工程总承包模式的政策分析

我国工程总承包模式的政策分析近三年我国工程总承包政策分析目录01全国各省市工程总承包政策出台情况及分析实施过程面临的政策法规方面的问题0203工程总承包企业的应对策略0401近三年我国工程总承包政策分析工程总承包

工程总承包模式20世纪80年代起源于美国，并在国际工程建设市场迅速发展和成熟，目前已经成为国际通行的工程建设项目组织实施方式。工程总承包指工程总承包企业受业主委托，按照合同约定对工程建设项目的勘察、设计、采购、施工、试运行等实行全过程或若干阶段的承包。——《国家建设项目工程总承包管理规范》GB/T50358-2017工程总承包是指从事工程总承包的企业按照与建设单位签订的合同,对工程项目的设计、采购、施工等实行全过程的承包,并对工程的质量、安全、工期和造价等全面负责的承包方式。——《住建设部关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》建市〔2016〕93号工程总承包定义工程总承包模式的类型按照参与价值链的不同环节，工程总承包模式主要可以分为以下几种类型：1、“设计+采购+施工”总承包（EPC）：承包商负责工程项目的设计、采购、施工、安装全过程的工作，向业主交付具备使用条件的工程。这是最典型的总承包模式。2、“设计+施工”总承包（DB）：承包商负责工程项目的设计和施工服务。3、“设计+采购”总承包（EP）：承包商负责工程的设计和采购工作，还可能在施工阶段向业主提供咨询服务，或负责施工管理。工程施工由其他承包商承包。4、“施工总承包”（GC）：承包商主要负责施工和安装，不参与价值链其他环节。5、“交钥匙”工程总承包（Turnkey）：是EPC工程总承包的延伸，向前可延伸至可行性研究，向后可延伸到开车操作。法规名称：

《中华人民共和国建筑法》依据出处：

全国人大1998年颁布第24、29条◆第二十四条提倡对建筑工程实行总承包，禁止将建筑工程肢解发包。建筑工程的发包单位可以将建筑工程的勘察、设计、施工、设备采购一并发包给一个工程总承包单位，也可以将建筑工程勘察、设计、施工、设备采购的一项或者多项发包给一个工程总承包单位；但是，不得将应当由一个承包单位完成的建筑工程肢解成若干部分发包给几个承包单位。◆第二十九条建筑工程总承包单位可以将承包工程中的部分工程发包给具有相应资质条件的分包单位；但是，除总承包合同中约定的分包外，必须经建设单位认可。施工总承包的，建筑工程主体结构的施工必须由总承包单位自行完成。工程总承包相关法规依据法规名称：《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》依据出处：建设部2003年颁发建市[2003]30号第四条

