【基于突发性重大公共卫生事件的审计制度设计探究9000字（论文）】

基于突发性重大公共卫生事件的审计制度设计研究【摘要】2020年年初起，新冠肺炎疫情在全球蔓延，给全球带来了巨大的政治经济影响。本文以突发性公共卫生事件审计为主题，搜集了与审计制度建立和完善相关的文献，分类整理了国内外各大学者对于突发公共卫生事件的重要理论研究，并根据存在的不足，对突发性公共卫生事件的审计制度建设提出了相应的改进建议。本文的研究结论可以在防控疫情的背景下，为政府审计如何更好地应对突发重大公共卫生事件提供意见和参考。【关键词】突发性公共卫生事件；审计制度；应急审计目录摘要 I一、引言 1二、突发重大公共性卫生事件审计的国内外经验 1（一）以欧美国家为代表的西方经验 1（二）我国非典疫情后的相关经验 2（三）研究评述 3三、突发重大公共性卫生事件审计的理论基础 4（一）公共受托责任理论 4（二）中国特色国家治理论 4四、突发重大公共性卫生事件审计的制度内容 5（一）审计制度的内涵 6（二）突发性公共卫生事件下的审计制度的具体内涵 6五、突发性公共卫生事件审计制度存在的问题 7（一）审计流程不完善 7（二）审计评价不及时 8（三）审计对象和内容不全面 8六、突发重大公共性卫生事件审计的制度完善途径 8（一）明确审计目标 8（二）完善审计对象 9（三）充实审计内容 9（四）科学进行审计评价 9（五）公开审计结果 9（六）合理运用审计结果 10七、结论 10参考文献 11一、引言根据2006年国务院发布的《国家突发公共事件总体应急预案》，按照突发公共事件的发生过程、性质和机理的不同，可将其分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四大类。在重大突发性公共卫生事件发生后，国家通常会投入大量物资和资金，监督这些赈灾物资和款物能否得到合理有效的利用并且避免贪污和浪费，正是国家审计在此类事件中关注的重点。除了提高绩效、监督是否存在贪腐之外，在特殊时期，国家审计可通过审计报告及公开透明的信息，向社会公众传递可靠的信息，起到稳定社会、安抚公众情绪、展示政府公信力和治理能力的作用。2020年初起，新冠肺炎疫情在全球蔓延，暴露出审计制度中存在的不足，例如审计流程不完善、审计时机不明确、审计对象和范围不全面等。这更加凸显了建立重大突发性公共卫生事件的审计制度的必要性和迫切性。二、突发重大公共性卫生事件审计的国内外经验（一）以欧美国家为代表的西方经验突发性公共卫生事件在全世界范围内呈多发趋势，如何保障公共紧急状态下国家的正常运行和经济健康发展，成为了各个国家需要认真考虑的问题。在新冠肺炎疫情蔓延全球的背景下，各国审计机关根据该国实际情况采取的相关措施及开展的审计工作，在一定程度上值得我们参考和总结学习。英国审计署独立于行政部门，负责公共资金的“看管”。疫情发生后针对其认为的审计重点、具有重大意义的关键点制定审计专项计划，对此开展审计工作（徐菲、葛晟,2020）。英国审计署认为，从长期来看政府财政补贴制度和应急管理制度将受到影响。为此，英国审计署出具基于风险导向的解释性报告和审计报告，反映对政府的决策部署和资金使用的情况，向议会和公众及时提供具体信息。英国国家审计署还制定了相应指南，防止受到该突发性公共卫生事件影响的机构风险，以便审计人员可以充分评估新冠肺炎疫情的风险和影响情况，并认识到“预防性”审计的作用。美国审计署重点关注重大卫生公共卫生事件中国家应对能力缺失或不足方面的问题。例如在审计中，它们认为美国国家生物防御战略存在漏洞，使得官员无法正确决策，没有相关的法律条文、指南、流程、责任划分用以指导，将会导致突发性公共卫生事件的战略性防御难以实现。美国审计署针对以上问题提出的改进意见涉及到国家防备体系、传染病建模研究、应对公共卫生灾难时的人员部署和专业胜任能力培训工作、对药品安全性的监督、新冠肺炎疫情应对工作,以及政府部门常见的透明度与责任目标完成等方面，完善其审计制度。