2035数字议程重大议题：数据治理

信息化百人会CHINAINFOl信息化百人会CHINAINFOl数据治理付伟安宜贵封顺天李大中杨晓波王继业祝守宇张东宋雨伦朱毅四五”数字经济发展规划》将完善数字经济治理体系作为五大发展目标之一，《“十四五”国的关键课题。到2035年，我国要基本实现国家治理体系和治理能力现代化，参与国际经济大议题提供有益支撑。“2035数字议程”是由信息化百人会于2020年组织发起的一项倡议，旨在持续研究未来十五年数字发展关键内容和优先程序的长期行动计划。议程以落实国家发展战略决策为主字发展中的关键问题，共同为国家2035远景目标的实现贡献产业界的智慧和力量，努力回数据治理是“2035数字议程”的一项重大议题，有关研究得到了行业内诸多机构和专家 12.“数据治理” 2 3 32.加速深化期：数据规模、类型和参与主体正在发生 53.百家争鸣期：治理理念和治理主张 5 6 9 挑战1：基础制度层面，数据权属、数据 182.数据权属不明影响市场主体的数据开发 18 19 19 20 20 20 21 22 22 224.数字发展强循环与弱循环生态间的互联互通挑战 23 1营”等近似概念，有必要进行适当的阐述和1.“数据”和“治理”随着互联网和数字技术的发展，以数据为关键要素的应用和服务成为数字经济主要形态，机器可读和可在线传输的数字化数据成为研究和应用的重点。从全球范围有关数据的立法和政策制定情况来看，政策制定者一般不专门区分数据、信息、隐私等，例如我国发布《数据安全法》的可在线传输的数字化数据，不对数据相关的专业名词进行辨析区分。“治理”一词则易与“管理”产生混淆。在维基百科中，“治理”被定义为“通过法律、规则、权力或者有组织的社会语言针对一个社会系统的所有互动过程”，含有“协同、引导、影响”的含义，治理的终极目标是可持续发展，而“管理”是“对企业、非营利组织或政府机构的管理，是一门管理资源的艺术和科学”，管理的终极目标是控制性稳定。随着治理场景的多样化和治理主体的多元化，“治理”是或公或私的个人和机构经营管理相同事务的诸多方式的总和；它是使相互冲突或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程；它包括有权使人们服从的正式机构和规章制度，以及种种非正式安排；而凡此种种均由人民和机构或者同意、或者认为符合他们的利益而授予其权力。“治理”强调多主体共同参与的一个持续性过程，目标是协调多方利益。22.“数据治理”“数据治理”的概念最早出自企业对数据资产进行管理，多指企业在数据整个生命周期制定由业务推动的数据政策、数据权益、数据监控、数据标准以及指导方针等。例如国际数据管理协会1数据治理研究所（DGI）将“数据治理”定义为“与数据相关事务的决策和授权实践”，具体而言指于2018年发布的国家标准《信息技术服务治理》（GB/T34960）第5部分“数据治理规范”中，将“数据治理”定义为“数据资源及其应用过程中相关管控活动、绩效和风险管理的集合”。随着数据成为数字经济发展的关键要素以及整个社会和全球治理理念的普及，“数据治理”的内涵外延不断扩展，微观层面和宏观层面都引发了广泛关注。