第四条进一步推行工程总承包和工程项目管理的措施（一）鼓励具有工程勘察、设计或施工总承包资质的勘察、设计和施工企业，通过改造和重组，建立与工程总承包业务相适应的组织机构、项目管理体系，充实项目管理专业人员，提高融资能力，发展成为具有设计、采购、施工（施工管理）综合功能的工程公司，在其勘察、设计或施工总承包资质等级许可的工程项目范围内开展工程总承包业务。工程勘察、设计、施工企业也可以组成联合体对工程项目进行联合总承包。工程总承包相关法规依据法规名称：《住房城乡建设部关于推进建筑业发展和改革的若干意见》依据出处：建设部2014年颁发建市[2014]92号第十九条第十九条加大工程总承包推行力度。倡导工程建设项目采用工程总承包模式，鼓励有实力的工程设计和施工企业开展工程总承包业务。推动建立适合工程总承包发展的招标投标和工程建设管理机制，调整现行招标投标、施工许可、现场执法检查、竣工验收备案等环节管理制度，为推行工程总承包创造政策环境。工程总承包合同中涵盖的设计、施工业务可以不再通过公开招标方式确定分包单位。工程总承包相关法规依据法规名称：《住房城乡建设部关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》依据出处：建设部2016年颁发建市[2016]93号发包阶段：固化方案、确定标准。建设单位可以根据项目特点,在可行性研究、方案设计或者初步设计完成后,按照确定的建设规模、建设标准、投资限额、工程质量和进度要求等进行工程总承包项目发包。发包模式：独立承接，依法分包。工程总承包企业应当具有与工程规模相适应的工程设计资质或者施工资质。仅具有设计资质的企业承接工程总承包项目时，应当将工程总承包项目中的施工业务依法分包给具有相应施工资质的企业。反之亦然应用领域：政府投资项目和装配式建筑应当积极采用工程总承包模式。工程总承包相关法规依据012016-05，建市〔2016〕93号住建部印发《关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》开展工程总承包试点。此后，四川省住建部门出台了《工程总承包试点项目管理办法》，积极推动总承包业务发展。02住建部印发《关于推进建筑业发展和改革的若干意见》，要求加大工程总承包推行力度。倡导工程建设项目采用工程总承包模式，鼓励有实力的工程设计和施工企业开展工程总承包业务。042017-4-26住房和城乡建设部印发《建筑业发展“十三五”规划》，提出“十三五”时期，要发展行业的工程总承包管理能力，培育一批具有先进管理技术和国际竞争力的总承包企业。032017-02，国办发〔2017〕19号国务院办公厅印发《厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》，要求加快推行工程总承包。国家政策号召2014年，建市〔2014〕92号住房和城乡建设部发布公告，批准《建设项目工程总承包管理规范》为国家标准，自2018年1月1日起实施。052017-5-42017-7-13建办市〔2017〕46号

住建部印发《关于工程总承包项目和政府采购工程建设项目办理施工许可手续有关事项的通知》，进一步深化建筑业“放管服”改革，完善建筑工程施工许可制度。06住建部发布公告，发布征求《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（征求意见稿）意见的函。2017-12，建市设函[2017]65号07规范文件：建设部、质监总局2017年联合颁布修订版

《建设项目工程总承包管理规范》（GB/T50358-2017)规范文件：建设部工商总局2011年9月7日联合颁布

《关于印发《建设项目工程总承包合同示范文本（试行）的通知》规范文件：九部委2011年12月20日颁布

《中华人民共和国标准设计施工总承包招标文件》（2012年版）工程总承包相关规范文件我国现行招投标相关法律法规全国人民代表大会常务委员会1999年8月30日颁布

《中华人民共和国招标投标法》国务院令第613号2011年12月20日发布

《中华人民共和国招标投标法实施条例》（发改委于2017.8.29发布征求意见稿，但修改意见未涉及工程总承包）中华人民共和国国家发展和改革委员会2018年3月27日发布

《必须招标的工程项目规定》（国家发展改革委令第16号）（未明确工程总承包中标后的“再发包”是否属于《建筑法》第二十九条禁止的“二次分包”情形）国家层面针对工程总承包的“上位法”暂有缺失截止目前，国家层面针对房建及市政工程总承包暂无对应的招投标管理规定和示范文件出台，仅能利用现有政策及即将出台的管理办法征求意见稿”结合起来，加以理解参考。《房屋建筑和市政工程标准施工招标文件》2010版《建设工程施工合同（示范文本）》2017版等九部门印发《标准设备采购招标文件》、《标准材料采购招标文件》、《标准勘察招标文件》、《标准设计招标文件》、《标准监理招标文件》2017年版五个标准招标文件（发改法规[2017]1606号）我国现行招投标相关示范文件国家层面针对房建市政的工程总承包“示范文本”目前正在编制中我国工程总承包业务分布近十多年来，勘察设计行业工程总承包的发展重点集中在工业领域。尽管近几年建筑、市政工程总承包市场逐渐扩大，但2017年建筑及市政行业合同额仅分别为84亿元、61亿元，远不及石油化工行业的十分之一，说明我国建筑市政行业的工程总承包还有较长的路要走。02全国各省市工程总承包政策出台情况及分析自住建部【2016】93号文出台以后，截止目前，国家及地方发布的有关工程总承包的政策约达153项。2018年发布的工程总承包有关政策达58项，2017年发布工程总承包政策为46项，2017、2018两年所发布的工程总承包政策，已经占到了1984年以来的34年政策总数的67.9%，超2/3！同时，2017年12月26日，《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》征求意见稿已发布，这意味着房建市政行业的工程总承包即将进入规范发展的时代。（该文件将以部令的方式颁发）

