服务贸易外汇管理面临的挑战及监管思路研究

服务贸易外汇管理面临的挑战及监管思路研究摘要：本文总结了服务贸易外汇管理的三个阶段，系统梳理了当前服务贸易外汇管理存在的挑战及其原因，并以细致从严的长臂深挖，放松总控的额度管理为宗旨，从强化单证审核、完善主体分类管理、加强预警功能以及学好用好监测系统等方面，提出了推进服务贸易外汇管理改革的思路和具体措施。关键词：外汇管理；挑战；服务贸易；据联合国贸发会议统计2005年至2017年,我国服务贸易总额从1625.39亿美元增长至6939.87亿美元,占我国国际贸易总额比重从11.42%上升至17.84%。同期,世界服务贸易占世界贸易总额的比重从20.63%提高至23.72%[1]。这表明,服务贸易在我国和世界的增长速度都高于货物贸易。此外，《国务院关于构建开放型经济新体制的若干意见》（国发[2015]8号）要求“提升服务贸易战略地位”,商务部等13部门印发《服务贸易发展“十三五”规划》,都指明服务贸易的稳健发展将成为新一轮深化改革的关注重点。但当前服务贸易外汇管理依然还存在着诸多问题，进一步增强服务贸易管理体制机制和监管模式的适应性，切实优化监管路径，实现灵活有效的监管，是加快发展外汇服务贸易的题中应有之义。服务贸易外汇管理的三个阶段“宽进严出”管理阶段（1996-2002年）。上世纪90年代中期我国的服务贸易外汇管理体制逐渐建成，长期以来，我国一直存在外汇短缺的局面，这一阶段外汇管理重点关注的是防范外汇资金的跨境流出。《中华人民共和国外汇管理条例》于1996年4月施行，随着我国改革开放程度的不断扩大，服务贸易的外汇管理政策也在不断调整，这一阶段政策提出了对于服务贸易项目购付汇时要严格实施真实性审核，而政策上却放松对服务贸易项下外汇资金流入的管理，基本形成“宽进严出”的管理体系。与此同时，外汇局加强与各个行业主管部门的联合监管。这一阶段的外汇监管模式适应了当时改革开放时期的服务贸易的发展，有利于顺应服务贸易跨境交易的要求和遏制异常跨境资金借道流动。但是，此监管模式增加了企业的经营成本与银行的审单工作量，减弱了企业的国际竞争力与银行的工作效率。简政放权管理阶段（2002-2013年）。自从加入WTO以后，对于服务贸易售付汇的审核单证，外汇局逐步简化流程、下放权限。外汇局于2002年、2003年以及2006年进行了数次的政策完善，大幅度下放审核权限，规定大部分的服务贸易业务可经过银行审核单证后直接办理，不需要通过外汇局的审批手续。2008年，服务贸易外汇业务的非现场监管系统在全国积极推广，这一技术的推广为服务贸易外汇管理方式带来了新的转变。新时代的管理（2013年至今）。随着全球市场供需关系的变化以及经济增长形势的不断转变，服务贸易成为新的经济增长点，于此同时，服务贸易外汇收支规模不断扩大以及服务贸易的外汇业务也出现了各种新型业务。交易的无形化、零散化以及价格的难以认定都不断增加了外汇管理难度。因此，鉴于之前的管理体系难以适应外汇业务的发展，服务贸易外汇管理改革于2013年9月拉开序幕。2013年9月1日发布《服务贸易外汇管理指引》及其实施细则，这标志着服务贸易外汇管理进入新时代。此次外汇局以促进贸易便利化为改革中心思想，具体改革措施如下：一是在银行可直接办理服务贸易的购付汇业务，无需进行购汇核准。二是银行对于单笔等值5万美元以下服务贸易的收付汇业务无需审核交易单证。三是简化单证审核流程。四是对外付汇业务取消提交税务证明的管理要求。五是放松管理对企业服务贸易外汇收入存放境准入条件，有利于促进企业外汇资金的使用效率。服务贸易外汇监管要求（一）理论要求客户准入。