2024新能源项目热点问题解读、司法案例分享及跨境投资实务分享

新能源项目热点问题解读、司法案例分享及跨境投资实务分享金杜律师事务所KING&WDMALLESONS新能源项目热点问题解读、司法案例分享及跨境投资实务分享新能源项目热点问题解读、司法案例分享及跨境投资实务分享/002序言21世纪初，中国新能源产业历经了快速发展与严峻考验的双重历程。2007年，中国光伏产业的企业数量已接近千家，标志着产业规模的显著扩张。然而，2008年全球金融危机的爆发，以及2011年欧美市场对中国光伏产品发起的“双反”调查，均对产业的持续增长构成了挑战，导致行业增速一度放缓。面对这些外部压力，中国新能源产业并未停滞不前。在国家层面的积极政策扶持与行业规范性政策的不断完善下，产业逐步克服困难，实现了稳健的复苏与增长。近年来，随着“双碳”目标的提出和市场化机制的逐步建立，中国新能源产业的发展模式也发生了深从依赖政策补贴的传统模式，转向以创新为主导的新发展阶段。这一转变，不仅体现了产业对外部环境变化的适应能力，更彰显了产业内在创新动力的不断增强。在“创新驱动”模式下，新能源产业正通过技术进步、产品创新、市场拓展等多维度的努力，为实现可持续发展目标贡献着积极力量。2021年，国家发改委等9部门发布的《“十四五”可再生能源发展规划》（发改能源〔2021〕1445号）明确提出可再生能源应“以高质量跃升发展为主题，以提质增效为主线”，标志着新能源产业进入高质量发展新阶段。伴随着行业的迅猛发展，多种类型的法律风险和合规性问题亦在众多的新能源项目中逐渐显现出来。自2020年开始，国家层面及各地方对新能源产业的监管口径均呈现出趋紧趋严的势态，有关部门接连发布新规新政细化新能源行业监管制度，对新能源领域的监管与执法力度进一步加强，各大央企、国企也纷纷提高对新能源项目合规性问题的审查力度。《关于开展风电开发建设情况专项监管的通知》（国能综通新能〔2020〕序言/00378号）明确提出将重点针对地方能源主管部门、电网企业、风电企业落实国家规划（年度建设方案）、产业政策、项目核准、电网接入、建设标准等情况开展监管；《关于2020年风电、光伏发电项目建设有关事项的通知》（国能发新能〔2020〕17号）强调对风光电新能源项目进一步控制核准（备案）规模，严格落实监测预警要求；《关于2021年风电、光伏发电开发建设有关事项的通知》（国能发新能〔2021〕25号）规定应及时组织清理逾期未建的项目，并对不具备建设条件的项目予以废止；国家发改委、能源局以及财政部三部委于2022年3月24日联合下发的《关于开展可再生能源发电补贴自查工作的通知》进一步要求在全国范围内开启可再生能源发电补贴核查工作，严厉打击骗补行为。新能源领域体现出行业发展全面市场化，行业监管逐步全面化、精细化、体系化的特征。金杜新能源团队在新能源领域深耕多年，积累了丰富的执业经验及独到的行业见解。凭借高度的专业素养、广泛的业务触角以及对新能源行业的深刻理解，我们为众多世界领先的新能源领域企业及行业机构提供横跨公司并购、项目融资、争议解决、企业合规、衍生品交易、知识产权、清洁能源与绿色金融等多领域服务，其中在新能源并购领域累计服务集团客户超30个，参与国内并购项目装机容量累计超17GW。从21世纪初国内新能源产业开始萌芽，到国家补贴政策支持下新能源项目大规模装机，再到平价发电阶段政府监管口径逐渐收紧，我们持续关注新能源领域行业法规的最新动向，通过对国家政策的专业解读与敏锐洞察，为客户提供前瞻性法律指导和定制化解决方案。金杜新能源团队致力于成为新能源领域的法律服务标杆，通过我们的专业服务，助力客户在新能源产业的浪潮中稳健前行，实现可持续发展的目标。为向新能源领域的企业和投资者提供全面、深入的法律指导和实务操作参考，金杜常用政策法规与典型案例全书》的基础上，紧跟法规政策最新动态，整理并总结了实务操作中的热点问题、最新案例与前沿经验，汇集了团队近期已发表和尚未发表的多篇文章，精心编纂而成《新能源项目热点问题解读、司法案例分享及跨境投资实务分享》一刊；不仅对既有的法律政策框架进行了更新，对热点问题进行及时解读，更增加了针对新能源领域诉讼纠纷的学术与实务探讨；同时为助力中企出海之浪潮，还融入了国际法律实务的新视角，以期与诸位业界同仁共同探讨。本刊物共收录了新能源项目新政新规及热点解读、新能源项目热点争议解决问题和司法案例分享以及新能源项目跨境投资实务问答共三大版块27篇文章，共计9.2万字左右，内容包括但不限于新能源项目的开发用地新能源项目热点问题解读、司法案例分享及跨境投资实务分享/004要求、选址审核手续、建设合规流程、发包法律风险、境外投资监管以及新能源项目投资、开发、建设流程中的常见争议等多个方面，深入探讨了新能源项目从立项到运营过程中所面临的合规和监管要求。通过及时的法规更新、热点问题探讨、丰富的案例分析和专业建议，我们期望帮助读者更好地理解新能源项目的复杂性，把握新能源行业发展趋势，提前防范风险，同时为中国新能源企业在海外投资并购场景下应对国际市场的法律环境和监管要求提供助力。我们也将以此为探索新能源法律前沿的新起点，继续不懈追求专业精进，与行业同仁及跨界合作伙伴一道，捕捉并把握新能源领域的时代新机遇，共同推进新能源行业的创新樊荣金杜律师事务所合伙人序言/002第一章新能源项目新政新规及热点解读问题一“林光互补”新政中，提出哪些建设要求？/008问题二“草光互补”新政中，提出哪些建设要求？/013问题三关于光伏、风电项目用地中，哪些区域是临时用地？/018问题四项目开发时，如临时用地涉及基本农田、林地、草地等特殊地类，应当关注哪些审批事项？/022问题五项目建设临时占用林地、草地，应关注哪些费用？/025问题六新能源项目取得临时用地手续后，在利用临时用地进行后续开发和运营的过程中，还需要关注哪些事项？/028问题七《水利部办公厅关于进一步加强河湖管理范围内建设项目管理的通知》下发后对新能源项目选址有哪些影响？/031问题八《水利部办公厅关于进一步加强河湖管理范围内建设项目管理的通知》下发后，涉水新能源项目的可建设区域及洪评要求有哪些？/037问题九什么是机场净空保护区？净空保护区的范围如何界定？/041问题十如新能源项目位于机场净空保护区，应取得哪些审批手续？/044第二章新能源项目热点争议解决问题和司法案例分享问题一在新能源项目中，未取得建设工程规划许可证是否影响施工合同的效力？/049问题二在新能源项目EPC模式下，总承包人是否有权就勘察、设计等费用主张建设工程价款优先受偿权？/053问题三对于新能源项目EPC固定总价合同，如果合同签订后，材料采购价格、人工费等价格因客观因素发生重大变化，总承包人是否有权主张对合同总价进行调整？/057问题四对于新能源项目EPC固定总价合同，如果发生设计变更导致工程量发生变化的，是否可以对合同价款进行调整？/062问题五新能源项目中未取得执行依据的电费收入质押权人，如何在债务人其他普通债权人提起的强制执行程序中实现优先受偿权？/066问题六新能源项目纠纷中，被告提出管辖权异议是否存在限制？是否可能因滥用管辖权异议权利被采取罚款等措施？/084问题七当事人起诉解除新能源项目施工合同的，如何确定管辖法院的级别及案件受理费的金额？/096问题八承包人实际交纳履约保证金的，发包人能否再要求其支付工程质量违约金、工期延误违约金？