中国贫困家庭类型、需求和服务支持研究-基于中国城乡困难家庭社会政策支持系统建设项目的调查

中国贫困家庭类型、需求和服务支持研究基于“中国城乡困难家庭社会政策支持系统建设”项目的调查

林闽钢，梁誉，刘璐婵（南京大学，江苏南京210023）摘要：随着中国贫困治理的深入，长期贫困治理将成为中国今后反贫困政策的核心。基于2013年中国城乡困难家庭社会政策支持系统建设项目的调查数据，研究中国城乡贫困家庭的类型和致贫因素，重点分析贫困家庭的社会服务需求及其服务供给，并提出相应的政策建议。中国的贫困治理是一项长期的、系统的工程：重点干预对象是多因致贫家庭，重点干预路径是促进贫困家庭就业，重点干预地区是农村地区，要为贫困家庭提高社会服务需求的供给程度尤其是医疗卫生保健服务，采用现金救助和服务救助相结合的方式，以“社会服务包”满足多类型贫困家庭需求。关键词：贫困家庭类型；贫困家庭需求；贫困家庭服务；贫困治理C979：A：１００８－７１６８（２０14）０3－0003－09一、研究背景贫困问题一直是人类发展所面临的核心问题。21世纪初期，长期贫困（ChronicPoverty）问题及其干预政策开始成为各国研究的重点。与传统的贫困研究相比较，长期贫困研究则更注重贫困的类型分析和政策干预的有效性。经过三十多年经济和社会的快速发展，中国在贫困治理方面取得了显著成果。中国的贫困治理主要采取了两条路径：一是组织实施了以农村贫困人口为重点的区域性扶贫；二是从1999年开始，中央政府先后分别在城市和农村开始实施低保制度。但近十年来，中国城乡低保总人数稳定在七千多万人，低保家庭也一直保持在近四千万户左右。随着中国贫困治理的深入，长期贫困问题的解决开始成为今后反贫困政策的核心。为了提高反贫困政策的有效性，推进贫困家庭的分类治理，特别需要研究中国贫困家庭的类型与致贫因素，还要进一步了解贫困家庭对社会服务的需求，及目前社会服务对贫困家庭的供给和支持情况，为今后中国大规模的贫困治理找到政策干预点。二、数据来源由财政部资助、民政部政策研究中心承担的国家重大课题“中国城乡困难家庭社会政策支持系统建设”，自2008年以来已经开展5年，目前已建立了“中国城乡困难家庭社会政策支持系统建设”数据库。本文使用的是2013年调查的数据。2013年中国城乡困难家庭社会政策支持系统建设项目的数据反映的是2012年城乡贫困家庭的基本状况。该调查从2008年起，以家庭为单位，对城乡分别进行调查。调查采用了立意抽样、简单随机抽样等方式，以全国34个省、自治区和直辖市为初级抽样框，初级抽样框抽取的每个省份内部的所有地级市为第二级抽样框，抽到的每个地级市内部的所有区县为第三级抽样框，每个区县内部的所有乡镇与街道构成第四级抽样框，按东中西不同的样本量抽取样本。最终抽取的6个调查地区包括辽宁省、山东省、山西省、湖南省、甘肃省和重庆市，总共抽取96个区县的11800户困难家庭作为调查样本并对其进行入户调查。此后几年的调查延续了2008年的全国－省－市－区（县）－乡镇－户的顺序，以区县作为最基本的抽样框，综合运用了立意抽样、分层抽样以及简单随机抽样等多种抽样方式完成了抽样。2012年的调查则将样本省份扩展到十个，包括安徽省、甘肃省、广西省、贵州省、湖南省、辽宁省、山东省、山西省、陕西省、重庆市。本次调查对象包括城市和农村地区困难家庭，回收的有效问卷为城市6062份、农村6166份。三、中国贫困家庭类型和致贫因素根据“中国城乡困难家庭社会政策支持系统建设”项目多年的调查，中国贫困家庭主要面临八大困难：家庭主要劳动力没有工作、子女教育负担难以承受、家庭主要成员没有劳动能力、家庭成员疾病负担重、家庭成员需要长期照料、家庭成员发生意外事故、被长期拖欠工资、遭受重大自然灾害。