针对新冠肺炎疫情的突发性，美国在审计工作方面做出了相关调整，采取了将迫切需要得到高度重视的审计建议汇总至地方政府及其负责人的“优先公开建议”形式（刘洪洁、周维培,2020），促使及时采取建议从而节省大量资金，有助于政府和相关行政部门在重大问题上采取合适的决策措施，改善管理不善、欺诈和滥用问题，也在一定程度上提高了绩效。意大利国家审计法院发布的《2020公共财政协调报告》点明了意大利政府在应对新冠肺炎疫情上存在的不足，集中体现在国家医疗卫生体系在加强医疗资源设施和所需要的医疗人才方面严重不足，从而呼吁意大利政府加强医疗储备，完善突发性公共卫生事件的公共应急体系（孙博文、周维培,2020）。作为世界审计组织的主席国，俄罗斯联邦审计院在抗击新冠肺炎疫情期间，发表了十余篇文章，其中汇总了各个国家在对抗疫情中采取的有效措施和相关经验，涵盖医疗系统、社会服务、政府执行度等多个领域，有助于组织内成员国进行参考、获取信息，学习先进经验共同应对新冠疫情（孙博文、周维培,2020）。（二）我国非典疫情后的相关经验回溯历史，以我国2003年爆发的“非典”疫情作为突发重大公共卫生事件典型例子，总结当时我国开展的“非典”专项审计的审计制度建设，可以看出该项审计为在疫情得到控制之后的事后审计（崔竹、姜江华,2020），审计机关采用送达审计以及现场审计相结合的方式和方法，对有关政府部门及其指定接收社会捐赠物的其他机构、其他使用财政专项资金和捐赠款物的有关部门进行审计。常规的审计理念与突发性公共卫生事件的特点不能很好匹配，其组织结构、评价标准、具体流程不能满足实际审计工作的需要，使得突发性公共卫生事件有效开展程度较低。传统的事后审计用于突发性公共事件将产生滞后性，导致比较低效的审计工作结果（曹建新、李琴,2011），因此应新的审计方式方法应运而生。早年，有国外专家学者提出了“持续审计”概念（Alles,2006），认为持续审计项目因为提出多项审计意见，改善了外界对财务报表的评价，其效率和效果更好，审计结论更可靠，后来在此理论基础上发展出了跟踪审计，并应用于各种类型的审计事项中，其中也包括突发性公共卫生事件审计。在审计突发公共卫生事件下资金和物品的使用和管理时，一些审计机关会采用跟踪审计制度（董莹,2014），如果没有一些特殊情况，它们的审计人员通常亲自赴现场，审查资金和材料的使用和管理。例如审查财务制度执行情况，特殊情况的经费开支情况，审批程序的合理性，物资使用的绩效等。此外，一些审计机关制定了全面的信息沟通和运行约束制度（黎仁华、李齐辉、何海霞,2011），例如在审计机关内部，制定了严格有效的汇报制度，按照每日、每周、每月进行汇报，使得各级审计机关、审计机关与审计工作组之间建立起了信息流通渠道；在审计机关外部，面向社会制定相关机制用于接受、整理、分析收集到的信息，并在当天对这些线索进行处理。此外还注重综合分析，创新理念，开拓思路，科学方法。采用多类审计项目经验相互交流，审计、财政、纪检、监察等多个重要部门互相协作，国家审计与其他类型审计之间互动联通的方式，使信息得到有效流通和利用，达到审计效率提高的目的。同时，一些审计机关会向第三方审计机构等途径进行各专业审计志愿者的招聘。这样能够有效弥补国家在突发性公共卫生事件审计中效率较低、人手不足等问题，还能激发各个参与者的热情，积极投入到审计工作中，最大程度发挥审计监督的积极意义，提升审计的透明度，更好地完成审计工作（姚国章,2006）。（三）研究评述纵观所查阅的大量相关文献和资料以及各国应对突发性公共卫生事件的审计措施，尽管有许多学者在突发性公共卫生事件领域进行了研究，但仍存在一些问题。一是已有的文献表明一些审计机关在采用审计方法时，实施的时机不够明确，例如跟踪审计的滥用导致审计工作无法顺利进行；另外关注的重点主要是救灾物资的使用和管理情况，而对审计流程和责任划分不够具体，审计内容单一，组织架构不能很好适应突发性公共卫生事件的需求，相关研究较少。