全国各省市工程总承包政策出台情况同时。我们希望《招标投标法》《招标投标法实施条例》作为上位法，在国家大力推进工程总承包的大政策下，需要对工程建设新趋势、市场的关切做出反应，发挥应有的规范市场作用。各地对工程总承包招投标政策的执行情况工程总承包在哪一阶段可以发包？认识较为统一，大部分认为可以在可行性研究、方案设计或者初步设计等三个阶段，进行工程总承包项目的发包。代表省份：北京、浙江、湖北、河南、广东、安徽、吉林、江苏、山东、陕西、四川、江西、云南、海南、内蒙古、福建等。未涉及的省份：甘肃、贵州、河北、辽宁、山西、宁夏等。特殊的省份1、福建：自行决定在可研批复或者初步设计审批后采用工程总承包模式发包。2、湖南：应当先取得初步设计或方案设计批复文件。政府投资项目，应编制工程概算，报发改、财政部门审核批准后方可进行工程总承包。3、天津：审批制项目，应在初步设计文件或总体设计文件获得批准后开展工程总承包招标。4、海南：仅提及“工程总承包招标应于可行性研究报告批复后实施”一个阶段。5、江西、云南、内蒙古出具的仅是水利行业部门，暂无房建市政部门出具的管理办法。各地对工程总承包招投标政策的执行情况前期设计咨询服务企业是否可以参加工程总承包？明确规定允许的省份：浙江、湖北、吉林、广东、广西、湖南、山东、江苏等。明确规定不可以的省份：北京、上海。未涉及的省份：江西、辽宁、四川、福建、甘肃、贵州、海南、河北、山西、陕西、天津、云南、内蒙古、宁夏、河南、安徽等。各地对工程总承包招投标政策的执行情况工程总承包单位有怎样的资质要求？明确允许单一资质工程总承包商承接工程总承包项目的省份有：广西、广东、湖北、湖南、吉林、上海、浙江。明确要求需同时具备设计、施工资质的省份：北京（装配式建筑领域）、天津（但不禁止单一资质组成联合体）。未涉及的省份：浙江、四川、甘肃、贵州、海南、河北、江苏、江西、辽宁、山东、山西、陕西、云南、宁夏、河南。深圳：淡化资质管理，实行能力认可。各地对工程总承包招投标政策的执行情况是否允许联合体承包？目前明确允许的省份有：上海、辽宁、湖北、天津、北京、广东、河北。而明确予以禁止的则有：吉林。未涉及的省份：江西、四川、浙江、福建、甘肃、贵州、海南、湖南、江苏、河南、山东、山西、陕西、云南、浙江、内蒙古、宁夏。各地对工程总承包招投标政策的执行情况工程总承包的计价方式？绝大多数省份均规定宜采取或主要采取固定总价合同，但同时也存在一定的差异：宜采用总价包干的固定总价合同形式：浙江、上海、江苏、江西。未明确涉及工程总承包合同计价方式的省份：四川、福建、北京、甘肃、海南、河北、辽宁、山东、山西、陕西、云南、内蒙古、宁夏、贵州、天津、安徽、河南。其他：广东规定一般应采用固定总价方式进行，根据项目特点也可采用固定单价、成本加酬金或概算总额承包的方式进行。广西规定主要采用固定总价、固定单价两种发包方式，暂不建议采用成本加酬金的总承包发包方式。吉林、湖北和湖南规定宜采用总价合同或者成本加酬金合同。浙江：工程总承包计价规则。03实施过程面临的政策法规方面的问题一、市场准入方面存在障碍1、部分地区建设单位采用工程总承包模式需报批申请建市【2016】93号文规定，“建设单位可以依法采用招标或者直接发包的方式选择工程总承包企业”，部分地区，建设单位对政府投资项目采用工程总承包模式实施时，需报相关主管部门审批，冗长的单独报批程序增加了建设单位选择工程总承包发包模式的难度。2、设计、施工企业独立承揽工程总承包业务得不到落实建市【2016】93号文颁布之后，上海、深圳、浙江、福建、广西等26个省相继出台了工程总承包相关政策，明确工程总承包企业应当具备与发包工程规模相适应的工程设计资质或施工总承包资质。即便如此，在上述省市，设计或施工企业独立承揽工程总承包项目的案例屈指可数，而在未出台具体实施细则明确工程总承包企业资格的省市中，设计和施工企业组建联合体投标的更是绝大多数，可见该项条款并未落实到位。一、市场准入方面存在障碍3、现行政策对前期设计咨询服务单位能否参与后续工程总承包投标说法不一根据2007年11月国家九部委令第56号发布的《标准施工招标资格预审文件》和《标准施工招标文件》中1.4.3条规定：“申请人不得存在下列情形之一：（2）为本标段前期准备提供设计或咨询服务的，但设计施工总承包的除外”，可见，第56号文是允许承担前期设计或咨询服务的设计企业参与工程总承包投标的；但《中华人民共和国标准设计施工总承包招标文件》（国家发改委等九部委2012年版）1.4.3规定：“投标人不得存在下列情形之一：（2）为招标项目前期工作提供咨询服务的”。两者之间存在矛盾，执行中解读存在争议。

