《公共政策学（第二版）》 课件 第1章 导论；第2章 政策系统

公共政策学（第二版）杨宏山编著公共政策学

公共管理创新系列教材第1章导论公共政策学

公共管理创新系列教材关键术语

公共政策政策目的政策目标政策工具政策科学1.1公共政策的含义公共政策的结构与功能政策科学研究的发展政策科学的研究领域与方法1.21.31.4目录公共政策学

公共管理创新系列教材1.1公共政策的含义公共政策学

公共管理创新系列教材

公共政策的概念公共政策的本质

公共政策的形式

公共政策的分类

公共政策的概念公共政策学

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公共政策是常见、常用的一个概念,在社会生活中,特别是在媒体上,人们也经常讨论政府出台的新政策,如高考政策、住房政策、医疗政策、社保政策等。什么是公共政策?这个概念看起来很简单,却又不太容易准确界定。

在国外学者的定义中,比较有代表性的主要包括:

拉斯韦尔、卡普兰、托马斯·戴伊、威廉·詹金斯、詹姆斯·安德森、戴维·伊斯顿国内学者中具有代表性的有:

张金马、陈庆云、陈振明、谢明、朱春奎

公共政策通过提供一系列正式的约束规则及其实施(激励和惩罚)机制,界定人们的行为空间,规范各种社会关系,从而减少社会环境中的不确定性,降低交易费用、促进社会合作与发展。

公共政策的本质公共政策学

公共管理创新系列教材

公共政策包括规范公共事务和公共管理的各项法律、法规和规范性文件,是国家治理的基本依据,是集体行动的行为准则。公共政策可分为国家性、区域性和地方性政策。

通过公共政策手段对社会利益进行权威性分配,包括利益选择、利益整合、利益分配、利益落实四个环节。利益选择利益整合利益分配利益落实

公共政策的形式公共政策学

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公共政策涵盖公共部门制定的一系列集体行动规则,包括:宪法,法律,法规,规章,决定、命令,以及国际条约等。1.宪法

宪法是国家的根本大法,它规定了国家治理的根本原则,属于公共政策的政策,即通常所说的“元政策”。宪法具有最高法律效力,是其他法律和规则的基础,其他法律和规则的制定要以宪法为依据,不能与宪法相抵触。2.法律

在宪法之下,国家还制定有许多专门领域的法律。3.法规

法规包括行政法规和地方性法规。

公共政策的形式公共政策学

公共管理创新系列教材4.规章

规章包括中央和地方行政部门制定的规范性文件。

5.决定、命令

决定是对重要事项或重大行动做出的决策或安排;命令是国家机关及其领导人发布的指挥性、强制性的公文。6.国际条约

国际条约是国与国之间以国际法为准则而确立相互之间的权利和义务的书面协议,可分为双边条约和多边条约。

公共政策的形式公共政策学

公共管理创新系列教材

公共政策的分类公共政策学

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公共政策涉及政治、经济、社会、文化、生态等各个领域,其数量众多、形式多样,它们提供了一系列行为规则,以减少集体行动的不确定性,抑制社会中的任意行为。根据一定的标准,可对公共政策进行分类。1.内容分类法

根据内容的侧重性实质性政策程序性政策物质性政策象征性政策根据分配利益的差异性

公共政策的分类公共政策学

公共管理创新系列教材2.功能分类法

3.价值导向分类法根据发挥的功能和作用根据公共政策的价值导向分配型政策公平导向的政策自我监管型政策监管型政策再分配型政策市场化政策干预型政策效率导向的政策1.2

公共政策的结构与功能公共政策学

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公共政策的结构

公共政策的功能

公共政策的结构公共政策学

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一般而言,一项公共政策由政策目的、政策目标、政策工具三个要素构成(见图1-2)。1.政策目的