二是突发性公共卫生事件的审计缺乏健全的评判标准和制度。突发性公共卫生事件具有很大的不确定性，其具体情况可能会随着事件态势变化而难以把握，现实中可能存在缺乏审计标准及依据或者审计评判标准与实际情况不符的情况，导致审计工作中的许多决策难以确定，审计质量的标准也难以判断，给审计质量的控制带来一定隐患。该类审计缺乏制度建设，在突发性公共卫生事件发生时无法科学地将经验总结，应用到往后类似事件的审计时不能够系统、科学地进行工作。三、突发重大公共性卫生事件审计的理论基础（一）公共受托责任理论公共受托责任理论萌芽于民主政治中的委托代理关系，民众政治中政府没有所有者归属，其权益属于广大人民。人民通过选举出能够代表自身利益的政府官员执政，同时通过明确的法律法规来约束政府官员的行为，保障自己的意愿得到实现。随着社会和经济的发展，公共受托责任在分类上出现了细化，主要集中在经济领域、法律领域以及政治领域，由于审计主要关注经济领域，在此选择该领域进行阐述。在经济领域主要是财务受托责任，第三方受托人对公共资金的管理负有一定的责任，保护公共资金资产的安全以及完整，遵守财务的法律法规，诚信运营，能够为委托人的利益负责。受托经济责任关系的产生与发展推动了审计事业的进步。由于经营者与所有者之间存在信息差，需要独立第三方介入其中，作为双方交流信息和划分权责的中介，根据委托人的需求对受托人进行监督。在公共卫生事件中，作为委托人的社会公众在他们的权益受到侵害的时候，有权要求受托人，即政府的相关部门承担起相对应的责任。一方面监督政府机关在紧急事件发生后对救灾物资及财政拨款的利用明细，是否存在挪用贪污等不规范使用的问题并及时纠正，对人力、物力、财力资源使用效率性进行关注，从而提升资源配置效率；另一方面将救援救灾的实时信息及时准确地传达给社会公众，减少由于信息不对称产生的负面影响，群众可以通过舆论监督的方式了解国家政府机关的工作，知情权得到保障和使用，同时也能促使政府提升自身能力，工作更加公开透明，长期以往能够提升公信力。（二）中国特色国家治理论西方治理理论产生于20世纪90年代初，由世界银行专家根据撒哈拉以南的国家的政治情况而提出。他们认为，这些国家在政治和国家管理上普遍出现失误或失败的根源，在于这些政府缺少治理能力。这些专家指出，国家要想有所改善应加强非政府组织、各种社会组织乃至个人的作用。这种观点曾经风靡一时，而随着时代的发展，一些专家学者发现进一步弱化国家权力反而使得国家治理情况越发恶化，尤其是发展中国家，例如撒哈拉以南的国家也并没有因采取西方治理理论而使国家治理能力得到提升。与西方的传统治理理论相比，我国提出的国家治理论结合了我国的国情：以往的理论主要是从社会诉求的角度对国家和政府进行相应的约束，国家与政府放在被动的位置；而我国特色国家治理论则强调在现代化转型时期政府和国家应起到引导的责任，相比之前更强调其主动性，同时兼顾了满足社会诉求规范政府国家行为，更加全面和客观，也适应了“为人民服务”的服务型政府建设需求，适应了现代化国家应承担的职能和责任。这正符合了党的十八届三中全会正式提出的“国家治理体系与治理能力现代化”的命题，深入探讨了国家与社会各层级之间的关系，各制度与各部门之间整合协调，政策制定和执行等核心问题，结合我国国情，强调了国家在社会转型期应发挥主导作用的重要性，同时也考虑到了以往治理理念及现实社会转型时期的诉求。综合上述观点，本文的构想是突发性公共卫生事件本身就涉及到受托责任和治理问题，而审计在国家治理体系中作为“免疫系统”，能够帮助国家及时发现治理过程中存在的不足，回应了民众对于政府和国家期望，实现“人民当家作主”的民主职能。国家治理论认为，国家系统中存在着一种免疫系统，能够依法运用权力制约或牵制权力，起到预防、揭示、抵御的作用（刘家义,2012），这种观点结合了公共受托责任论和其他主流理论的主要观点，并在此基础上进行了整合及升华。