微观上，数据治理是指组织能够确保数据在其全生命周期中保持高质量的能力，确保对数据的控制是为支持实现商业目标而开展；宏观上，数据治理是指国家对其数据在收集、处理、利用、保护等方面采取的立场、主张以及与理制度、标准规范、技术工具等一系列手段，面向个人数据、企业数据、政府数据、公共数据等不同类型数据对象全生命周期开展有效的管控，以满足企业管理、行业监管、国家治理、国际协国乃至全球多个层次的问题，离不开行业的规范和自律、国家的“上位法”甚至国家间的约定或协议，多层次协同才有可能构建大数据生态建设的基础性保障，并将数据治理定义为，以“数据”为对象，在确保数据安全的前提下，建立健全规则体系，理顺各方参与者在数据流通的各个环节的权责关系，形成多方参与者良性互动、共建共享共治的数据流通模式，从而最大限度地释放数据1见DAMA：《DAMA数据管理知识体系指南（第2版）2见DGI：“TheDGIDataGovernanceFramework”，https://datag3国家信息化专家咨询委员会秘书处：《信息4中国通信标准化协会：《数据治理标准化白皮书（3价值，推动国家治理体系和治理能力现代化。5报告采用相对宏观层面上的概念，将数据治理定义为：政府、国际组织、企业、行业组织、个人等不同利益相关主体根据各自权责，在数据的采集、传输、存储、计算、应用乃至消亡的全生命周期中，为释放数据要素的价值和防范数据安全风险而制定规则、实施规则和优化规则的过程。数据治理的对象应指向“有价值的数据”，要将数据变成可治理的对象——有边界、可识别、可规定属性、有关联场景。6多纳基金会（DONA）倡导的“数字对象”概念具有一定的借鉴意义。7随着数字化、网络化和智能化进程的不断加快，个人、企业、组织、国家围绕数据和个人信息有关议题相继浮现，各国相应政策和法律也式出台，意味着全球数据治理进入到一个加速阶段。随后的几年里，各国普遍加快了数据立法和执法进程。如中国出台了《网络安全法》《数据安全法》和《个人信息保护亚州、弗吉尼亚州、科罗拉多州、犹他州、康涅狄格州等纷纷通过综合性的消费者隐私法，联邦出台了保护数据和隐私的法律法规。5参见梅宏主编：《数据治理之论》，中国人民大学出版社，2020年版6高新民：《数据治理的理论界定与实践需7DONA是于2014年在瑞士日内瓦成立的非盈利性组织，合作机构为国对象体系架构的应用，并负责全球Handle系统的运营与管理。DONA将“数字对象（DigitalOb一个或多个比特序列或一组这样的序列组成，包含一个作品、一部分作品或一方拥有权益或价述序列或序列组中的每一个序列或序列组以网络（尤其包括互联网）中的一个或多个计算4条例》韩国修订《个人信息保护法》德国修订《联邦数据保护法》务法》英国《通用数据保护条例》法国修订《信息与自美国《澄清境外合法使用数据法》《加利福尼亚州消费者隐私法》法》印度《个人数据保护法案（草案）》澳大利亚《消费者数案）》新加坡《个人数据保护法（修订）》（草案）》《数字服务法（草案）》《数据治理法（草案）》法》法》法》《网络数据安全管理条例（征求意见稿）》美国《弗吉尼亚州消费者数据保护法》《科罗拉多州隐私法案》《数据出境安全评估办法》案）》美国《犹他州消费者隐私法》《康涅狄格州数据隐私法》；《联邦数据隐私和保护法（草案）》52.加速深化期：数据规模、类型和参与主体正在在以人为中心的要求下，个人数据治理不断完善，隐私和个人信息受到重点保护，人在数字世界的尊严得到进一步维护。另一方面，随着智能技术的加速应用，产业互联网逐渐兴起，以物为中心的数据和企业数据将比以人为中心的个人用户数据占据更重要的地位。从数据规模来看，智能穿戴设备、车联网、智能摄像头、物联网产品的普及，将使得数据的收集变得全面、实时、无感知。人类的生活、生产环境将与数据孪生，个人生活数据化、工业体系数据化、军事智能化，将是全球性的基本生存环境。《数消费互联网已经开始反向倒逼和拉动设计、研发、采购等前向供应链环节的在线化、数字化。这一转变，将使得企业创建和管理的数据量大幅一方面技术和产业的快速演化使数据领域存在巨大不确定性，另一方面密集法规政策的加快出台试图为数据化进程“套上缰绳”，两者之间存在着巨大的张力和鸿沟，导致在核心理念、基础从治理核心主张看，“保护优先”与“利用优先”之争仍将长期存在。