、保护未成年人合法权益使命的重要保证。（三）规范文化市场行政执法机构工作，是提高行政执法能力的必然要求。提高行政执法能力是文化市场行政执法机构建设的首要课题，文化市场行政执法规范化又是文化市场行政执法的前提，文化市场规范化建设直接体现就是执法能力。行政执法机构规范化建设是贯彻依法治国基本方略的重要环节，规范文化市场行政执法机构工作，才能促进依法执政水平，实现依法行政和严格执法，确保行政执法权的正确运用和行使，确保权为民所用、利为民所谋。否则，如果行政执法权力被滥用，以权谋私，执法犯法，就会导致腐败，损害人民群众利益，就会偏离“科学发展观”的重要思想，进而人民政府的性质和形象也会受到损害。因此，规范文化市场行政执法机构工作，是提高行政执法能力的必然要求。二、当前文化市场行政执法机构规范化建设存在的问题及原因（一）在工作机制上还不能完全适应执法机构规范化建设要求。一是执法委托不够规范。个别县（市）、区文化市场行政执法机构存在没有委托书或委托职能不明确的问题，对委托执法的法定确认不准确，对委托执法认识上还存在着偏差。二是执法机构法定条件不够规范。少数县（市）、区文化市场行政执法机构没有办理独立的法人资格和事业单位法人证书，也未设立独立的财务核算制度，执法合法性受到质疑。三是个别执法大队执法经费不足，装备落后，一定程度上影响了日常执法工作的有效开展。四是执法机构职能配置不够规范，少数县（市）、区文化市场行政执法机构岗位设定不科学，内部组织机构不健全，导致内部分工和职责不够明确。目前全市设置内设机构的执法机构6个，其它县（市）区没有设置相应的内设机构。四是制度建设不完善。少数执法机构没有完善各项工作制度和建立相应的工作机制，未能真正体现以制度管人、管事，导致文化市场行政执法机构工作机制规范建设不够。（二）在执法力量上还完全不能适应队伍建设规范化要求。一是人员编制不足。综合执法改革以来，文化市场行政执法力量虽然得到了加强，但与文化市场的快速发展相比仍然滞后。截止2008年底，宁波市共有文化市场经营单位8570家，但文化市场行政执法人员编制只有138人，而杭州市2008年文化市场经营单位8090家，执法人员编制200人，温州市文化市场经营单位8010家，执法人员编制223人，执法人员明显偏少，小队伍管大市场，也是造成文化市场行政执法还不够规范的客观因素之一。二是执法人员整体素质还完全不适应工作需要。行政执法是一项综合性较强的工作，要独立完成行政执法工作，不仅要求执法人员具有较高的法律知识，而且还需熟悉其他相关知识，还需有较高的组织协调能力。但从现有情况看，由于历史原因，文化市场行政执法队伍，存在年龄偏大、年龄结构不够合理，90%以上人员非法律专业毕业等问题。三是对文化市场执法队伍的管理还缺乏有效的激励机制。综合执法改革后，执法人员依照公务管理，虽然每年对执法人员进行考核，但考核对“奖优罚劣，褒勤贬懒”的作用没有得到较好的发挥，没有形成“能者留，平者让，庸者走”的队伍人员流动体制，干部交流使用狭窄，对文化市场行政执法队伍拴心留人机制产生负面影响。工作上存在忙闲不均，苦乐不平，只求过得去，不求过得硬，没有工作紧迫感和危机感。有的队员在文化执法队干了多年不变，执法工作打不开局面，但仍然稳坐钓鱼台，可谓是“铁打的军营不动的兵”，严重影响并挫伤了想干事者的积极性，造成了执法人员自尊心和自信心的下降。（三）在执法工作的管理上还不能完全适应执法规范化建设要求。一是执法检查规范程度不够。没有很好地落实日常执法检查制度，做到每天保持一组执法人员对市场进行巡查，并按照日常执法检查项目规范要求对市场检查；未建立定期对市场进行科学分析，合理安排执法力量，对市场实行有效监管。从宁波市2008年执法检查数据分析，对网吧、书报刊、音像市场检查所投入的执法力量过多，其它市场没有很好地兼顾到，特别是一些新兴市场出现监管不到位的现象。二是少数案件没有完全按照法定程序办理，处罚的合法性和公正性有待进一步加强，少数文化市场行政执法机构没有很好落实案审制度，影响了对案件质量的提高。三是协作机制运行不畅。执法协作制度没有很好建立，特别与相关职能部门建设规范的联合执法、司法衔接、信息通报等工作机制还有待于进一步提高。