国家治理论提到，通过切实履行经济监督、鉴证、评价这三大职能，能够对政府治理能力、决策水平的科学性及有效性进行评价，满足群众知情权，从而提高政府工作的透明度，有助于打造服务型政府，最终实现提升人民幸福感的目标。所以，为了避免新冠疫情等突发性公共卫生事件带来的伤害和损失，以及事后带来的持续不良影响，审计应当开展和加强对受托责任关系以及国家治理水平的监督。四、突发重大公共性卫生事件审计的制度内容为了审计工作的顺利开展，需要结合实际情况，分析审计制度架构，具体梳理问题，才能更好地对症下药。（一）审计制度的内涵审计制度是审计机关对各级政府和企事业组织的财政收支，财务活动进行监督和审査的制度。一般来说，审计制度内容包括审计目标、审计对象、审计内容、审计评价、审计报告、审计结果运用等。审计制度审计制度审计目标审计对象审计内容审计评价审计报告审计结果运用总目标具体目标政府部门其他机构物资政策法律决策环节执行环节结果环节向上级部门向社会公众事后问责经验教训图5.1审计制度内容（二）突发性公共卫生事件下的审计制度的具体内涵与普通的审计工作不同，突发性公共卫生事件由于其对时间和效率有着特殊的要求，突发性公共卫生事件的审计制度应依据其特点进行“量身定制”。1.突发性公共卫生事件的审计目标。突发性公共卫生事件审计目标分为总目标与具体目标。总目标促使委托代理关系中的代理人能够排除代理问题、优先次序问题等干扰，更好地在突发性公共卫生事件中履行职责。具体目标与各个具体审计任务密切相关，设计财务审计、绩效审计等审计工作的内容与目标（郑石桥,2020）。总目标对具体目标和直接目标起指引方向的作用，具体目标和直接目标是对总目标的反馈，最终是为了服务总目标的要求。二者相辅相成：没有总目标定下的基调，就没有具体目标和直接目标的实现；同时，没有具体目标和直接目标的逐个达成，就没有总目标的整体实现。2.突发性公共卫生事件的审计对象。审计对象主要解释了“审计谁”的问题，突发性公共卫生事件中，审计对象通常有财政部门、卫生健康和工业信息等部门，大多集中在政府相关部门。本次新冠疫情中，有许多慈善机构和基金会，例如红十字会和知名人士发起的个人基金等，参与到捐赠物资的行列中来，并在疫情期间的慈善领域有着举足轻重的影响，所以也应对这些非营利性机构和组织进行相应的审计。3.突发性公共卫生事件的审计内容。突发性公共卫生事件审计内容大致上可分为财务责任和业务责任（郑石桥,2020），通常包括资金物资的筹备、分配、使用、管理是否符合规范和相关制度法律法规（边洁,2021），例如抗灾物资数量情况和发放情况，如口罩、防护服、药品等医疗物资的种类数量和发放，财政资金的金额以及使用情况；筹集方面来源是否正规，筹集的流程是否公开透明；以及被审计单位在抗击疫情过程中是否履行自身职责等，如在管理上是否有存在倒卖或者贪污的现象，有无领导负责人以权谋私、中饱私囊。4.突发性公共卫生事件的审计评价机制。评价机制通常分为决策、执行、结果三个环节进行。决策环节主要是对突发性公共卫生事件中的政策进行评价，评价政策的合法性、有效性等；执行环节主要是对突发性公共卫生事件的执行情况进行评价，评价执行活动中的效率、落实情况和严格程度等；结果环节主要是对突发性公共卫生事件的事后结果进行评价，关注财务方面的结果和责任履行的情况是效果良好还是存在不足。5.突发性公共卫生事件的审计报告。审计报告具体反映三个方面，一是审计过程中发现的问题以及潜在的风险；二是对于问题责任人的处罚和处置，核实责任追究情况，将审计结果的改善及落实与领导的考核评价挂钩；三是对这些问题提出改进建议督促被审计单位改正，核实建议落实情况。五、突发性公共卫生事件审计制度存在的问题由于新冠肺炎发生突然，且疫情发展十分迅速，审计工作的开展存在着没有及时跟进的情况，且目前理论和实务对突发性公共卫生事件审计没有明确规范的制度设计，不能有效指导审计工作。（一）审计流程不完善突发性公共卫生事件的审计制度流程不够完善，导致审计各个环节的力度有所欠缺，没能够及时发现被审计对象存在的诸多问题。