社会各界都认识到了数据的巨大潜力和价值，但随着一些数据泄露、数据滥用等事件被曝光，数据保护所面临的风险也被6具有多元性，权利内容具有多维性，会涉及到个人信息、企业利益、政府资源、数据主权、国家安全等多重维度。因此无法将数据所有权绝对化，不能简单地套用传统的物权规范，需要根据数据的属性特点建立数据产权制度。9从学科视野来看，数据治理领域的经济学和法学之争非常突出。如有专家总结指出，经济学视角认为，如果法律认可个人的财产权利主张，那么个人授权或获取分成收益的成本很可能超过其信息贡献价值，导致数据交易成本太高，从而无法实现数据在市场上的流通，甚至使数据市场失去存在意义。但从法学角度来看，认可个人的财产权利主张有其维护社会公平的追求。10数据治理是国家法治化发展的重要组成部分，是一个动态发展的过程和状态，对于增强人们利用信息技术、发展数字经济的信心至关重要，同时也是有效保障国家数据安全、促进数据产业发展和保护个人权益的基本要求。当前，数据治理的框架处于不断的完善和发展过程之中，不同发展阶段的关注重点议题有所差异，但其总体目标、参与主体、考察视角、治理工具以及受到约束的外部环境等方面保持着一定的一致性。10参见田杰棠等：《交易模式、权利界定与数据要素市场培育》，载《改革》，207以寻求最佳的数据监管水平或强度，从而保证不同数据治理参与主体的主要诉求得到不同程度的满足，在防范数据风险的前提下促进数据价值的充分释放，最终达到当期社会总福利水平的最大化。其中，外部环境会对数据治理产生显著的约束作用，常见的外部环境指标包括经济基础、社会发展水平、产业和科技实力、文化制度以及国际关系等内容。世界各国的数据治理主张和规则存在显著差异，其关键也是由于外部环境的不同而导致数据治理理念及规则的不同。个人及其他等多类主体。从国家主体看，随着数据的资源属性和资产属性进一步加强，以及对数据安全问题的担忧，数据治理需要回答诸如：对某一数据是否具有管辖权限，并按照何种思路对数据进行管辖。从企业主体看，企业作为主要的数据技术、产品和服务提供者，承担了数据经济价值的挖掘、变现工作以及相应的安保责任，理应作为数据治理的主要参与主体，其核心关注在数据要素市场化配置过程中如何实现数据的经济价值。从个人主体看，个人既是个人数据的原始8生产者，也是数据产品和服务的主要最终用户之一，其首要关心隐私保护问题，进而争取其个人数据带来的经济权益等。除此之外，其他主体也可能由于公共利益或者特定原因而参与数据治理总的来看，数据治理框架构建可以从四个视角来考察：一是安全与发展视角，主要关注如何在《数据安全法》《个人信息保护法》等基础法律框架下，确保数据安全和数据高效流通利用；二是国际与国内视角，如何对外积极参与数据治理国际交流合作，对内加快构建数据要素市场，也要关注微观企业层面基于数据的应用和模式创新，包含数据分级分类、数据竞争以及数据利用治理政策与数据治理技术之间的鸿沟，是当前构建行业自律等内容。但由于数据无法独立存在，数据的标识、确权、存储、授权、共享、交换等都9效率，实现基于数据的共同治理。实现不同关切事件之间的隐形关联与客体画像，治理客体由“千人一面”向“千人千面”转进而提升治理精准度。过基层“一根针”，数据共享开放使得基层治理资成为各国经济增长的加速器和新引擎，数据逐渐被各国作为战略性资源一国竞争力的关键指标。国际规则达成共识13，数据跨境流动的障碍在增加。从全区为主导的规则体系或模式14。