第4章 人民政协制度

第4章政治协商制度在本章中，我们将考察党与担负着一定“政治任务”的民主党派、人民团体以及社会各界代表人士之间的关系。这一关系主要表现为统一战线，其制度形态则为中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。首先我们来看看，马克思、毛主席怎么说“统一战线”

“在政治上为了一定的目的，甚至可以同魔鬼结成联盟，只是必须肯定，是你领着魔鬼走而不是魔鬼领着你走。”

“统一战线、武装斗争、党的建设是中国共产党在中国革命中战胜敌人的三个法宝。正确地理解这三个问题及其相互关系，就等于正确地领导了全国中国革命。”“要胜利就要搞好统一战线，就要使我们的人多一些，就要孤立敌人，当然敌人也想孤立我们，但被孤立的只能是他们自己。”——毛泽东：《要胜利就要搞好统一战线》（1946年11月21日）一、统一战线与中国共产党领导的多党合作和政治协商制度第一节

统一战线与中国共产党领导的多党合作和政治协商制度新中国第一次政治协商会议新时期中国人民政治协商会议

统一战线是中国共产党在20世纪中国特殊的社会政治环境中创造的一种政治整合和社会整合形式。在产生之初，统一战线主要是作为中国共产党的一种政治策略和工作机制;随着党政体制的建立，统一战线逐步上升为国家建设和发展不可或缺的重要机制。作为一种横向网络，统一战线是党政体制进行社会建构的重要工具，它和党政体制的纵向组织网络相互交织，共同构成了党政体制的基本政治构架。

如果说党的建设为党政体制构建了一个领导核心，那么统一战线则是使这个核心保持活力的动力源泉，并为这个核心有效地发挥作用提供了制度化的渠道。

通过统一战线这一包容性政治机制，中国共产党可以有效地处理政党关系、民族关系、宗教关系、阶层关系和海内外同胞关系，实现党政体制的协调、稳定和发展。一、统一战线（一）统一战线的性质（二）产生与发展

土地革命时期：努力建设工农联盟的统一战线，重建了乡村社会结构，开辟了农村革命根据地，在边缘地带站稳了脚跟，在大革命失败后转危为安；新中国成立以来：作为执政党的中国共产党继续探索统一战线的新形式，通过统一战线实现政治整合和社会整合。名称时间力量目标影响中国共产党国家革命统一战线1921-1927广大反帝反封建的工人、农民、城市小资产阶级打倒列强除军阀极大地提高了知名度推翻了北洋军阀统治土地革命时期的统一战线1927-1937工、农、知识分子和其他劳动者的联盟；工、农、知识分子和非劳动者的联盟打土豪分田地扩大了在工农阶层的影响力部分地区实现土地改革抗日民族统一战线1937-1945工人阶级、农民阶级、小资产阶级和民族资产阶级，国民党亲英美派消灭日本侵略者军事实力飙升至百万国共实力开始逆转人民民主统一战线1945-1949各民族、各民主阶级、各民主党派、各人民团体、广大华侨、各界民主人士及其他爱国分子和国民党统治集团中部分地方实力派推翻反动解放全国获得中间派的支持中共夺取全国政权社会主义革命和建设时期的统一战线1949-1978工人阶级领导的、工农联盟为基础的全体社会主义劳动者、社会主义建设者建设社会主义新中国巩固新生政权经济逐渐复苏中国在曲折中前进爱国统一战线1978至今拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者建设中国特色社会主义中国特色社会主义事业领导核心中华民族空前的自信力和自豪感中国共产党民主党派、人民团体和政协其他各界别广大的人民群众（三）统一战线的基本架构以政党为中心展开的伞状结构伞毂：中国共产党（核心）；骨架：民主党派、人民团体和政协其他各界别；伞面：这些团体所联系的广大人民群众。时事链接：2021年全国两会即中华人民共和国第十三届全国人民代表大会第四次会议和中国人民政治协商会议第十三届全国委员会第四次会议。十三届全国人大四次会议于2021年3月5日在北京召开。全国政协十三届四次会议于2021年3月4日在北京召开。2021年3月10日下午，全国政协十三届四次会议闭幕。“两会”是指哪两会？中华人民共和国全国人民代表大会中国人民政治协商会议名称简称现任中央委员会主席组织成员中国国民党革命委员会民革万鄂湘与国民党有历史联系的人士为主中国民主同盟民盟丁仲礼文教和科技界的高、中级知识分子为主中国民主建国会民建郝明金经济界人士中国民主促进会民进蔡达峰文教出版界高、中级知识分子为主中国农工民主党农工党陈竺医药卫生界高、中级知识分子为主中国致公党致公党万钢归侨和侨眷为主九三学社武维华科技界高、中级知识分子为主台湾民主自治同盟台盟苏辉台湾省人士二、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度地位中国特色的政党制度我国的一项基本政治制度中国人民政治协商会议的徽章上，五角红星、地图等各自代表着什么呢？