/106第三章新能源项目跨境投资实务问答问题一哪些交易需要在西班牙履行外商投资审查程序？中国投资者在西班牙投资新能源电站是否需要履行外商投资审批？/112问题二西班牙新能源发电行业都涉及哪些监管法规？在西班牙建设、运营新能源电站都需要取得哪些许可/授权？/113问题三西班牙新能源电站如何售电？售电价格如何计算？/115问题四越南是否有外商投资门槛？涉及并购时是否有所有权限制？在越南投资新能源电站是否需要取得外商投资审批？/117问题五越南新能源的购售电机制如何？/120问题六尼泊尔是否有外商投资审查程序？中国投资者在尼泊尔投资新能源电站需要满足什么投资门槛？问题七尼泊尔投资新能源电站需要取得什么许可？/124问题八在罗马尼亚的外商投资审查程序的适用门槛是什么？/126问题九罗马尼亚投资新能源电站需要取得什么许可？/128第一章新能源项目新政新规及热点解读新能源项目热点问题解读、司法案例分享及跨境投资实务分享/008问题一“林光互补”新政中，提出哪些建设要求？樊荣刘毅邓策2023年3月20日，自然资源部办公厅、国家林业和草原局办公室、国家能源局综合司联合发布了《关于支持光伏发电产业发展规范用地管理有关工作的通知》（自然资办发〔2023〕12号，下称“12号文”）；4月6日，自然资源部、国家林业和草原局又联合发布了《关于以第三次全国国土调查成果为基础明确林地管理边界规范林地管理的通知》（自然资发〔2023〕53号，下称“53号文”）。12号文发布前，光伏发电项目占用林地的“林光互补”政策管理主要基于《国家林业局关于光伏电站建设使用林地有关问题的通知》（林资发〔2015〕153号，下称“153号文”）。在12号文发布后，2023年7月7日发布的国家林业和草原局公告（2023年第18号）提出“按照《自然资源部办公厅国家林业和草原局办公室国家能源局综合司关于支持光伏发电产业发展规范用地管理有关工作的通知》（自然资办发〔2023〕12号）对光伏发电项目用地最新要求，我局决定对《国家林业局关于光伏电站建设使用林地有关问题的通知》（林资发〔2015〕153号）和《国家林业局关于光伏电站建设使用林地有关问题的复函》（林资发〔2016〕62号）予以废止。”基于12号文的启用及153号文的废止，以及53号文对于部分林地规划分类的明确，“林光互补”政策发生了如下重要变化：一、禁建区、限制建设区发生变化153号文作为林地管理的相关文件，对于光伏项目的禁、限建区域描述为：•各类自然保护区、森林公园（含同类型国家公园）、濒危物种栖息地、天然林保护工程区以及东北内蒙古重点国有林区，为禁止建设区域。其他生态区位重要、生态脆弱、地形破碎区域，为限制建设区域。•光伏电站的电池组件阵列禁止使用有林地、疏林地、未成林造林地、采伐迹地、火烧迹地，以及年降雨量400毫米以下区域覆盖度高于30%的灌木林地和年降雨量400毫米以上区域覆盖度高于50%的灌木林地。12号文作为相对综合性的用地规范文件，其对光伏项目的禁、限建区域描述更为宽泛，扩展至林地以外其他敏感区域的管理：新能源项目新政新规及热点解读/009•项目选址应当避让耕地、生态保护红线、历史文化保护线、特殊自然景观价值和文化标识区域、天然林地、国家沙化土地封禁保护区（光伏发电项目输出线路允许穿越国家沙化土地封禁保护区）等；涉及自然保护地的，还应当符合自然保护地相关法规和政策要求。新建、扩建光伏发电项目，一律不得占用永久基本农田、基本草原、Ⅰ级保护林地和东北内蒙古重点国有林区。二、“林光互补”要求的变化153号文指出对于森林资源调查确定为宜林地而第二次全国土地调查确定为未利用地的土地，应采用“林光互补”模式。12号文正向列明可使用的林地类型，同时对建设细节提出更为详细的要求，即“林光互补”模式可使用年降水量400毫米以下区域的灌木林地以及其他区域覆盖度低于50%的灌木林地。同时，不得采伐林木、割灌及破坏原有植被，不得将乔木林地、竹林地等采伐改造为灌木林地后架设光伏板，光伏支架最低点应高于灌木高度1米以上，确保灌木覆盖度等生长状态不低于林光互补前水平等要求。工灌木林”及“天然灌木林”两类，在实操中光伏列阵区需使用灌木林时，应当与主管机关沟通，以确认其是否将“天然林/人工林”以及“降雨量”两个标准均作为审查标准。三、“国家特别规定的灌木林”的认定标准发生变化53号文之前，国家特别规定的灌木林的认定标准由《国家林业局关于颁发<“国家特别规定的灌木林地”的规定>（试行）的通知》（林资发〔2004〕14号，下称“14号通知”）规定，结合153号文，国家特而本次53号文，对国家特别规定的灌木林的认定标准进行调整，相较于14号通知，发生了实质变化，53号文中国家特别规定的灌木林不再包含“乔木分布（垂直分布）上限以上地域的灌木林”，未提及“热带亚热带岩溶地区、干热（干旱）河谷等生态环境脆弱地带”，未规定覆盖度，亦未保留“以获取经济效益为目的进行经营的灌木经济林”这一针对这一变化，新能源项目在开发过程中，可结合12号文的规定以及53号文中对国家特别规定的灌木林地的界定，将国家特别规定的灌木林地（分布在年均降水量400毫米以下的极干旱、干旱、半干旱地区，不包括乔木分布（垂直分布）上限以上地域的灌木林详见53号文附件1纳入光伏方阵可使用的林地类型，依据“林光互补”的模新能源项目热点问题解读、司法案例分享及跨境投资实务分享/010由于在原国家特别规定的灌木林地的标准下，该类林地具有一定的生态防护用途或经济用途，实践中仍建议尽可能与主管机关详细确认特别灌木林的使用要求。四、宜林地成为历史53号文提出“(四)按照统一分类标准，明确灌木林地、宜林地、森林沼泽等管理类型”“原林地保护利用规划为灌木林地、宜林地，按照‘三调’分类标准，‘三调’为非林地的，不按照林地管理；‘三调’为森林沼泽、灌丛沼泽、红树林等湿地地类的，按照湿地管理，不按照林地管理”。国土“三调”后，国土“三调”的地类认定细则中的林地下并无宜林地的分类。伴随“宜林地”这一林地分类的取消，153号文中关于光伏列阵占用“宜林地”时的“林光互补”模式也已成为历史。针对这一变化，新能源项目在开发过程中，应关注原“灌木林地、宜林地”根据“三调”重新确定的地类是否可用于项目建设，并办理对应地类所需的用地手续。五、“三调”为“非林地”的临时用地，仍按林地管理53号文规定“三调”属于非林地，实际已依法办理“临时使用林地”审批手续的项目，依法仍按照林地管理。针对这一规定，已办理临时用林手续的“三调”“非林地”存量项目，应按照《森林法》的规定及林草主管部门的要求，严格遵守临时用林期限，并在要求期限内完成植被恢复，否则将面临违规用林的处罚风险。国家林业局（现国家林业和草原局）《国家林业局关于光伏电站建设使用林地有关问题的通知》（已失效）（林资发〔2015〕153号）一、各类自然保护区、森林公园（含同类型国家公园）、濒危物种栖息地、天然林保护工程区以及东北内蒙古重点国有林区，为禁止建设区域。其他生态区位重要、生态脆弱、地形破碎区域，为限制建设区域。二、光伏电站的电池组件阵列禁止使用有林地、疏林地、未成林造林地、采伐迹地、火烧迹地，以及年降雨量400毫米以下区域覆盖度高于30%的灌木林地和年降雨量400毫米以上区域覆盖度高于50%的灌木林地。