政策目的即价值取向,它反映了决策者的愿景定位。2.政策目标

政策目标是为解决特定政策问题而期望实现的结果、指标或效果。3.政策工具

政策工具即达成政策目标的手段,可分解为实施手段、评估标准、问责机制。

公共政策的功能公共政策学

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1.引导功能

公共政策通过提供一系列规则,为各类活动提供引导,包括观念引导和行为引导。2.管制功能

公共政策的管制功能,表现在政治、经济、社会、文化、环境等诸多领域。通过制定标准、程序和准入条件,使用许可、认可、裁定等手段,可对社会行动进行管理和监督。3.分配功能

社会资源的总量是有限的,各个群体和个人都希望多占有资源。如果没有权威性的分配机制,围绕稀缺资源的争夺容易引发矛盾冲突。公共政策具有权威性,对目标群体具有普遍约束力。每一项政策出台都涉及既有利益格局的调整,包括界定目标群体(向谁分配)、明确政策目标(分配多少)、选择政策工具(如何分配)。1.3政策科学研究的发展公共政策学

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什么是政策科学

政策科学研究的兴起

中国的政策科学研究

什么是政策科学公共政策学

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政策科学运用多学科的知识，致力于探究公共政策过程的基本规律，探究政策分析的科学方法。公共政策的多样性、复杂性和综合性,决定了政策科学研究需要运用多学科的知识。

1.政策科学的核心关注对政策过程的研究。

对政策分析的研究。

2.政策科学的特点

跨学科的知识运用。

对特定情境的设定。

明确的问题导向性。

价值判断与事实判断的融合性。

政策科学研究的兴起公共政策学

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现代政策科学发端于二战结束后的美国,它经历了从发端到学科化、组织化的发展之路,并从发源地很快传播到其他国家,成为当代社会科学中的一门显学。

1.政策科学的早期研究

20世纪50年代,美国学界兴起了一场政策科学运动。其中,拉斯韦尔做出了奠基性贡献、叶海卡·德洛尔的贡献也很显著,形成了以拉斯韦尔、德洛尔为代表的政策科学传统。

2.政策科学的拓展研究3.公共政策研究的学科化、组织化

成立了专门的公共政策研究组织。创办了一系列公共政策研究期刊。开设了公共政策专业。非官方智库的影响力扩大。

中国的政策科学研究公共政策学

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中国具有漫长的文明史,历代王朝进行治国理政都需要针对具体领域、具体问题开展对策研究。古代中国的史官、策士、辅臣等,其角色就是提供政策建议,辅佐君主决策。新中国也设有政策研究机构,研究制定党和国家的方针政策。然而,这种对具体领域、具体问题的政策研究,不同于探索公共政策一般规律的政策科学。改革开放以后,我党反思过去的决策失误,决策科学化和民主化问题成为政治议题。随后,中共中央、国务院所属各部委、地方各级党和政府领导部门都建立了从事政策研究的专门机构。进入21世纪,随着MPA教育的兴起,“公共政策分析”课程被列入专业核心课程。中国政策科学研究起步以后,在较短时期内形成了学科队伍,成为公共管理研究的一支重要力量。1.4政策科学的研究领域与方法公共政策学

公共管理创新系列教材

政策科学的研究领域

政策科学的研究方法

政策科学的研究领域公共政策学

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概括地讲,政策科学的研究领域可分为三个方面:

1.公共政策理论研究

公共政策理论研究从具体情境下的政策研究入手,抽象出普遍的、一般的理论,包括模型、原则、分析框架、分析方法等。公共政策理论来源于政策实践,由研究者通过观察、归纳、推理、演绎等过程,推动理论的建立和发展。

2.比较公共政策研究

比较公共政策研究运用适当的案例和量化研究方法在进行国别比较和政策比较的基础上,形成假设,检验假设,进行预测,推动公共政策的科学化发展,为探求一般性的理论提供了丰富的证据和事实。3.政策分析与发展研究