政协会徽体现了“无产阶级领导的、以工农联盟为基础的各民主阶层大团结”精神。红星

无产阶级领导；齿轮、麦穗

以工农联盟为基础；四面红旗

四个阶级（即当时的四大阶级：工人阶级、农民阶级、小资产阶级、民族资产阶级）的大联合；地图

新中国，背景光芒四射；“1949”

中国人民政治协商会议诞生的年号1）中国共产党是执政党，各民主党派是参政党，中国共产党和各民主党派是亲密战友。中国共产党是执政党，其执政的实质是代表工人阶级及广大人民掌握人民民主专政的国家政权。各民主党派是参政党，具有法律规定的参政权。两者是执政与参政的关系，是一种侧重协商的合作型政党制度，而非西方那种诉诸周期性选举和议会内博弈的竞争型政党制度。其参政的基本点是：①参加国家政权；②参与国家大政方针和国家领导人选的协商；③参与国家事务的管理；④参与国家方针、政策、法律、法规的制定和执行。参政党执政与参政既非反对党，也非在野党不能说共同执政、联合执政或参加执政制度的基本内容：2）中国共产党和各民主党派合作的首要前提和根本保证是：坚持中国共产党的领导和坚持四项基本原则。坚持中国共产党的领导政治领导政治原则、政治方向和重大方针政策的领导①中国共产党是执政党，因为各民主党派的一切都要接受中国共产党的领导。②中国共产党与各民主党派：在政治上领导与被领导的关系，组织上是独立的，法律上是平等的。3）中国共产党与各民主党派合作的基本方针是：（十六字方针）长期共存，互相监督，肝胆相照，荣辱与共。在惊涛骇浪的大海上，有一艘船在航行，这艘船的航程是中国特色社会主义道路建设的进程。而船长代表着中国共产党，各船员代表各民主党派；船长和船员只有长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共，一道考受住经验，共同承担国家和民族盛衰兴亡的责任，才能确保这艘船乘风破浪，勇往直前。4）中国共产党和各民主党派以宪法和法律为根本活动准则。……中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是中国的一项基本政治制度，它包含三个方面的内容:一是中国共产党对政治协商的领导；二是政党协商制度；三是中国人民政治协商会议制度(简称“人民政协制度”)。三者共同构成了中国的政治协商制度。其中，中国共产党的领导是政治协商的前提，后两者是政治协商的具体形式。中国政党制度最重要的特点是中国共产党的领导，在此前提下，允许多个合法政党的存在。为了更好地实现合作，中国共产党提出了“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”的原则，作为处理党与民主党派关系的准绳。政治协商制度的类型政党协商：中国共产党直接与各民主党派、无党派人士之间的政治协商政协协商：中国共产党在人民政协与各民主党派、无党派人士、社会各界代表人士之间的政治协商。中国共产党民主党派无党派人士中国共产党人民政协民主党派无党派人士社会代表人士

政治协商有两个方面的含义：一方面是指执政的中国共产党就关系国计民生的重大问题在决策之前和决策执行过程中，与各民主党派、无党派人士和各界代表人士进行民主协商，广泛征求意见，使党和国家的重大决策建立在更加科学的基础之上；另一方面是指各民主党派、无党派人士和各界代表人士可以代表自己联系社会群体，就一些重大问题开展协商，凝聚共识，形成能为各方面接受的意见，非将其作为决策的基础。在政治协商中，民主党派发挥作用主要有三种途径。

通过民主协商会、座谈会等形式，直接与执政党进行沟通协商，参与重大问题的决策；

通过进人各级人民代表大会与在各级政府和司法机关中担任职务，以协商方式参加权力机关和权力执行机关的工作；

作为人民政协的参加单位，通过人民政协这个专门的协商机构，达到对国家事务的沟通和监督。

具体的协商形式包括两种:一是书面协商形式，即民主党派和中国共产党之间可以通过双向书面形式进行沟通协商；二是会议协商形式，包括专题协商座谈会、人事协商座谈会、调研协商座谈会、通报协商座谈会、小范围谈心会等多种形式。二、人民政协制度的产生和运行人民政治协商制度的产生和发展：代行人大职权时期（1949—1954年）曲折发展时期（1954—1978年）恢复时期（1978—1993年）创新发展时期（1993年以后）第二节