三、对于森林资源调查确定为宜林地而第二次全国土地调查确定为未利用地的土地，应采用“林光互补”用地模式，“林光互补”模式光伏电站要确保使用的宜林地不改变林新能源项目新政新规及热点解读/011自然资源部办公厅、国家林业和草原局办公室、国家能源局综合司《关于支持光伏发电产业发展规范用地管理有关工作的通知》（自然资办发〔2023〕12号）一、引导项目合理布局（二）鼓励利用未利用地和存量建设用地发展光伏发电产业。在严格保护生态前提下，鼓励在沙漠、戈壁、荒漠等区域选址建设大型光伏基地；对于油田、气田以及难以复垦或修复的采煤沉陷区，推进其中的非耕地区域规划建设光伏基地。项目选址应当避让耕地、生态保护红线、历史文化保护线、特殊自然景观价值和文化标识区域、天然林地、国家沙化土地封禁保护区（光伏发电项目输出线路允许穿越国家沙化土地封禁保护区）等；涉及自然保护地的，还应当符合自然保护地相关法规和政策要求。新建、扩建光伏发电项目，一律不得占用永久基本农田、基本草原、Ⅰ级保护林地和东北内蒙古重点国有林区。二、光伏发电项目用地实行分类管理（一）光伏方阵用地。光伏方阵用地不得占用耕地，占用其他农用地的，应根据实际合理控制，节约集约用地，尽量避免对生态和农业生产造成影响。光伏方阵用地涉及使用林地的，须采用林光互补模式，可使用年降水量400毫米以下区域的灌木林地以及其他区域覆盖度低于50%的灌木林地，不得采伐林木、割灌及破坏原有植被，不得将乔木林地、竹林地等采伐改造为灌木林地后架设光伏板；光伏支架最低点应高于灌木高度1米以上，每列光伏板南北方向应合理设置净间距，具体由各地结合实地确定，并采取有效水土保持措施，确保灌木覆盖度等生长状态不低于林光互补前水平。光伏方阵按规定使用灌木林地的，施工期间应办理临时使用林地手续，运营期间相关方签订协议，项目服务期满后应当恢复林地原状。光伏方阵用地涉及占用基本草原外草原的，地方林草主管部门应科学评估本地区草原资源与生态状况，合理确定项目的适建区域、建设模式与建设要求。鼓励采用“草光互补”模式。自然资源部、国家林业和草原局《关于以第三次全国国土调查成果为基础明确林地管理边界规范林地管理的通知》（自然资发〔2023〕53号）一、坚持统一底图，规范林地管理（三）临时使用林地、林业直服设施占用林地及违法占用林地管理，应严格执行现行新能源项目热点问题解读、司法案例分享及跨境投资实务分享/012一是“三调”为非林地，实际为林草主管部门依据《森林法》已办理“临时使用林地”或“修筑直接为林业生产经营服务的工程设施占用林地”审批手续的，依法仍按照林地管 理，临时使用林地期满后一年内，用地单位或者个人应当恢复植被和林业生产条件，单独建立管理图层，由林草主管部门实施监管；实际为违法违规占用林地的，由林草主管部门 实施监管，督促依法依规查处并落实整改。二、坚持统一标准，完善管理依据（四）按照统一分类标准，明确灌木林地、宜林地、森林沼泽等管理类型。原林地保护利用规划为灌木林地、宜林地，按照“三调”分类标准，“三调”为非林地的，不按照林地管理；“三调”为森林沼泽、灌丛沼泽、红树林等湿地地类的，按照湿地管理，不按照林地管理。（六）完善国家特别规定的灌木林标准。国家特别规定的灌木林，是指分布在年均降水量400毫米以下的极干旱、干旱、半干旱地区，不包括乔木分布（垂直分布）上限以上地域的灌木林。国家林业局（现国家林业和草原局）《国家林业局关于颁发<“国家特别规定的灌木林地”的规定>（试行）的通知》（林资发〔2004〕14号）一、“国家特别规定的灌木林地”特指分布在年均降水量400毫米以下的干旱（含干热（干旱）河谷等生态环境脆弱地带，专为防护用途，且覆盖度大于30%的灌木林地，以及以获取经济效益为目的进行经营的灌木经济林。全国人大常委会《中华人民共和国森林法》（中华人民共和国主席令第39号）第三十八条需要临时使用林地的，应当经县级以上人民政府林业主管部门批准；临时使用林地的期限一般不超过二年，并不得在临时使用的林地上修建永久性建筑物。临时使用林地期满后一年内，用地单位或者个人应当恢复植被和林业生产条件。新能源项目新政新规及热点解读/013问题二“草光互补”新政中，提出哪些建设要求？樊荣刘毅许秦铭自然资源部办公厅、国家林业和草原局办公室、国家能源局综合司于2023年3月20日印发了《关于支持光伏发电产业发展规范用地管理有关工作的通知》（自然资办发〔2023〕12号，下称“12号文”其中对光伏项目占用草地提出了相关的建设和管理要求，强调新建、扩建光伏发电项目，一律不得使用基本草原，光伏方阵用地涉及基本草原外草原的，由各地确定项目的适建区域、建设模式和建设要求，鼓励采用“草光互补”为支持和规范光伏发电产业使用草原，发挥“草光互补”模式在治理沙化退化盐碱化草原中的积极作用，推动光伏发电产业与退化草原生态修复协同发展，2023年9月25日，国家林业和草原局（“国家林草局”）办公室下发了《国家林业和草原局办公室关于支持光伏发电产业发展规范使用草原有关工作的通知》（办草字〔2023〕126号，下称“126号文”），在12号文的基础上对光伏发电项目使用草原的要求作出了进一步126号文作为对12号文中光伏项目建设占用草原规定进一步细化的管理文件，从“开展生态评价，引导合理布局”“分区规范管理，推动科学使用草原”“鼓励采用‘草光互补’模式，促进草原生态修复”“优化项目用草审核，保障合理用草需求”“加强动态监测，强化事后监管”五个方面进行了阐述。结合12号文、126号文精神，相关政策梳理如下：一、对可使用草原地类进行进一步细化在草原地类的禁建管理方面，12号文提出新建、扩建光伏发电项目，一律不得使用基本草原。126号文在12号文的基础上，进一步提出“使用基本草原以外的草原，省级林草部门应科学评估本地区草原资源与生态状况，合理确定光伏发电项目建设的鼓励区、限制区、禁止区，以及相应建设模式和建设要求”。在此政策基础上，我们提醒投资人在光伏建设选址时，除关注基本草原外，应进一步了解项目所在地是否对基本草原以外的其他草原提出进一步的禁止或限制建设要求，避免项目选址与地方对草原的保护产生冲突。二、如光伏项目使用可占用的草原，分区提出建设管理要求对于光伏项目变电站、运行管理中心等区域使用草原，12号文提出“按建设用地进新能源项目热点问题解读、司法案例分享及跨境投资实务分享/014行管理，依法依规办理建设用地审批手续”。126号文与12号文管理要求一致，进一步明确“办理建设项目使用草原审核手续，控制用地规模，节约集约用地”。对于光伏项目的光伏方阵用地，提出：1.不改变草原地表形态、不破坏草地原生植被，除桩基用地外，不硬化地面，鼓励采用强度高、生态环保的螺旋架构桩基；2.合理设定光伏板下沿架设最低高度。年降水量低于250毫米的区域，光伏板下沿高度不低于1米；年降水量250—400毫米的区域，光伏板下沿高度不低于2米。除前述强制性标准外，提出鼓励采用“草光互补”模式，科学编制光伏板下草原生态修复方案，确定光伏板下生态修复和管护措施。对于施工和检修道路用地，提出“应尽可能利用现有草原防火道、牧道、乡村道路等”。除上述区域外，126号文未对光伏项目施工期的临时占地提出进一步说明。我们倾向于认为，如项目建设的施工临时办公生活设施、施工加工场临时用地区域，应参照项目建设临时用地管理来办理临时用地手续。三、审批及监管要求除上文所述应按照建设用地管理的如变电站、运行管理中心用地以及施工临时用地管理的审批外，实践中存在特殊管理的主要为光伏项目的光伏方阵用地。126号文明确：“对不改变草原用途的光伏发电项目，按原地类认定，不需要办理草原转建设用地手续。