政策分析与发展研究聚焦于某一具体政策领域,关注特定的政策规则下行动者之间的博弈及结果,通过对结果进行预测和评估,在此基础上提出改进政策安排的总体思路和工具选择。

政策科学的研究方法公共政策学

公共管理创新系列教材

政策科学研究涉及公共管理的各个领域,研究对象具有广泛性、丰富性和多样性的特点,公共政策分析根据实际问题的需要,常常采取混合研究方法,兼顾规范研究和实证研究,同时使用定性和定量分析手段。

政策科学既要处理事实问题,也要协调价值问题,两者的分析方法具有差异性。

对于事实问题,可以运用定量和统计分析的方法追求理性化,包括使用实证数据和数学公式进行推导和检验。随着互联网技术的发展,人们可运用大数据技术对复杂的现象进行事实分析,更清晰地掌握特定政策情境下社会互动的真实状况和结果。对于价值问题,由于不存在任何价值判断的“科学”法或“专家”法,因此无论具备何种专业技能和知识的专家都没有资格履行价值判断的职能。在实际中,现代治理主要是通过一定程序规范赋予符合规定程序的价值判断正当性和公信力。

本章小结公共政策学

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公共政策是经由一定的政治过程制定的集体行动规则。从本质上讲,它是对社会价值的权威性分配。从表现形式看,公共政策包括:宪法,法律,法规,规章,决定、命令,国际条约等。就一项公共政策来讲,它由政策目的、政策目标、政策工具构成。在社会生活中,公共政策发挥着引导、管制、分配的功能。政策科学发端于二战结束后的美国,它经历了从发端到学科化、组织化的发展之路,并从发源地很快传播到其他国家,成为当代社会科学中的一门显学。中国政策科学起步于改革开放之后,在反思过去的决策失误中,决策科学化和民主化问题成为中国政治改革的议题。20世纪90年代,我国高校开始推进公共政策学科建设,一些高校设立了专门机构,建立了学科队伍,政策过程研究和公共政策分析成为公共管理研究的重要领域。复习思考题公共政策学

公共管理创新系列教材1.简述公共政策的概念和本质。2.阐述公共政策的表现形式。3.公共政策有哪几种常用的分类方法?4.简述一项公共政策的构成要素。5.试论公共政策的主要功能。6.概述政策科学的特点。7.简述政策科学发展的几个阶段。8.政策科学有哪几个主要研究领域?感谢您的欣赏公共政策学

公共管理创新系列教材第2章政策系统公共政策学

公共管理创新系列教材关键术语

政策主体政策环境政策过程政策工具2.1

政策系统的要素2.2

行动主体2.3

政府结构2.4

政策过程2.5

政策工具目录公共政策学

公共管理创新系列教材2.1政策系统的要素公共政策学

公共管理创新系列教材政策主体

政策客体政策环境

政策过程

政策内容

政策主体公共政策学

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政策主体是指在特定的政策环境中直接或间接地影响政策过程及结果的行动者,包括公共部门、公职人员以及社会组织和个人。

在西方政治体系中,官方政策主体包括立法机关、行政机关、司法机关,以及行政官员、法官、独立检察官等,他们基于法定权威参与公共政策制定;非官方政策主体包括利益集团、政党、思想库、大众传媒和公民,他们参与政策过程,但并不具有制定政策的法定权威,主要通过提供信息、施加压力、游说官方决策者等途径影响政策制定。在中国政治制度下,政策主体可划分为体制内的主体和体制外的主体两类。就组织化的主体来看,体制内主体包括政党、人大及其常委会、政府、监察委、法院、检察院等官方机构,与官方具有密切联系的国有企事业单位,以及人民团体、官办学会、官办协会等半官方性质的机构,它们从官方途径获取资源,设有执政党的组织体系,党组织在其中发挥领导核心作用;而对于体制外主体来讲,其从政权系统中获得的直接资源支持相对较少,自主性更强。