根据2013年的调查数据，在被调查的城市困难家庭中，92.34%贫困家庭面临这八大困难，其中有43.82%的家庭属于单因致贫，即仅仅面临单一的困难，而48.52%以上的家庭是多因致贫；在被调查的农村困难家庭中，95.78%贫困家庭面临这八大困难，其中45.07%的家庭属于单因致贫，50?71%以上的家庭则是多因致贫（参见表1）。在贫困家庭中，城市和农村单因致贫的家庭总数分别是2627户和2745户，分别占全部被调查家庭的43.82%和45.07%。在城市中，最主要的单一致贫原[来自wWw.lW5u.CoM]因是“家庭主要劳动力没有工作”，这一原因导致贫困的家庭比例高达14.78%。相比之下，农村中则是“家庭主要成员没有劳动能力”，有20?36%的家庭受困于此。可见，失业是城市家庭主要致贫因素，而家庭主要成员没有劳动力是农村家庭的主要致贫因素（参见表2）。在双因致贫的家庭中，城市共有1970户，占全部被调查家庭的32.86%；农村地区共有2159户，占全部被调查家庭的35.45%。在城市，有9.09%的家庭面临的两项主要致贫原因是：“家庭主要劳动力没有工作”和“过重的子女教育负担”。在农村，有9.11%的贫困家庭面临的两项主要致贫原因是：“家庭主要成员没有劳动能力”和“过重的家庭成员疾病负担”。与单因致贫的贫困家庭相比较，多数城市双因致贫的家庭是在遭遇失业的基础上又增加了子女教育负担，多数农村双因致贫的家庭则是在家庭主要成员没有劳动能力的基础上又添加了疾病负担（参见表3）。在三因致贫的家庭中，城市地区有730户，占全部被调查家庭的12.18%；农村地区有771户，占12.66%。在城市，有2.11%的贫困家庭同时面临家庭主要成员没有劳动能力、家庭成员疾病负担重和家庭成员需要长期照料的困难。在农村，4.04%的贫困家庭面临的主要致贫原因是：家庭主要成员没有劳动能力、家庭成员疾病负担重以及家庭成员需要长期照料（参见表4）。四、中国贫困家庭的服务需求及其供给从表5可以看到，无论在城市还是农村，医疗卫生保健服务都是贫困家庭需求程度最高的服务项目。其中，城市有3085户贫困家庭需要医疗卫生保健服务，占城市贫困家庭的51.70%；农村有3815户贫困家庭需要医疗卫生保健服务，占农村贫困家庭的比重高达63.45%。在办理社会保障服务方面，城市有2270户贫困家庭需要办理社会保障服务，占城市贫困家庭的38.04%；农村有2385户贫困家庭需要办理社会保障服务，占农村贫困家庭的比重为39.66%。在劳动就业服务方面，城市有2262户贫困家庭需要劳动就业服务，占城市贫困家庭的37.91%；农村有1704户贫困家庭需要劳动就业服务，占农村贫困家庭的28.34%。在紧急救助、生活照料、精神慰藉、临终关怀、社区养老、幼儿托护等方面，农村贫困家庭对这些服务项目的需求程度均高于城市。就城乡贫困家庭对社会服务的需求来看，与城市相比较，除劳动就业服务以外农村贫困家庭对各项社会服务需求程度更高（参见表5）。就贫困家庭对社会服务需求的供给程度来看，总体上，贫困家庭社会服务需求的供给程度较低（参见表6）。其中在城市，仅“办理社会保障服务”这一项需求的供给程度就达到了52.07%，超过有需求家庭的一半，而在紧急救助、生活照料、临终关怀、社区养老、幼儿托护等其他服务项目上，服务的供给比率分别仅为15.04%、10.22%、4.29%、11.21%和12.87%，需求供给程度不及20%。同样，在农村也仅有“医疗卫生保健服务”和“办理社会保障服务”两项社会服务项目需求的供给程度超过有需求家庭的一半，分别为59.58%和59.45%，而生活照料服务、精神慰藉、临终关怀、社区养老、幼儿托护服务供给的程度分别仅为11.48%、18.44%、8.86%、9.60%和14.81%（参见表[来自Www.lw5u.coM]6）。