应急审计预案开展工作这一流程缺失，未能对突发性公共卫生事件制度涉及到的法律职权、相应责任、内容和人员安排做一个统一部署，导致审计工作的组织协调执行起来存在难度和依据，审计效率低下，阻碍后续工作开展，导致后续问责不力；信息公开这一流程不完善，对于群众关注的捐赠物资的管理与发放、捐赠信息的公开、相关负责人的履职情况等问题公开不够，导致无法有力回应公众的质疑。（二）审计评价不及时疫情期间的审计工作对于开展应急审计的介入时间、响应时间也没有明确的规划，这导致审计机关在突发性公共卫生事件发生时处于旁观状态，在较长的时间后才做出审计反应、开展审计活动，错过了审计的最佳介入和跟进时点，使得审计工作处于滞后状态，，难以在开展审计活动时还原事态发生时的真实情况。这不仅给审计人员的工作带来了难度，提高了审计成本，拉低了审计效率；同时也对审计结果的质量和政府审计的公信力带来了负面影响，审计力量受到限制，监督功能无法得到充分地发挥。（三）审计对象和内容不全面疫情期间的审计工作也反映出审计内容较为单一的问题。从审计内容的角度分析，其主要集中于筹集和分配物资等环节，着重关注物资来源、调配方向、分配效率和均衡度等内容，从而忽视了对于疫情防控过程中其他方面的审计，例如防控物资生产、物资使用情况、剩余物资去向等。从审计对象的角度来看，审计对象仍集中在财政部门、卫生健康和工业信息等部门，对于红十字会、慈济会等慈善组织的关注程度和工作力度也较为欠缺。除此之外，部分审计单位缺少对于新冠肺炎疫情防控资金和捐赠款物专项审计工作的经验总结，不利于日后的工作参考。六、突发重大公共性卫生事件审计的制度完善途径（一）明确审计目标突发性公共卫生事件审计总目标应明确为建立突发性公共卫生事件的预防机制，在今后的日子里形成应急常态化管理，做到“有备无患”，对可能造成重大突发性公共卫生事件的不利因素及时介入，进行预警和干预，避免事态恶化，紧急事态发生的当下能够迅速反应，解决出现的各种问题；为了达到审计总目标，分目标应当关注制度建设是否完备，物资筹集分配是否合理，绩效情况如何等，这些分目标的是否实现直接关系到总目标的实现情况。（二）完善审计对象在新冠疫情发生的初期，武汉红十字会暴露出其管理不善，对来自全国捐赠的物资和资金分配不合理，账目混乱，引起了社会公众对于慈善机构等非营利性组织的不信任，值得重点关注。此外，在本次新冠疫情中也有许多具有社会影响力的公众人物，发起慈善募捐活动和慈善基金加入到筹集物资和资金的行列中来。突发性公共卫生事件审计制度应该将此类情况包括进来，将慈善机构和基金会等非营利性组织纳入审计对象的范围内。（三）充实审计内容审计内容除了关注传统的抗灾物资如口罩、防护装备等医疗物资数量情况和发放情况，财政资金的金额以及使用情况，被审计单位在抗击疫情过程中是否履行自身职责之外，还应针对慈善组织这一对象增加其善募捐行为是否依据管理慈善组织的相关法律进行，手续是否齐全，筹集分配时的安排是否合理等审计内容。另外，例如防控物资生产、税费减免的财政政策落实情况、财政等各部门为重点保障疫情防控企业资金的金融支持落实情况也值得关注（朱智鸿,2020），审计内容应涉及到突发性公共卫生事件的各个阶段，从而保障审计的监督职能有效发挥。（四）科学进行审计评价在决策环节，审计应重点关注在突发性公共卫生事件中应用的政策，首先是否经过合理程序、经过专业人员共同商讨、结合实际情况制定，是否与当下的法律法规冲突，是否制定好相应的备用方案，群众对于政策的支持度和了解度；在执行环节审计重点应关注事关群众身体健康的决策运行上有无落实严格执行，是否都落实到每一个对象上，是否体现了社会对于一些弱势群体的关照；在结果环节审计应关注财务方面的结果以及相关负责人和慈善机构的责任，为后续问责铺垫。（五）公开审计结果1.公开审计报告。审计工作结束后，得出的审计结果不应仅仅停留于纸面报告，应该报送上级和公开于社会。与上级部门建立起信息沟通渠道，审计结果及时与其汇报，使得审计信息能够及时披