允许用地单位与土地权利人以租赁等方式获得草原，双方签订补偿及租赁协议，报当地县级自然资源和林草主管部门备案。”除了对用地管理和建设要求进行明确之外，126号文还规定了对“草光互补”项目建设的监管要求，依法查处“未批先建、少批多占、批东占西等违法行为，督促检查指导用地单位科学用地和开展板下生态修复”。监管方式包括“采用卫星影像核查等方式对光伏发电项目使用草原进行动态监管”。自然资源部办公厅、国家林业和草原局办公室、国家能源局综合司《关于支持光伏发电产业发展规范用地管理有关工作的通知》（自然资办发〔2023〕12号）一、引导项目合理布局（二）鼓励利用未利用地和存量建设用地发展光伏发电产业。在严格保护生态前提下，鼓励在沙漠、戈壁、荒漠等区域选址建设大型光伏基地；对于油田、气田以及难以新能源项目新政新规及热点解读/015复垦或修复的采煤沉陷区，推进其中的非耕地区域规划建设光伏基地。项目选址应当避让耕地、生态保护红线、历史文化保护线、特殊自然景观价值和文化标识区域、天然林地、国家沙化土地封禁保护区（光伏发电项目输出线路允许穿越国家沙化土地封禁保护区）等；涉及自然保护地的，还应当符合自然保护地相关法规和政策要求。新建、扩建光伏发电项目，一律不得占用永久基本农田、基本草原、Ⅰ级保护林地和东北内蒙古重点国有林区。二、光伏发电项目用地实行分类管理（一）光伏方阵用地。光伏方阵用地不得占用耕地，占用其他农用地的，应根据实际合理控制，节约集约用地，尽量避免对生态和农业生产造成影响。光伏方阵用地涉及使用林地的，须采用林光互补模式，可使用年降水量400毫米以下区域的灌木林地以及其他区域覆盖度低于50%的灌木林地，不得采伐林木、割灌及破坏原有植被，不得将乔木林地、竹林地等采伐改造为灌木林地后架设光伏板；光伏支架最低点应高于灌木高度1米以上，每列光伏板南北方向应合理设置净间距，具体由各地结合实地确定，并采取有效水土保持措施，确保灌木覆盖度等生长状态不低于林光互补前水平。光伏方阵按规定使用灌木林地的，施工期间应办理临时使用林地手续，运营期间相关方签订协议，项目服务期满后应当恢复林地原状。光伏方阵用地涉及占用基本草原外草原的，地方林草主管部门应科学评估本地区草原资源与生态状况，合理确定项目的适建区域、建设模式与建设要求。鼓励采用“草光互补”模式。光伏方阵用地不得改变地表形态，以第三次全国国土调查及后续开展的年度国土变更调查成果为底版，依法依规进行管理。实行用地备案，不需按非农建设用地审批。（二）配套设施用地管理。光伏发电项目配套设施用地，按建设用地进行管理，依法依规办理建设用地审批手续。其中，涉及占用耕地的，按规定落实占补平衡。符合光伏用地标准，位于方阵内部和四周，直接配套光伏方阵的道路，可按农村道路用地管理，涉及占用耕地的，按规定落实进出平衡。其他道路按建设用地管理。国家林业和草原局办公室《国家林业和草原局办公室关于支持光伏发电产业发展规范使用草原有关工作的通知》（办草字〔2023〕126号）一、开展生态评价，引导项目合理布局开展光伏项目生态适应性评价，鼓励在沙漠、戈壁、荒漠及沙化退化盐碱化草原布局光伏发电项目。新建、扩建光伏发电项目禁止使用基本草原。使用基本草原以外的草新能源项目热点问题解读、司法案例分享及跨境投资实务分享/016原，省级林草主管部门应科学评估本地区草原资源与生态状况，合理确定光伏发电项目建设的鼓励区、限制区、禁止区，以及相应建设模式和建设要求，统筹做好与自然资源、发展改革、能源等部门相关规划的衔接，纳入国土空间规划“一张图”,严格按照国土主体功能区划管控要求开展建设，合理安排光伏发电项目新增用地规模、布局和开发时二、分区规范管理，推动科学使用草原县级林草主管部门要重点指导建设单位规范相关作业施工。光伏方阵使用草原，不改变草原地表形态、不破坏草地原生植被，除桩基用地外，不硬化地面，鼓励采用强度高、生态环保的螺旋架构桩基；施工和检修道路，应尽可能利用现有草原防火道、牧道、乡村道路等。光伏板方阵建设要考虑沙化退化盐碱化草原植被生长光热条件，以及草原生产经营、草原防火和有害生物防治等作业需求实际，合理设定光伏板下沿架设最低高度。原则上，年降水量低于250毫米的区域，光伏板下沿高度不低于1米；年降水量250—400毫米的区域，光伏板下沿高度不低于2米。各地林草主管部门根据本地区草原资源、生态状况和保护利用实际，结合上述要求予以科学指导。三、鼓励采用“草光互补”模式，促进草原生态修复光伏发电项目使用草原鼓励采用“草光互补”模式。用地单位要根据当地水热条件和植被状况，科学编制光伏板下草原生态修复方案，确定光伏板下生态修复和管护措施。各级林草主管部门要加强对用地单位开展光伏板下生态修复的技术指导，按照“以水定绿，采用乡土草种，宜草则草，宜灌则灌，灌草结合”的方式开展生态修复，确保生态修复科学合理。探索鼓励社会资本参与“草光互补”项目生态修复，提升修复专业性和科学性，拓宽修复渠道。四、优化项目用草审核，保障合理用草需求当地县级林草主管部门要科学认定“草光互补”光伏发电项目，对不改变草原用途的光伏发电项目，按原地类认定，不需要办理草原转建设用地手续。允许用地单位与土地权利人以租赁等方式获得草原，双方签订补偿及租赁协议，报当地县级自然资源和林草主管部门备案。光伏发电项目配套设施用地，办理建设项目使用草原审核手续，控制用地规模，节约集约用地。地方各级林草主管部门要协助自然资源、发展改革、能源等有关部门推动建立项目用地用草审查协调联动机制，对于符合国土空间规划和用途管制要求、纳入国土空间规划“一张图”的国家大型光伏基地建设范围项目，加快审核进度。新能源项目新政新规及热点解读/017五、加强动态监测，强化事后监管各级林草主管部门要组织开展光伏发电项目建设和运营对草原生态的影响、光伏板下草原修复成效、生物多样性保护等方面的监测与研究，全面长期评估“草光互补”项目在防治沙化退化盐碱化草原方面的成效，总结经验，制定相关标准规程，为规范“草光互补”项目使用草原提供科学支撑。要结合林草湿综合监测与年度国土变更调查，采用卫星影像核查等方式对光伏发电项目使用草原进行动态监管。全面开展“双随机，一公开”检查，依法查处未批先建、少批多占、批东占西等违法行为，督促检查指导用地单位科学用地和开展板下生态修复。新能源项目热点问题解读、司法案例分享及跨境投资实务分享/018问题三关于光伏、风电项目用地中，哪些区域是临时用地？樊荣刘毅景丹妮许秦铭临时用地是指建设项目施工、地质勘查等临时使用，不修建永久性建（构）筑物，使用后可恢复的土地（通过复垦可恢复原地类或者达到可供利用状态），具有临时性和可恢复性等特点。《自然资源部关于规范临时用地管理的通知》（自然资规〔2021〕2号）正面列举了临时用地的范围：•建设项目施工过程中建设的直接服务于施工人员的临时办公和生活用房，包括临时办公用房、生活用房、工棚等使用的土地；直接服务于工程施工的项目自用辅助工程，包括农用地表土剥离堆放场、材料堆场、制梁场、拌合站、钢筋加工厂、施工便道、运输便道、地上线路架设、地下管线敷设作业，以及能源、交通、水利等基础设施项目的取土场、弃土（渣）场等使用的土地；•矿产资源勘查、工程地质勘查、水文地质勘查等，在勘查期间临时生活用房、临时工棚、勘查作业及其辅助工程、施工便道、运输便道等使用的土地，包括油气资源勘查中钻井井场、配套管线、电力设施、进场道路等钻井及配套设施使用的•符合法律、法规规定的其他需要临时使用的土地。