从中国东中西部区域情况来看，医疗卫生保健服务仍然是贫困家庭需求程度最高的社会服务项目，其中，东部地区有1406户家庭需要医疗卫生保健服务，占该地区贫困家庭的60.87%；中部地区有2217户家庭需要医疗卫生保健服务，占该地区贫困家庭的61.40%；西部地区有3277户家庭需要医疗卫生保健服务，占该地区贫困家庭的54.08%。在办理社会保障服务、劳动就业服务、社区养老服务方面，东部为30.74%、22.25%和11.90%；中部地区为40.07%、31.85%、14.79%；西部地区为41.23%、37.99%、13.29%；中部和西部地区的需求程度更高。而在紧急救助、生活照料服务方面，东部地区为13.12%、16.75%；中部地区为12.57%、14.29%；西部地区为8.83%、13.05%；东部地区的需求程度更高（参见表7）。从表8来看，东部地区贫困家庭社会服务需求的供给程度总体上要高于中部，尤其高于西部地区。其中东部地区只有办理社会保障和医疗卫生保健两项服务的供给户数达到需求户数的一半，分别为59.01%和61.88%，而其他项目，尤其是紧急救助、生活照料服务、临终关怀服务、社区养老服务的需求供给率仍然较低。中部地区同东部地区一样，也只有办理社会保障和医疗卫生保健两项服务的供给户数达到需求户数的一半，分别为51.62%和54.17%，其余服务项目，除劳动就业服务、紧急救助、精神慰藉服务以外，供给率均低于20%。与东部和中部相比，西部地区仅有办理社会保障服务一项服务供给率超过50%，其余服务特别是临终关怀服务、社区养老、幼儿托护服务，供给率只有3?23%、8.57%和8.26%，远不能满足贫困家庭对社会服务的需求。因此，就东中西部区域来看，贫困家庭社会服务需求的供给程度皆较低，并且呈现出明显的地区差异（参见表8）。在劳动就业服务方面，城乡接受过各类劳动就业服务的贫困家庭之间存在明显差异，农村贫困家庭接受各类劳动就业服务的情况要明显好于城市贫困家庭。其中，在接受扶贫资金、税收优惠、小额低息贷款、技术支持、结对帮扶等服务上，城市贫困家庭接受过这些具体服务项目的比例为6.29%、1.16%、1.45%、6.10%、17.13%，农村贫困家庭接受服务的比例分别是33.38%、6.17%、8.87%、19.70%、40.45%，明显高于城市（参见表9）。从贫困家庭就医情况来看，“费用高、看病贵”成为贫困家庭就医的首要困难，分别有87.62%和79.62%的城市和农村贫困家庭认为就医费用高。此外，另有5.49%和9.94%的城市和农村贫困家庭认为看病手续繁琐，有5.62%和5.30%的城市和农村贫困家庭认为看病排队难，0.52%和3.78%的城市和农村贫困家庭认为看病交通不便（参见表10）。从贫困家庭长期照料方面来看，城乡主要照料方式为家人专门照料。其中，城市高达76.65%，农村为68.28%。在城市中，无专门照料的家庭比率达到20.46%，而农村更是达到30.24%（参见表11）。五、中国贫困家庭的社会政策的干预点（一）贫困治理的重点干预对象是多因致贫家庭无论在城市还是农村，近一半的贫困家庭都面临不止一项困难。同时遭遇多重困难使得这些家庭更为脆弱，每多面临一项困难就加大了暴露在风险中的可能性。较之于单因致贫的家庭，多因致贫的家庭摆脱贫困的难度更大。因此，未来的贫困治理特别要把重点放在多因致贫的贫困家庭上。在这类家庭中，双因致贫家庭所占比重较大。在城市，应该主要瞄准同时受困于“家庭主要劳动力没有工作”和“过重的子女教育负担”因素的这一类家庭；在农村，应该主要瞄准同时受困于“家庭主要成员没有劳动能力”和“过重的家庭成员疾病负担”因素的这一类家庭。对于面临三重及以上困难的城乡贫困家庭，家庭主要劳动力没有工作、子女教育负担难以承受、家庭主要成员没有劳动能力、家庭成员疾病负担重、家庭成员需要长期照料等困难同时出现的可能性较大。对于陷入极端情况的家庭，则应当实行全面救助，并强化救助力度。