提出要探索建立数据要素流通规则；在《“十四五”国家信息化规划》中要求加强提升数据资源开发利用水平；2022年6月，中央全面深13联合国贸易和发展会议《数字经济报告2021》指出，“参与数流动以及更广泛的数字经济的治理模式差异极大，除极个别情况外，在区域和国际又通过立法和政策限制重要数据出口，从而达到储备数据资源并充分使用的目的；欧盟则在国际社会积极用越发凸显。活动提升了全民网络安全意识和防护技能15，个人信息专项监管等保护意识和参与积极性16，这些都为新时代全民数据权利意识的觉醒奠定息化委员会办公室印发的《网信系统法治宣传教育第八个五年规划（2021-2025年）国总工会、共青团中央、全国妇联等多部门共同主162019年以来，中央网信办、工信部、公安部、国家市场监管总局信息专项治理，受理网民举报，对存在严重问题的APP采取约谈、公开曝光、督多的支持与认可。法治化、多赢化。《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中明确提出要扩大公共信息数据的安全有序开放等17；各地数据条例也提出要求当地政府部门进行政务数据共享、时性等方面的协作也将不断走向深化。优先推动企业登记监管、卫生、交通、气象等高价值数据集向社会开放。开展政府数据授权运营试点，鼓系的逐渐完善将推进企业数据报送/协查义务的进一步规范，在报送数据范围、程序、条件等方面变得更加清晰明确。提高企业数据协作的内在积极性。景化和智能化的方向发展。时随地创新带来的数据不断变化之间的矛盾将会越发突出。或组件组合。习、回归模型、知识图谱等AI技术与数据质量管理的深度融合，效地识别隐私数据，发现可疑的篡改数据以及数据泄织等均将依托于信息技术或围绕数据对组织职据采集和流通效率，进而实现组织的提质增效。时向数据业务化迈进。网格元队伍，提升基层服务效率。“免费+开源”的传统互联网商业模式逐渐面临困境。从门户网站、博客、论坛，到即时用户个人；从操作系统、数据库解决方案，到毛出在狗身上猪买单”的典型商业模式。但是，在数据治理走向台前，特别是个人数据权属以“告知-同意”为核心的个人数据处理规则在全球范围的广泛采纳和实施，将大大加重这种要素安全带动了数据安全市场的增长，特别是数据安全法规拉动数据合规服务市场增速显美元。18另一方面，培育数据要素市场正在打开新局面，为创造新的和数字社会等发展，数字化对社会产生了积极影响，数据治理将推动智慧社会更快到来。赖”的出行、高消费等行为被精准识别后限制，推动了“老赖”主动摘帽。个人在数字社会中18见Gartner：“GartnerSaysDigitalEthicsisatthePeakCycleforPrivacy”，/en/newsroom/pris-at-the-peak-of-inf数据的整个生命周期内，需要在应用和个人隐私之间找到平衡。展产生逆向影响。19数据算法是一把双刃剑，在推动社会进步的同时也产生了算法的“电车困境”“奶嘴效应”“马太效应”等问置不对等、不清晰、不充分，直接制约着数据要素市场的构建。20种全新的权利种类；“属”字本身所具有的“排他性”内在含义，与部分学者提出的“多元权利术”也存在着天然的矛盾。“数据权属”问题的发散性和多元性，为讨论提供了多维视角，但远不足以形成系统的共识性判断。222.数据权属不明影响市场主体的数据开发21如高新民曾提出，不是所有数据都适合于交易，不是所有数据都可以确权，不是所有数据22参见王融、易泓清：《数据权属大讨论中的共识凝聚》，https://www的财产地位，难以支持和保障数据开发和数据资产化经营的需机制的形成。24业务、组织边界更加模糊，进一步增加了数据治理的技术难度。23参见龙卫球：《数据新型财产权构建及其体系研究》，载《政法论坛》，2017年第4期24参见申卫星、刘云：《数据确权的立法方向》，载《