政策客体公共政策学

公共管理创新系列教材

政策客体是指公共政策发挥作用时所指向的对象,包括特定的政策问题和目标群体。

政策客体是相对于政策主体而言的,可以从“问题”和“人”两个角度认识公共政策的客体。一项公共政策总是要针对特定的政策问题和目标群体提出具体的处置原则、行动准则。政策问题是指引起政府关注并采取行动的社会问题,目标群体是指公共政策直接作用和影响的社会群体。

政策环境公共政策学

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一般而言,环境是指某一事物存在或活动的外部场域。政策环境,即公共政策活动的外部场域,它对公共政策的产生、存在、发展和变迁具有重要影响。公共政策活动总是发生于一定的政治、经济和社会文化环境以及自然环境之中。

政策环境分为人工环境和自然环境两类。

人工环境又可分为政治环境、经济环境、社会文化环境、国际环境等。

政策环境公共政策学

公共管理创新系列教材

政治环境涉及一个国家或地区的政治体制、政府结构、政治文化、政治派系、政治关系等,它们决定了政治主体之间的权力、权利分配及其相互关系,决定了政治系统的民主化、合法化程度。

经济环境包括经济体制、生产力水平、产业结构、经济总量、财政收入、家庭收入、人均收入等,它们影响着政策制定的目标取向以及政策实施中的资源支持状况。

社会文化环境涉及一个国家或地区的人口规模、性别、年龄、民族分布、受教育程度、人才储备、文化传承、道德风尚、地域文化品格等,它们影响着政策系统运行的人力资源条件、智力条件、伦理条件和心理条件。

国际环境包括全球、多边、双边范围内政治、经济、文化演变发展的趋势,国际竞争、斗争与合作形成的秩序和规则体系。

政策过程公共政策学

公共管理创新系列教材

政策过程即公共政策活动的生命周期,一项公共政策从作为政策问题被提上议程到政策终结,需要经过一系列的运作阶段在政策科学研究的早期阶段,一些学者就注重探讨“政策过程中的知识”。拉斯韦尔将决策过程划分为情报、提议、规定、合法化、应用、终止和评估七个阶段。尽管这一过程划分存在争议,它却开启了政策过程的理论研究。概括地讲,政策过程可划分为问题确定、议程设置、方案选择、政策合法化、政策实施、政策评估、政策终结等阶段。

政策内容公共政策学

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政策内容即政策主体基于一定的程序和规则,在互动和博弈中做出的决策。一项公共政策的具体内容由政策目的、政策目标与政策工具组成。政策目的即价值取向,它反映了决策者的价值偏好和取向。公共政策一般会提出一定的价值导向,传递决策者的价值诉求、伦理偏好。政策目标是为解决特定问题而期望实现的结果、指标或效果。政策工具是实现政策目标的手段,可分解为实施手段、评估标准、问责机制。2.2行动主体公共政策学

公共管理创新系列教材行动主体的分类

中西官方行动主体比较

行动主体的分类公共政策学

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政策过程中的行动主体可以是个人,也可以是集体或组织。无数的行动主体都希望影响政策制定。政策决策必须确立一定的程序和规则,既要发挥智库的作用,引入讨论和协商民主,提升决策的科学性和民主性,又要保障决策的效率性。行动主体可分为官方行动主体和非官方行动主体两类。1.官方行动主体

官方行动主体来自国家机关,包括立法机关、行政机关、司法机关,官办的非政权组织,以及这些机关的选任官员、委任官员,他们有合法的权威来制定公共政策。在社会主义国家,共产党为执政党,在国家政权中居于领导核心地位,是官方行动主体的重要组成部分。