各家银行应严格根据《银行外汇业务展业原则之总则》的标准对客户进行识别，此外，银行还需审核材料，判断客户所从事的服务贸易外汇活动是否已经国家有关主管部门的审核、登记以及备案。在服务贸易业务审核规范方面，根据业务细项和收支方向，在十类单据的基础上，又将服务贸易分为保险服务、金融服务、运输服务以及投资收益收入与支出等二十三类，银行工作人员需要根据不同的业务类型按照不同的审核要求确认客户是否具备准入资格。如从事保险服务的企业，其基本交易应符合业务经营范围且具备相应的业务资质。“服务贸易展业规范”中要求对客户进行分类，分别将客户定义为“可信客户”和“关注客户”，其中“关注类客户”的业务材料审核需要更加严格。当客户存在注册地为异地、虚构交易、货物贸易管理为B/C类、故意分拆交易以及与银行建立（四）服务贸易的非现场监管预警功能需完善当前，通过服务贸易非现场监管系统，对资金发生频率、规模以及异常波动等方面进行数据分析，外汇局从而实现对服务贸易项下外汇收支的非现场监管，但当前系统的预警指标由中心支局统一设定，分局按季下发，无法实现动态监测功能，无法及时反映交易主体的资金变化。此外，服务贸易的非现场监管的系统不稳定且数据导入滞后等问题弱化了日益发展的服务贸易的有效监管功能，这严重降低了外汇管理工作的效率。（五）外部监管缺乏信息化技术难以实现数据共享改革前，服务贸易外汇收支真实性审核通过行业主管部门的协同管理，表现为在单证审查时需提交商务、工商、旅游、民政和税务等上游职能部门的备案或登记审批文件。改革后，服务贸易外汇收支审核单证极大简化，基本与上游行政部门脱钩，服务贸易法规相对独立，责任更加明确，但反过来对外汇管理部门与上游部门的事后联合监管也提出了更高的要求。目前，联合监管工作机制方面仍有较大改进空间，比如外汇管理部门与外贸部门监管数据信息互换的方式、内容、频率等仍需细化，数据传输平台尚未搭建，这些都在一定程度上制约了服务贸易外汇监管成效。（六）核查人员的核查能力有待提高随着信息化的发展，服务贸易非现场监管系统不断完善，外汇管理总局对预警监测阀值设置进行权限规定，并完善了监测核查的分析功能。尽管配备了先进的监管系统，但由于大部分核查人员缺乏系统培训，无法顺利使用先进的监管系统进行系统分析，实现核查匹配。伴随着服务贸易在外汇市场上不断的发展，核查人员的核查工作需要法律、会计税务等综合知识，这使得核查人员在专业学识水平提出了更高的要求。在目前监管任务重且监管人员监管能力有限的前提下，核查人员的核查能力有待提高。提高异常线索筛查能力和加强重点核查监管能力都是对外汇管理人员提出的新的挑战。四、提升服务贸易外汇管理有效性的政策建议（一）深化主体管理建立一体化监管当前主体监管模式与机构设置未能实现有效融合，现行的外汇管理框架不能适应一体化的监管要求，增加了监管成本，所以要深化主体监管模式以实现外汇一体化的监管要求。一是继续深化服务贸易外汇主体监管。通过监测微观交易主体异常行为、中观行业的资金异常流动以及宏观趋势资金异常波动，确定监管标的。二是实现非现场的联合监管。建立信息共享机制，将占比较大的贸易主体且同时发生服务贸易、相关资本外汇交易以及货物贸易定为重点监测主体，监管的横向维度进一步得到扩展，真正实现一体化的外汇监管。三是建立本外币一体化监察模式。外汇管理局联合人行跨境办建立本外币资金联动核查。境内资金与境外跨境资金由人民银行跨境办与外汇局在分别有重点监察基础上，建立信息监测共享一体化监测。四是建立第三方配合核查机制。对于有疑点异常的服务贸易外汇收支，银行和外汇管理人员可以联合工商税务单位，共同开展核查，遏制企业违规资金的跨境流动。（二）单证审核进一步强化服务贸易外汇单证审核的基础是合同的真实性，只有建立在真实性贸易背景的基础上，外汇收支才可以合法流动。