1、国家相关部委及各省市出台的政策法规联动不足住建部大力倡导推动工程总承包的发展，然而在国家层面，依然存在财税、发改、审计等部委联动不足的问题。这导致国家各部委所辖领域对应的工程总承包政策法规等不配套，不利于建设单位和建筑企业增强对工程总承包模式的熟悉和实践，加大了工程总承包实施的难度。同理推行到各省市时，依然遇到各部门联动不足的问题。2、现行招投标管理办法与工程总承包不配套虽然现有的工程总承包招标方式并未改变项目立项批复中招标核准的要求，但在实际招标过程中，工程总承包招标并不能像传统公开招标模式一样进行招标备案，而要求对采用工程总承包发包模式的项目进行专项审批。现行的招投标管理办法不能完全适用于工程总承包的交易特性，各级主管部门按各自对工程总承包的理解进行监督管理，这使得工程总承包的市场操作无规范依据。二、配套监管制度细则滞后3、工程总承包项目经理的任职资格不明确目前国内政府投资项目和国有资金投资项目计价仍然遵循定额体制，缺少针对工程总承包项目发布的工程造价及费用计算等相关规定或指导意见，使工程总承包项目的定价无法与市场接轨。4、缺少针对工程总承包工程项目的计量计价体系或指导意见工程总承包涵盖设计、采购、施工各个环节，其对项目经理的资格要求应区别于单一阶段总承包的项目经理。在工程总承包的实际操作中，建设单位对工程总承包项目经理的资格，有的要求具有注册建造师，有的要求具有注册建筑师，并无明确统一的方式，无法体现项目经理的工程总承包管理能力。二、配套监管制度细则滞后5、审价审计矛盾突出由于有关部门对于工程总承包简单地理解为是“勘察+设计+施工+采购”，从而要求工程总承包单位必须参照施工总承包单位，对所承接的工程总承包项目的施工实施再发包时，只能当作专业分包对待，按照有关规定施工企业将无法再进行专业分包。6、按施工总承包模式对待工程总承包的分包工程总承包一般签订固定总价合同，即总价包干，严格按照固定总价合同的性质，固定总价合同是不需要开包审查或审计的。在实际结算时，建设单位或政府部门人员往往要求开包检查，在开包检查中对超出的工作量和材料量往往不予补偿，但对节省下来的工作量和材料量往往要求退还。这种现象造成了总承包单位风险和利润的不对等，也有失公平。二、配套监管制度细则滞后7、部分地区主管部门不认可设计类总承包企业凭自行分包的施工分包合同办理分阶段报建、质安检备案和施工许可等监管手续一般而言，工程总承包单