对于新能源项目而言，如下用地按照临时用地管理，在开发过程中，应依法办理临时一、风电项目：•施工用地（施工临时办公生活设施、施工加工场、砂石料堆放场等用地），施工期施工道路用地可使用临时用地；•风电机组拼装、安装区域可使用临时用地；•采用直埋电缆敷设方式的集电线路用地可使用临时用地。二、光伏项目：•施工用地（施工临时办公生活设施、施工加工场等用地）、施工期施工道路用地可使用临时用地；新能源项目新政新规及热点解读/019•光伏列阵施工期临时用地管理；•采用直埋电缆敷设方式的集电线路用地可使用临时用地；•光伏项目场内道路：关于光伏项目运行期的场内道路用地是否应按照临时用地进行管理，根据《关于支持光伏发电产业发展规范用地管理有关工作的通知》（自然资办发〔2023〕12号，下称“12号文”）以及《关于自然资源管理工作中涉及地类的有关问题解答的函》（自然资办函〔2023〕1804号）的相关规定，用地政策有所调整。12号文施行之前，光伏项目场内道路的管理通常按照《关于支持对道路的管理调整为“符合光伏用地标准，位于方阵内部和四周，直接配套光伏方阵的道路，可按农村道路用地管理。”在该表述下，其他场内道路用地可能被纳入属于光伏发电项目的“配套设施用地”，配套设施用地按建设用地进行管理，应依法依规办理建设用地审批手续。自然资源部《自然资源部关于规范临时用地管理的通知》（自然资规〔2021〕2号）一、界定临时用地使用范围临时用地是指建设项目施工、地质勘查等临时使用，不修建永久性建（构）筑物，使用后可恢复的土地（通过复垦可恢复原地类或者达到可供利用状态）。临时用地具有临时性和可恢复性等特点，与建设项目施工、地质勘查等无关的用地，使用后无法恢复到原地类或者复垦达不到可供利用状态的用地，不得使用临时用地。临时用地的范围包（一）建设项目施工过程中建设的直接服务于施工人员的临时办公和生活用房，包括临时办公用房、生活用房、工棚等使用的土地；直接服务于工程施工的项目自用辅助工程，包括农用地表土剥离堆放场、材料堆场、制梁场、拌合站、钢筋加工厂、施工便道、运输便道、地上线路架设、地下管线敷设作业，以及能源、交通、水利等基础设施项目的取土场、弃土（渣）场等使用的土地。（二）矿产资源勘查、工程地质勘查、水文地质勘查等，在勘查期间临时生活用房、临时工棚、勘查作业及其辅助工程、施工便道、运输便道等使用的土地，包括油气资源勘新能源项目热点问题解读、司法案例分享及跨境投资实务分享/020查中钻井井场、配套管线、电力设施、进场道路等钻井及配套设施使用的土地。（三）符合法律、法规规定的其他需要临时使用的土地。自然资源部办公厅、国家林业和草原局办公室、国家能源局综合司《关于支持光伏发电产业发展规范用地管理有关工作的通知》（自然资办发〔2023〕12号）二、光伏发电项目用地实行分类管理（二）配套设施用地管理。光伏发电项目配套设施用地，按建设用地进行管理，依法依规办理建设用地审批手续。其中，涉及占用耕地的，按规定落实占补平衡。符合光伏用地标准，位于方阵内部和四周，直接配套光伏方阵的道路，可按农村道路用地管理，涉及占用耕地的，按规定落实进出平衡。其他道路按建设用地管理。自然资源部办公厅《自然资源部办公厅关于印发<自然资源管理工作中涉及地类的有关问题的解答>的函》（自然资办函〔2023〕1804号）问题14：光伏发电站工程项目各功能区用地分别按照什么地类进行认定和管理？答：《自然资源部办公厅国家林业和草原局办公室国家能源局综合司关于支持光伏发电产业发展规范用地管理有关工作的通知》(自然资办发〔2023〕12号)施行之前，已按照《关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》（国土资规〔2017〕8号）规定批准立项的光伏发电项目(包括动工和未动工建设)，按批准的意见分类认定地类和差别化管理。对于符合本地区光伏复合项目建设要求和认定标准的项目，已依法依规办理建设用地审批手续的变电站及运行管理中心、集电线路杆塔基础等用地，按建设用地认定和管理；场内道路用地，可按农村道路用地认定和管理；利用农用地布设的光伏方阵和采用直埋电缆方式敷设的集电线路用地，可按地表地类认定和管理。自然资办发〔2023〕12号施行后，依据文件精神和《光伏发电站工程项目用地控制指标》有关规定，新建、扩建光伏用地项目，一律不得占用永久基本农田、基本草原、Ⅰ级保护林地和东北内蒙古重点国有林区。光伏发电项目用地实行分类管理，光伏方阵(包括光伏面板、采用直埋电缆敷设方式的集电线路等用地)，不改变地表形态的，可按地表地类认定和管理；已依法依规办理建设用地审批手续的变电站及运行管理中心、集电线路、场内外道路等配套设施用地，按建设用地认定和管理；符合光伏用地标准，位于光伏方阵内部和四周，直接配套光伏方阵的道路，可按农村道路用地认定和管理。新能源项目新政新规及热点解读/021国土资源部（现自然资源部）、国务院扶贫办、国家能源局《关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》（已失效）（国土资规〔2017〕8号）二、积极保障光伏扶贫项目用地对深度贫困地区脱贫攻坚中建设的光伏发电项目，以及国家能源局、国务院扶贫办确定下达的全国村级光伏扶贫电站建设规模范围内的光伏发电项目，变电站及运行管理中心、集电线路杆塔基础用地按建设用地管理，各地在编制土地利用总体规划和年度土地利用计划中应予以重点保障，并依法办理建设用地审批手续；场内道路用地可按农村道路用地管理；光伏方阵使用永久基本农田以外的农用地的，在不破坏农业生产条件的前提下，可不改变原用地性质；采用直埋电缆方式敷设的集电线路用地，实行与项目光伏方阵用地同样的管理方式。三、规范光伏复合项目用地管理对于符合本地区光伏复合项目建设要求和认定标准的项目，变电站及运行管理中心、集电线路杆塔基础用地按建设用地管理，依法办理建设用地审批手续；场内道路用地可按农村道路用地管理；利用农用地布设的光伏方阵可不改变原用地性质；采用直埋电缆方式敷设的集电线路用地，实行与项目光伏方阵用地同样的管理方式。新能源项目热点问题解读、司法案例分享及跨境投资实务分享/022问题四项目开发时，如临时用地涉及基本农田、林地、草地等特殊地类，应当关注哪些审批事项？樊荣刘毅景丹妮许秦铭新能源项目临时用地若涉及永久基本农田、林地和草地等特殊地类的，在办理临时用地手续时需要特别注意以下事项：一、耕地和永久基本农田的审批权限较高在一般情况下，临时用地均由县级自然资源主管部门负责审批，但是，临时用地涉及占用耕地和永久基本农田的，由市级或者市级以上自然资源主管部门负责审批，并且不得下放临时用地审批权或者委托相关部门行使审批权。因此，若项目临时用地涉及耕地或永久基本农田的，相较于其他地类而言，对审批权限的要求更高，需要关注项目取得的审批文件是否为有权限的主管机关出具。二、使用林地或草地的审批手续及政策变化根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》（下称“《土地管理法实施条例》”临时用地由县级以上人民政府自然资源主管部门负责审批。但是若项目临时使用林地、草地的，还应当依据《中华人民共和国森林法》（下称“《森林法》”）、《中华人民共和国草原法》（下称“《草原法》”）办理临时使用林地审批、临时使用草原审核手续，分别经县级以上人民政府林业和草原主管部门批准。