2.非官方行动主体

非官方行动主体不属于国家机器的组成部分,不掌握公权力,通过多种参与渠道和方式对政策过程产生影响,包括非官方的利益集团、政党、智库、大众媒体、社会组织和公民个人。

中西官方行动主体比较公共政策学

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中国之治实行共产党领导的议行融合制度,而西方国家实行多党制和分权制衡制度,在不同的制度安排下,官方行动主体的组织体系差异较大。

执政党的地位和作用显著不同。

立法机关在政策过程中的地位和作用有差别。

行政机关在政策制定过程中的影响力差异较大。

司法体系的独立性不同。2.3政府结构公共政策学

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横向权力结构

纵向权力结构

横向权力结构公共政策学

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横向权力结构是指立法权、行政权和司法权之间的关系。在历史上,这三种权力曾经是融为一体的。根据立法权、行政权、司法权的配置及相互关系,政府权力的横向结构可分为分权制衡和议行融合两种模式。

1.分权制衡模式

2.议行融合模式

议会制混合制总统制当代中国的人民代表大会制度苏联时代的苏维埃制

纵向权力结构公共政策学

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纵向权力结构是指一个国家的不同层级政府之间的关系。根据中央(联邦)政府与地方(州)政府的权力配置及相互关系,当代各国政府的纵向权力结构可分为联邦制和单一制两种类型。1.联邦制

联邦制由联邦宪法明确规定联邦政府与各成员单位之间的权力划分,成员单位的权力不是来自联邦政府,而是由联邦宪法赋予的。2.单一制

单一制与联邦制不同,全国制定有统一的宪法、法律和政策体系,地方政府依法运行并接受中央政府的领导和监督。中央政府统一行使国家主权,代表国家进行外交活动,全国建立有统一的立法、行政和司法机关,中央政府依法对地方政府行使领导权,地方政府不得违抗中央制定的法令。

概括而言,单一制可分为中央集权型和地方分权型两类。2.4政策过程公共政策学

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常见的几种划分

政策过程的阶段

常见的几种划分公共政策学

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一项公共政策在完整的“生命周期”中,需要经历若干个阶段。每个阶段和下一个阶段相连接,形成周期性循环,其中没有明确的起点和终点。

政策过程的阶段公共政策学

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政策过程的完整生命周期可进一步分解为以下十个阶段(见图2-2):

1.问题设定

2.议程设置

3.目标确定4.方案提出

5.方案评估6.方案选择7.政策执行8.执行评估9.政策调整10.政策终结

2.5政策工具公共政策学

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政策工具的含义

政策工具的分类政策工具的选择

政策工具的含义公共政策学

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政策工具也称“政策手段”“政府工具”“施政工具”,是指为实现特定的政策目标而采用的机制、手段、方法与技术。

在政策制定中,政策工具设计与选择的重要性在于:

政策工具是实现政策目标的基本途径。政策工具的合适性直接关系到政策的成效。

政策工具的设计不是一项普通劳动,其开发需要智力支持。321

政策工具的分类公共政策学

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政府履行职能采用的政策工具很多,常见的有民营化、使用者付费、管制、放松管制、合同外包、绩效管理、流程再造、跨界运作、支持志愿服务等。

1.工具分类的讨论2.新的分类方法

政策工具的分类公共政策学

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根据政府介入程度的分类自愿型工具混合型工具强制型工具私人市场自愿型组织家庭和社区行政管制公共企业直接提供信息发布与劝诫补贴产权拍卖税收和使用者付费

政策工具的分类公共政策学

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根据公民受影响程度的分类“胡萝卜型”工具“布道型”工具“鞭子型”工具“助推型”工具激励型工具，是指通过激励方式来改变公民行为，政府可通过奖励方式，鼓励公民采取政府期待的行为。禁止与指令型工具，是指政府通过禁令规定哪些行为属于违法行为，从而打击此类行为，降低其发生率。信息传播型工具，是指通过扩大信息传播，让公民意识到政府期待的行为，从而促进这类行为的出现。协助型工具，是指在不明显改变公民偏好的前提下，通过改变细小