（二）贫困治理的重点干预路径是促进贫困家庭就业家庭成员的劳动能力极大地影响了一个家庭的经济来源与脱贫能力，面临“家庭主要成员没有劳动能力”这类困难的家庭更容易陷入贫困，其贫困程度也超过其他困难家庭，也更容易陷入长期贫困。因此，对于这类家庭，应当优先满足其基本生活需要，防止其生活陷入困境，因而提供基本生活救助是当务之急。其中，要特别关注残疾人家庭，重点通过提供康复服务以帮助残疾人恢复部分劳动能力。在残疾人就业方面，应当在集中就业的基础上，鼓励分散就业、灵活就业以及个体就业，同时开发适合残疾人就业的公益性岗位来促进残疾人家庭就业。对有劳动能力的困难家庭，需要通过个案分析，找到其阻碍就业的因素，从改善就业能力等方面进行干预，提升其自我脱贫能力。其中，特别要消除家庭成员有劳动能力但无一人就业的“零就业”家庭。对于这样的家庭，应当对其家庭成员的劳动能力进行评估，根据不同的年龄层次、受教育水平、身体健康程度进行工作能力鉴定并进行职业配型。对于年龄较小的、受教育程度较高的、较为健康的家庭成员，可以鼓励他们进行学习以进一步提升劳动竞争力。学习主要包括获得学历、接受职业教育或进行职业培训，前两者为长期学习，后者则是短期学习。通过深造，可以使这些家庭成员提高受聘几率，并有机会对其职业生涯进行重新规划。考虑到这些贫困家庭的经济状况，可以为其教育深造提供资金帮助。对于年龄较大的、受教育程度低的、身体状况较差的家庭成员，则可通过技术培训、面试技巧培训来帮助其增强工作能力。此外，“零就业”家庭并非没有就业愿望，而是由于多种多样的困难阻碍了就业，因此，对于这样的家庭，应当考虑其家庭的具体情况，通过解决导致无法就业的困难后再帮助家庭成员就业，对于家庭成员确实无法就业的贫困家庭，则应当提供基本生活的保障。（三）贫困治理的重点干预地区是农村地区从致贫原因上看，农村地区无论是多因致贫家庭还是单因致贫家庭，家庭主要成员没有劳动能力都是最主要的致贫因素，多因致贫基本是在家庭成员没有劳动能力这项困难之上叠加了新的困难，而家庭成员没有劳动能力不仅阻碍了家庭摆脱贫困，甚至使日常生活都难以为继。因此，较之于城市贫困家庭，农村贫困家庭面临的形势更加严峻，应强化救助力度。在贫困家庭的社会服务项目上，由于在紧急救助、生活照料、精神慰藉、临终关怀、社区养老、幼儿托护等方面，农村贫困家庭对这些服务项目的需求程度均高于城市，因此，农村地区的基本社会服务的提供应成为政策干预的重点。（四）在不同地区贫困家庭服务供给上有所侧重中部和西部地区要侧重于增加“社会保障服务”、“劳动就业服务”、“社区养老服务”等项目的供给；东部地区则应当增加紧急救助服务、生活照料服务等方面的供给；东中西部都需要提高贫困家庭社会服务需求的供给程度，尤其是医疗卫生保健服务。（五）在贫困家庭治理的路径上，需要把现金救助和服务救助结合起来目前实施的城乡居民最低生活保障制度属于现金型社会救助（SocialAssistanceinCash），即通过为目标群体提供现金支持（通称“救济金”），帮助目标群体维持基本的生活水平，因此，这类现金型社会救助又被称为“最低收入支持项目”。长期以来，中国的贫困家庭救助偏重于经济上的援助，导致城乡贫困家庭对社会服务的需求与服务供给不相匹配。从国外经验来看，社会救助服务应该提到与经济援助同等重要的地位，因而要扩展救助服务，将经济援助和救助服务有效连接起来，帮助城乡贫困家庭缓解和摆脱贫困。为此，通过增加社会服务供给尤其是医疗卫生保健服务供给，使办理社会保障服务更加便捷。对城市贫困家庭而言，应当重点提供劳动就业服务。此外，还需要积极推动专业社会工作者介入城市贫困家庭的救助服务领域。专业社会工作者直接进入贫困家庭救助领域，从事贫困家庭救助预防、贫困家庭救助对象评估、贫困家庭救助方式衔接以及贫困家庭救助对象的服务转介等工作，能更好地促进贫困家庭通过自身的努力而使家庭摆脱贫困。（六）在贫困家庭治理的内容