实践中，可能会存在同一个项目的临时用地既涉及林地、草地又涉及其他地类的情况，就审批权限和流程在不同部门之间如何进行划分与衔接的问题，《自然资源部、国家林业和草原局关于以第三次全国国土调查成果为基础明确林地管理边界、规范林地管理的通知》（自然资发〔2023〕53号）对此进行了明确规定：•对临时用地只涉及使用林地、草地的，由林草主管部门依法办理审批（审核）手续；•如涉及林地、草地、耕地等地类混合的，由受理部门（自然资源或林草主管部门）牵头，分别依法办理相关审批（审核）手续后，由受理部门统一出具一个批准新能源项目新政新规及热点解读/023自然资源部《自然资源部关于规范临时用地管理的通知》（自然资规〔2021〕2号）三、规范临时用地审批县（市）自然资源主管部门负责临时用地审批，其中涉及占用耕地和永久基本农田的，由市级或者市级以上自然资源主管部门负责审批。不得下放临时用地审批权或者委托相关部门行使审批权。城镇开发边界内使用临时用地的，可以一并申请临时建设用地规划许可和临时用地审批，具备条件的还可以同时申请临时建设工程规划许可，一并出具相关批准文件。油气资源探采合一开发涉及的钻井及配套设施建设用地，可先以临时用地方式批准使用，勘探结束转入生产使用的，办理建设用地审批手续；不转入生产的，油气企业应当完成土地复垦，按期归还。国务院《中华人民共和国土地管理法实施条例》（中华人民共和国国务院令第743号）第二十条第二款临时用地由县级以上人民政府自然资源主管部门批准，期限一般不超过二年；建设周期较长的能源、交通、水利等基础设施建设使用的临时用地，期限不超过四年；法律、行政法规另有规定的除外。全国人大常委会《中华人民共和国森林法》（中华人民共和国主席令第39号）第三十八条第一款需要临时使用林地的，应当经县级以上人民政府林业主管部门批准；临时使用林地的期限一般不超过二年，并不得在临时使用的林地上修建永久性建筑物。全国人大常委会《中华人民共和国草原法》（中华人民共和国主席令第81号）第四十条第一款需要临时占用草原的，应当经县级以上地方人民政府草原行政主管部门审核同意。自然资源部、国家林业和草原局《自然资源部、国家林业和草原局关于以第三次全国国土调查成果为基础明确林地管理边界、规范林地管理的通知》（自然资发〔2023〕53号）一、坚持统一底图，规范林地管理（三）临时使用林地、林业直服设施占用林地及违法占用林地管理，应严格执行现行二是对于新发生的建设项目临时使用林地、草地和林业直服设施占用林地的，依据《森新能源项目热点问题解读、司法案例分享及跨境投资实务分享/024林法》1《草原法》2办理临时使用林地审批、临时使用草原审核和林业直服设施审批手续。优化审批流程，对临时用地只涉及使用林地、草地的，由林草主管部门依法办理审批（审核）手续；涉及林地、草地、耕地等地类混合的，由受理部门（自然资源或林草主管部门）牵头，分别依法办理相关审批（审核）手续后，由受理部门统一出具一个批准文件。各级自然资源和林草主管部门要加强协调联动，依托临时用地信息系统，及时共享临时用地用林用草数据。新能源项目新政新规及热点解读/025问题五项目建设临时占用林地、草地，应关注哪些费用？樊荣刘毅景丹妮许秦铭新能源项目开发涉及临时用地时，除了应关注依法办理合规手续外，还应关注如下用一、与权利人协商占地补偿费用根据《土地管理法》，土地使用者应当根据土地权属，与有关自然资源主管部门或者农村集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同，并按照合同的约定支付临时使用土地补偿费。因此，在批准范围内使用临时用地的，应当与土地权利人按照规定签署租赁协议和补偿协议，并按照协议约定按期、足额支付土地租赁费用和补偿金。二、办理临时使用林地或草地手续可能无需缴纳植被恢复费原局公告》（2023年第13号）已将临时占用林地需要缴纳森林植被恢复费的要求删除。依据此规定，临时占用林地的不再需要缴纳森林植被恢复费。除此之外，根据我们近期与一些主管机关的沟通，就临时占用草地的部分，目前虽无全国政策性文件提出取消临时占地的草原植被恢复费，部分省市也不要求缴纳临时占用草原的草原植被恢复费。但是我们需要提醒投资者注意，主管机关取消植被恢复费收费后，并未豁免企业的复垦责任，项目办理临时使用林地、草地手续的，仍然可能面临需要出具复垦保证书、与土地权利人签署补偿协议等要求。在此，提醒投资者与项目所在地林草主管部门沟通，以确定临时占用草地和林地所需要办理的手续和支付的费用。三、临时占用“其他草地”的，可能需要重视耕地占用税根据《中华人民共和国耕地占用税法》，占用林地、草地等以及其他农用地建设建筑物、构筑物或者从事非农业建设的，需要依照规定缴纳耕地占用税。因建设项目施工或者地质勘查临时占用耕地，应当依法缴纳耕地占用税，纳税人在批准临时占用耕地期满之日起一年内依法复垦，恢复种植条件的，全额退还已经缴纳的耕地占用税。特别需要注意的是，根据国家标准《土地利用现状分类》（GB/T21010-2017其他草地属于《中华人民共和国土地管理法》（下称“《土地管理法》”）中规定的“未新能源项目热点问题解读、司法案例分享及跨境投资实务分享/026利用地”之一，新能源项目在开发过程中优先选择占用“其他草地”，该地类也不属于应当缴纳耕地占用税的土地地类；但是在国土“三调”后主管部门已将该类土地实际纳入农用地的管理范畴进行用地管理和审批。根据国家林业和草原局于2023年9月公开回复的信息，认定国土“三调”结果中的其他草地适用《草原法》，应按草原进行管理。如“其他草地”被纳入草原或农用地管理范畴管理，临时使用其他草地同样需要办理草原征占用审核审批手续，并且主管部门可能会将相关审批信息同步推送至税务部门，有较大概率会被税务部门要求缴纳对应的耕地占用税。全国人大常委会《中华人民共和国土地管理法》（中华人民共和国主席令第32号）第四条国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。第五十七条第一款建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门批准。其中，在城市规划区内的临时用地，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。土地使用者应当根据土地权属，与有关自然资源主管部门或者农村集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同，并按照合同的约定支付临时使用土地补偿费。财政部《财政部关于修改部分文件条款的通知》（财税〔2023〕9号）删去第十条中“并填列‘基金预算收入’科目中第84类‘农业部门基金收入’第8409款‘森林植被恢复费收入’”。国家林业和草原局《国家林业和草原局公告》（2023年第13号）将“临时使用林地审批”事项中的“办理行政许可是否收费：是”修改为“办理行政新能源项目新政新规及热点解读/027许可是否收费：否”；删除该事项中“收费项目的名称”“收费项目的标准”“设定收费项目的依据”“规定收费标准的依据”各项下的具体内容，统一修改为“无”。全国人大常委会《中华人民共和国耕地占用税法》（中华人民共和国主席令第18号）第十一条纳税人因建设项目施工或者地质勘查临时占用耕地，应当依照本法的规定缴纳耕地占用税。