三、加强文化市场行政执法机构规范化建设的主要对策和措施（一）完善机制、健全制度，促进文化市场执法机构规范化建设。一是要充分运用综合执法改革的有利时机，完善执法机构。对没有办理法人登记的执法机构尽快进行登记，以完善法律手续。二是要按照“三定”方案，做好职能配置内设机构，科学设定内部岗位，明确职能职责。三是建立健全制度，规范文化市场行政执法工作。针对当前文化市场行政执法工作中需要解决的一些实际问题，通过建立健全各项制度和有效的工作机制，做到制度规范化、工作程序化、管理标准化、信息网络化，认真抓好这些制度的落实，全体执法人员更要以制度来规范和约束执法行为。（二）充实力量，加大培训，加强文化市场执法队伍建设。一是要充实力量。按照综合执法改革确定的编制数，尽快落实执法人员到位，对空编的情况，应提请组织人事部门通过社会公开招考等形式，选拔一批政治素质好、文化程度高、年富力强的人员充实到文化市场行政执法队伍中。对长期被挪用的执法人员要及时作出调整，逐步减少执法人员“在编不在岗”的现象，使执法力量得到最有效的发挥。二是要加强培训力度，全面提高执法人员素质。要制定行政执法人员培训制度，创新培训方式方法，强调培训的针对性、操作性和实用性。以法律知识讲座、行政执法经验交流、请进来走出去、举办案卷分析会、执法工作分析会等形式提高行政执法人员的法律素养和专业素质。要加强知识更新，灵活多样地安排时间学习，对新入行政执法人员要高标准、严要求，对现有行政执法人员切实加强教育培训和管理。通过培训教育和管理，要使每一个行政执法人员对文化市场法律法规要“精”，对行政处罚、复议、诉讼、赔偿、许可等“五大”行政法律和专业法律法规要“懂”，真正成为能担当文化市场行政执法重任的合格的执法人员。三是要加强政治思想教育，提高思想道德素质。要通过组织理论学习坚定理想信念，坚定政治立场，树立立党为公、执法为民的思想；通过职业道德、廉洁执法等思想教育，使执法人员树立正确的世界观、人生观、价值观，始终保持纯洁的思想和清醒的头脑，培养爱岗敬业、廉洁勤政的优良作风。四是要建立符合能调动执法人员工作积极性的激励机制，要用有效的方法和科学制度，树立执法人员的自尊心和自信心，同时要积极争取上级部门的支持和关心，建立与上级部门相关处（室）互通的干部交流机制，进一步激发执法人员的工作积极心，切实做好“庸者下、能者上”的良好的激励机制。（三）落实制度，加强管理，促进文化市场执法工作规范。一是要落实执法检查规范。要认真落实日常执法检查制度、日常执法检查项目规范和行政执法程序规定等执法工作制度，做到科学分析市场，合理安排执法力量，强化监管的针对性和有效性，确保市场有序规范。二是要严格案件办理。要认真落实执法文书制作标准、行政处罚自由裁量制度、案件移（督）办制度、重大案件集体讨论制度、重大案件报备等制度，切实做到依法行政，规范案件办理程序，从制度上保证文化市场行政处罚的合法性和公正性，维护公民、法人或其它组织的合法权益。三是要执法监督到位。要认真落实行政执法监督制度、执法信息公开制度、案件公示制度、案件审理制度、举报受理工作制度、举报违法违规活动有功人员奖励办法等制度，通过加强执法工作的监督管理，促进行政执法工作的监督，从制度上健全依法行政工作，落实执法监督责任制，确保阳光执法、公平执法。四要案件办理规范。要加强执法案卷的管理，及时收集相关执法文书、材料，按照有关法律法规相关规定，认真做好执法案卷的整理归档工作，定期开展执法案卷的评查，确保执法案卷质量的提高。五是要落实执法责任。要建立行政执法责任制，实行行政执法过错追究制。六要加强部门协作。要建立部门协作制度、联席会议制度、信息通报制度，通过建立部门协商和科学的决策机制，加强部门之间信息沟通，形成执法合力，促进文化市场规范有序。（四）加大投入，改善装备，全面提高行政执法手段。随着科学技术的发展与进步，违法人员的违法行为和手段越来越高明，给执法办案工作增大了难度，必要的装备是保证执法工作顺利开展的前提。文化市场执法领域，涉及范围广，对象复杂，工作量大，执法装备更决定了执法效果。当前，从文化市场行政执法看，执法工作装备