但是仅仅审查合同的真实性还是远远不够。办理业务的银行还应要求企业提供发票和邮寄面函等材料来进一步证实贸易真实的背景。对于无法提供邮寄面函或者清关的运输单据发票的，必须严格要求企业出具税务备案表和上级主管单位的证明函作为办理业务的凭证。（三）参照货物贸易改革经验实现主体分类管理参照货物贸易分类管理理念，对服务贸易外汇监管实施分类管理理念，细化分类监管的具体业务办理操作细则，对不同分类主体实施有差别化的管理，对服务贸易外汇主体形成有效约束。例如对于合规经营且信誉良好的企业，规定办理业务的银行可直接为其企业办理结售汇，提高便利化的操作；对于存在违规办理业务经历且信誉较差的企业，应加强真实性材料审核。关注遏制异常外汇跨境资金的流动，对于重点企业、存在可疑交易行为的企业提高审核标准，严厉打击违规交易的行为，规范交易主体的外汇业务的健康开展。（四）强化非现场监管体系的预警功能首先强化系统的预警功能。通过对系统数据提取、流程操作、监测指标和预警模式等步骤进行新的设计，同时以国际收支、外汇账户和结售汇等业务数据为基础，进一步丰富查询内容，完善系统的分析能力，提升系统的操作性，以此来解决当前服务贸易非现场监管存在的不足。其次是建立系统数据关联机制。基于货物贸易、服务贸易以及资本项目关联性较强的特性，以交易主体为出发点，通过在各项业务之间建立“桥梁”，形成一套完整的服务贸易收支风险预警联动指标，完善外汇检查方式方法，加快业务改革的融合性和适应性，真正实现非现场检查的效率性。针对单项指标出现的预警，从市场定价、资金流向以及现场核查等方面，从宏观到微观、由总体到个体有目的的对异常交易行为进行调查。（五）加强政策威慑力需要在系统外加强与上游管理部门的沟通协作，建立动态的、持续的、沟通有效的联动机制。在电子技术手段缺失的情况下通过召开联合监管座谈会、签订合作备忘录、监管互助协议等方式加大部门间监管信息交流力度，有效协商完善监管对策的制定。多部门联合培训企业有关服务贸易外汇业务的政策法规以及合规操作细则，使企业意识到政策的威慑力度。（六）学好用好监测系统以促进外汇管理人员转型伴随着服务贸易改革以及监测系统的不断更新，外汇管理人员应不断提高自身业务水平，实现自身人才转型。外汇管理人员应自主学习新政策、熟练掌握监测系统。提高数据分析能力以及排查异常交易能力。外汇管理人员学好用好监测系统有利于促进服务贸易的有效监管。外汇管理人员应重点加强数据加工并结合整体收支形势进行筛查、分析和预判的能力。外汇管理人员对监测系统使用的熟练程度，将直接决定监测指标设计、预警核查管理、风险业务筛查等工作质量的好坏。有关部门应加强对从事服务贸易外汇工作人员的培训，通过内部讲座、案例分析以及政策法规学习等方式，使得外汇监管人员判断宏观形势的能力、排查异常交易预警能力以及非现场监管能力不断提高。有助于为服务贸易外汇业务从事前监管向事后监测核查转变奠定良好基础。参考文献：/吴烨.“递进分析法”在服务贸易监管中的应用[J].中国外汇,2014(6).杨凌津,王宁.完善服务贸易跨境资金流动管理[J].中国外汇,2015(11).韩延宏.服务贸易外汇收支管理与监测实证分析和政策建议探析服务贸易外汇管理改革思路[J].金融理论与实践,2014(11).郝洁.服务贸易展业新生态[J].中国外汇,2017(2).赵阳,肖成志.新业态下对外汇管理“展业三原则”的思考[J].西南金融,2018(2).潘功胜.外汇管理助力“一带一路”建设[J].中国外汇,2018(1).梁宏祺等.推进服务贸易外汇管理改革的思路和措施研究[J].区域金融研究,2013(8).于勇,吕白.供给侧