纳税人在批准临时占用耕地期满之日起一年内依法复垦，恢复种植条件的，全额退还已经缴纳的耕地占用税。第十二条第一款占用园地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面、渔业水域滩涂以及其他农用地建设建筑物、构筑物或者从事非农业建设的，依照本法的规定缴纳耕地占国家林业和草原局《关于其他草地相关问题的回复》1（2023年9月12日发布）国土“三调”结果中的其他草地适用《草原法》，应按草原进行管理。《草原法》规定，草原指天然草原和人工草地，天然草原包括草地、草山和草坡；在《土地利用现状分类》国标和“三调”工作分类中，草地是与耕地、林地等并列的一级地类，具体分为天然牧草地、人工牧草地、其他草地等二级地类。因此，《土地利用现状分类》中的天然牧草地、人工牧草地、其他草地等所有草地，都属于《草原法》规定的草原，适用《草原法》管理。占用其他草地需要办理草原征占用审核审批手续。全国人大常委会《中华人民共和国草原法》（中华人民共和国主席令第81号）第四十条第一款需要临时占用草原的，应当经县级以上地方人民政府草原行政主管部门审核同意。新能源项目热点问题解读、司法案例分享及跨境投资实务分享/028问题六新能源项目取得临时用地手续后，在利用临时用地进行后续开发和运营的过程中，还需要关注哪些事项？樊荣刘毅景丹妮许秦铭新能源项目取得临时用地手续后，在利用临时用地进行后续开发和运营的过程中，还需要关注以下注意事项：一、项目实际用地应符合临时用地手续规定临时用地部分应严格按照临时用地审批手续确定的范围和用途进行使用。在实际占用土地时，临时用地使用人应当按照批准的用途使用土地，不得转让、出租、抵押临时用地。不得超过批准范围占地、不得在临时用地上建永久性建（构）筑物等。二、关注临时用地期限根据《土地管理法》的规定，临时用地使用期限一般不超过两年。《土地管理法实施条例》允许建设周期较长的能源、交通、水利等基础设施建设项目施工使用的临时用地期限不超过四年。但是，《草原法》规定“临时占用草原的期限不得超过二年”，《森林法》规定“临时使用林地的期限一般不超过二年”，并未延长临时使用草地和林地的期限，在《建设项目使用林地审核审批管理规范》中，虽提出“公路、铁路、水利水电、航道等建设项目临时使用的林地在批准期限届满后需要继续使用的，用地单位或者个人应当在批准期限届满之日前3个月内，提出延续临时使用林地申请，说明延续的理由。对符合《办法》规定条件的，经原审批机关批准可以延续使用，每次延续使用时间不超过2年，累计延续使用时间不得超过项目建设工期”，但该情形并不适用于一般的风电、光伏项目建设。在此，我们提醒投资者在项目开发中，应关注项目所获得的临时用地审批记载的用地期限，如临时用地期限届满仍未能完工的，需要及时办理用地期限续期；若涉及临时占用草原或林地的，还应与林草主管部门沟通处理方式。三、临时用地期满后还需要履行复垦义务根据《土地管理法实施条例》，土地使用者应当自临时用地期满之日起一年内完成土地复垦，使其达到可供利用状态，其中占用耕地的应当恢复种植条件。根据《土地复垦条例》，根据生产建设活动损毁的土地，按照“谁损毁，谁复垦”的原则，由生产建设单位负责复垦。土地复垦义务人不复垦，或者复垦验收中经整改仍不合格的，应当缴纳土地复新能源项目新政新规及热点解读/029垦费，由有关自然资源主管部门代为组织复垦。同时，土地复垦义务人不依法履行土地复垦义务的，在申请新的建设用地时，有批准权的人民政府不得批准。因此，在临时用地期满后，项目建设单位应当在一年内及时履行复垦义务。同时，若临时用地涉及林地，根据《森林法》，临时使用林地期满后一年内，用地单位或者个人应当恢复植被和林业生产条件；若临时用地涉及草地，根据《草原法》，占用期满，用地单位必须恢复草原植被并及时退还。全国人大常委会《中华人民共和国土地管理法》（中华人民共和国主席令第32号）第五十七条第三款临时使用土地期限一般不超过二年。国务院《中华人民共和国土地管理法实施条例》（中华人民共和国国务院令第743号）第二十条第二款临时用地由县级以上人民政府自然资源主管部门批准，期限一般不超过二年；建设周期较长的能源、交通、水利等基础设施建设使用的临时用地，期限不超过四年；法律、行政法规另有规定的除外。第二十条第三款土地使用者应当自临时用地期满之日起一年内完成土地复垦，使其达到可供利用状态，其中占用耕地的应当恢复种植条件。全国人大常委会《中华人民共和国草原法》（中华人民共和国主席令第81号）第四十条第二款临时占用草原的期限不得超过二年，并不得在临时占用的草原上修建永久性建筑物、构筑物；占用期满，用地单位必须恢复草原植被并及时退还。全国人大常委会《中华人民共和国森林法》（中华人民共和国主席令第39号）第三十八条需要临时使用林地的，应当经县级以上人民政府林业主管部门批准；临时使用林地的期限一般不超过二年，并不得在临时使用的林地上修建永久性建筑物。临时使用林地期满后一年内，用地单位或者个人应当恢复植被和林业生产条件。国家林业和草原局《建设项目使用林地审核审批管理规范》（林资规〔2021〕5号）四、建设项目使用林地审核审批特别规定（三）公路、铁路、水利水电、航道等建设项目临时使用的林地在批准期限届满后需要继续使用的，用地单位或者个人应当在批准期限届满之日前3个月内，提出延续临时使新能源项目热点问题解读、司法案例分享及跨境投资实务分享/030用林地申请，说明延续的理由。对符合《办法》规定条件的，经原审批机关批准可以延续使用，每次延续使用时间不超过2年，累计延续使用时间不得超过项目建设工期。（国家林业局令第35号）第二十五条经审核同意使用林地的建设项目，准予行政许可决定书的有效期为两年。建设项目在有效期内未取得建设用地批准文件的，用地单位应当在有效期届满前3个月向原审核机关提出延期申请，原审核同意机关应当在准予行政许可决定书有效期届满前作出是否准予延期的决定。建设项目在有效期内未取得建设用地批准文件也未申请延期的，准予行政许可决定书失效。国务院《土地复垦条例》（中华人民共和国国务院令第592号）第三条第一款生产建设活动损毁的土地，按照“谁损毁，谁复垦”的原则，由生产建设单位或者个人（以下称“土地复垦义务人”）负责复垦。但是，由于历史原因无法确定土地复垦义务人的生产建设活动损毁的土地（以下称“历史遗留损毁土地”），由县级以上人民政府负责组织复垦。第十八条第一款土地复垦义务人不复垦，或者复垦验收中经整改仍不合格的，应当缴纳土地复垦费，由有关国土资源主管部门代为组织复垦。第二十条土地复垦义务人不依法履行土地复垦义务的，在申请新的建设用地时，有批准权的人民政府不得批准；在申请新的采矿许可证或者申请采矿许可证延续、变更、注销时，有批准权的国土资源主管部门不得批准。新能源项目新政新规及热点解读/031问题七《水利部办公厅关于进一步加强河湖管理范围内建设项目管理的通知》下发后对新能源项目选址有哪些影响？樊荣刘毅近年来，国家对涉水新能源项目的建设要求呈现收紧趋势，2020年8月13日发布并实施的《水利部办公厅关于进一步加强河湖管理范围内建设项目管理的通知》（办河湖〔2020〕177号，下称“177号文”）、2022年5月20日国务院水利部发布实施的《水利部关于加强河湖水域岸线空间管控的指导意见》（水河湖〔2022〕216号，下称“216号文”）均针对光伏发电、风力发电项目在河湖等涉水区域建设提出禁止、限制性要求，对涉水项目提出了更高的合规要求。然而，在216号文出台前，国家和部分地区就已开展了相关的排查整治行动：•2018年7月，水利部办公厅发布实施了《关于开展全国河湖“清四乱”专项行动的通知》，要求对乱占、乱采、乱堆、乱建等河湖管理保护突出问题开展专项清理整治行动。2020年3月，水利部办公厅发布实施了《关于深入推进河湖“清四乱”常态化规范化的通知》，其中首次明确点名光伏电站问题。2024年2月8日，水利部发布《关于纵深推进河湖库“清四乱”常态化规范化的通知》，要求“紧盯在河湖管理范围内违法违规建设光伏电站、风力发电场……依法依规清理整治。”•河南省于2022年1月30日发布实施的第4号总河长令《关于开展妨碍河道行洪突出问题清理整治的决定》明确：“阻水建筑物，主要包括厂房、民房、码头、光伏电站、大棚等建筑物或构筑物。”•山西省于2022年1月发布实施的第01号总河长令《关于深入开展妨碍河道行洪突出问题专项整治行动的决定》明确：“在河道管理范围内修建的阻水厂房、仓库、光伏电站和大棚等工业和民用建筑物、构筑物由所有人负责拆除或搬迁。”•江西省水利厅办公室于2022年5月27日发布实施的《关于开展河湖管理范围内光伏电站和风力发电项目排查整改工作的通知》要求：“各地立即组织开展河道、湖泊、水库管理范围内光伏电站和风力发电项目排查工作，并对问题项目按照指导意见要求予以整改。”在各地开展的排查工作成果中，较为突出的是江苏省泗洪县天岗湖光伏发电项目被拆除整改的案例。天岗湖光伏发电项目曾经为国家能源局2017年批复的光伏发电领跑项目，新能源项目热点问题解读、司法案例分享及跨境投资实务分享/032投资金额为人民币75亿元，装机容量1GW。该项目吸引了多家大型企业参与开发，曾作为正面典型被多家官方媒体报道宣传，还作为“光伏+”节地技术典型案例被选入自然资源部办公厅于2022年1月28日印发的《节地技术和节地模式推荐目录（第三批）》。该项目办理了环评、土地、规划等手续，但未依法依规办理涉水行政许可手续，造成妨碍河道行洪问题，于2022年5月被要求拆除整改。截至2023年5月，已拆除行洪通道和岸线保护区内违建光伏设施。该案在行业内造成了巨大的震动。在此背景下，177号文及216号文为新能源项目的选址提供了较为明确的指导方向。一、216号文明确提出光伏、风电项目的禁建、限建区域从国家层面，对新能源项目选址的明确规定主要集中在177号文及216号文。177号文规定“对光伏发电、风力发电等建设项目，要符合相关规划，进行充分论证，严格控制，严重影响防洪安全、河势稳定、生态安全的，不得许可。”177号文对涉水新能源项目的建设作出了一定限制，但是在项目选址方面尚未明确禁止建设的区域。不得布设在具有防洪、供水功能和水生态、水环境保护需求的区域，不得妨碍行洪通畅，不得危害水库大坝和堤防等水利工程设施安全，不得影响河势稳定和航运安全。”由此，216号文首次明确涉水新能源项目不得在河道、湖泊、水库内建设，不得妨碍行洪通畅。二、216号文提出对历史不合格项目进行清理216号文除了提出上述对风电、光伏项目的禁止、限制性规定外，我们关注到，216号文并非以该文件发布日，即2022年5月20日作为政策管理的切割点，而是分阶段明确了该规定出台前的历史项目的处置办法：•将2019年1月1日以后出现的涉水违建问题作为增量问题，坚决依法依规清理•将1988年6月《中华人民共和国河道管理条例》出台后至2018年底的涉水违建问题作为存量问题，依法依规分类处理。对妨碍行洪、影响河势稳定、危害水工程安全的建筑物、构筑物，依法限期拆除并恢复原状；对桥梁、码头等审批类项目进行防洪影响评价，区分不同情况，予以规范整改，消除不利影响。•将1988年6月《中华人民共和国河道管理条例》出台前的涉水违建问题作为历史遗留问题，逐项科学评估，影响防洪安全的限期拆除，不影响防洪安全或通过其他措施可以消除影响的可在确保安全的前提下稳妥处置。新能源项目新政新规及热点解读/033因此，216号文的规定相较于近两年发布的一些新能源项目用地政策，明确提出对历史项目的合规瑕疵进行追溯、清查。但是，该清查工作在推进过程中也面临着较为复杂的现实困境。例如，广西壮族自治区能源局、广西壮族自治区国土资源厅于2018年6月20日发布实施的《关于规范我区光伏发电站用地管理的通知》明确规定：“渔光互补项目应在已有的水库水面、河流水面、湖泊水面或坑塘水面上建设或者通过改造后建设光伏发电项目”。但是，2021年9月广西壮族自治区水利厅召开专题会议研究河湖管理范围内非法项目清理整治有关工作，会议要求，在水利部出台政策文件明确允许在河湖管理范围内建设光伏发电项目之前，原则上不得在河湖管理范围内开工建设水面光伏发电项目。此类依据各地的鼓励政策而开展的涉水新能源项目，在开发过程中并未重点关注涉水合规问题，部分项目未依法办理涉水审批或审批存在瑕疵，但是随着相关用地政策监管趋严以及216号文的出台，都可能由于清查工作被关注，面临被拆除的风险。水利部办公厅《水利部办公厅关于进一步加强河湖管理范围内建设项目管理的通知》（办河湖〔2020〕177号）二、进一步规范涉河建设项目许可（一）规范许可范围。在河湖管理范围内建设跨河、穿河、穿堤、临河的桥梁、码头、道路、渡口、管道、缆线等工程设施，要依法依规履行涉河建设项目许可手续。禁止在河湖管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，倾倒、弃置渣土。禁止围垦湖泊，禁止违法围垦河道。严禁超项目类别进行审批许可，不得以涉河建设项目名义许可尾矿库、永久渣场，不得以桥梁、道路、码头等为名，对开发建设房屋建筑、风雨廊桥、景观工程、别墅等进行许可。对光伏发电、风力发电等建设项目，要符合相关规划，进行充分论证，严格控制，严重影响防洪安全、河势稳定、生态安全的，不得许可。水利部《水利部关于加强河湖水域岸线空间管控的指导意见》（水河湖〔2022〕216号）三、严格河湖水域岸线用途管制（五）严格管控各类水域岸线利用行为。河湖管理范围内的岸线整治修复、生态廊道建设、滩地生态治理、公共体育设施、渔业养殖设施、航运设施、航道整治工程、造（修、拆）船项目、文体活动等，依法按照洪水影响评价类审批或河道管理范围内特定活动审批新能源项目热点问题解读、司法案例分享及跨境投资实务分享/034事项办理许可手续。严禁以风雨廊桥等名义在河湖管理范围内开发建设房屋。城市建设和发展不得占用河道滩地。光伏电站、风力发电等项目不得在河道、湖泊、水库内建设。在湖泊周边、水库库汊建设光伏、风电项目的，要科学论证，严格管控，不得布设在具有防洪、供水功能和水生态、水环境保护需求的区域，不得妨碍行洪通畅，不得危害水库大坝和堤防等水利工程设施安全，不得影响河势稳定和航运安全。各省（自治区、直辖市）可结合实际依法依规对各类水域岸线利用行为作出具体规定。四、规范处置涉水违建问题（八）对增量问题“零容忍”。2018年底河湖长制全面建立，将2019年1月1日以后出现的涉水违建问题作为增量问题，坚决依法依规清理整治。（九）对存量问题依法处置。将1988年6月《中华人民共和国河道管理条例》出台后至2018年底的涉水违建问题作为存量问题，依法依规分类处理。对妨碍行洪、影响河势稳定、危害水工程安全的建筑物、构筑物，依法限期拆除并恢复原状；对桥梁、码头等审批类项目进行防洪影响评价，区分不同情况，予以规范整改，消除