人民政协制度的产生和运行（一）代行人大职权时期（1949—1954年）1946年1月10日至31日，国民党、共产党、其他党派和无党派人士的代表共38人在重庆举行了政治协商会议（即“旧政协”）。1948年4月30日，人民解放战争取得节节胜利、中国革命进入新高潮的形势下，中国共产党为动员全国各阶层人民建立新中国，发布了“五一”口号，郑重提出：“各民主党派、各人民团体及社会贤达，迅速召开政治协商会议，讨论并实现召集人民代表大会，成立民主联合政府。“五一”号召，即《纪念“五一”劳动节口号》。1949年9月21日至30日，在北平（今北京）召开了第一届中国人民政治协商会议第一次全体会议。参加会议的代表分为党派、区域、军队、团体、特别邀请五大类，共662人，其中中共党员占44%，非中共党员56%。这次会议制定并通过了为新中国奠基三个历史性文件：《中国人民政治协商会议共同纲领》（发挥临时宪法作用）、《中华人民共和国中央人民政府组织法》和《中国人民政治协商会议组织法》；大会还选举产生了新政府的人选。1949年至1954年9月，中国人民政治协商会议全体会议代行了全国人民代表大会的职权。（二）曲折发展时期（1954—1978年）1954年10月以后，人民政治协商会议不在代行国家权力机关的职权，而单纯作为中国共产党领导的统一战线组织而继续发挥作用。1966年6月-1976年10月，人民政协的工作受到严重冲击，遭到前所未有的挫折和损失。1977年，人民政协组织上的逐渐恢复和进一步发展时期。1977年12月，第四届全国政协常务委员会第七次会议召开，筹备召开第五届全国政协会议。1978年2月，在北京召开了政协第五届全国委员会第一次会议，标志着中断10年之久的政治协商制度正式得到了恢复。（三）恢复时期（1978—1993年）1982年，第五届全国人大第五次会议通过的《宪法》第一次以根本法的形式肯定了爱国统一战线和人民政协的性质、地位和作用。同期举行的第五届全国政协第五次会议通过了人民政协的第三部章程。1989年12月30日，《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》，再次强调了“人民政协是我国爱国统一战线组织，也是共产党领导的多党合作和政治协商的一种重要组织形式。人民政协应当成为各党派、各人民团体、各界代表任务团结合作、参政议政的重要场所。”（四）创新发展时期（1993年以后）1994年修改了《中国人民政治协商会议章程》，在政协职能方面除了原有的“政治协商”、“民主监督”外，增加了“参政议政”。2013年11月，中共中央颁发《关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》。《意见》对进一步完善中国共产党与各民主党派进行政治协商的内容、形式和程序,充分发挥民主党派和无党派人士的参政议政和民主监督作用等方面都作了规范。进入新世纪、新阶段，中国的统一战线进一步扩大，发展成为由全体社会主义劳动者、社会主义事业的建设者、拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者组成的最广泛的爱国统一战线，中国政协也发展成为包括以上各个方面的、由各党派团体和各族各界代表人士组成的爱国统一战线组织。

人民政协的组织结构特点：

从纵向结构来看，人民政协形成了庞大的层级组织体系。具体表现为全国委员会与地方委员会，从中央一直到县区，层层设置。各级政协之间不存在领导与被领导的关系，上下级政协之间是一种指导与被指导的关系。与人民代表大会制度不同的是，人民政协的组织体系没有覆盖乡镇、街道这一级。

从横向结构来看，人民政协形成了分工明确的组织结构。除了作为办事机构的办公厅之外，形成九大专门委员会，即提案委员会、经济委员会、人口资源环境委员会、教科文卫体委员会、社会和法制委员会、民族和宗教委员会、港澳台侨委员会、外事委员会、文史和学习委员会。

从组织形式来看，召开会议是人民政协履行职能的主要形式。以全国政协为例，主要有全体会议、常委会会议、主席会议、秘书长会议和专门委员会会议五种会议形式。全体会议是政协最高层次的组织形式，每年举行一次，一般在3月与全国人民代表大会同期召开。

从制度化角度来看，人民政协形成了高度专业化的运作规范。在经常性工作方面，形成了自身专门化、专业化的规范和要求，如对提案工作的各个环节都作出了比较详细的规定，提案工作必须按照规范程序和标准格式操作。

第五，从委员构成来看，人民政协具有非常鲜明的党派色彩和精英化色彩。全国各级政协的委员构成中，中国共产党均占到40%左右。其他的委员也是社会各界的精英，甚至在一些本来应该有基层代表的界别也看不到基层代表的影子，人民政治协商会议有别于西方国家议会的上院

我国人民政协与西方国家议会上院的区别在于：性质、职权、作用、产生方式的不同。有人主张将政协改成全国人大的上议院。毛泽东说：“人大和国务院是国家权力机关和国家管理机关，如果把政协也搞成国家机关，那就重复了，分散了。”邓小平说：“我们实行的就是全国人民代表大会一院制，这最符合中国实际。”坚持民主集中制，避免国家机关过于分散和“牵扯”，讲究效率。充分发挥国家机关以外的政协特有的政治作用这样一种特色和优势。在当代中国的政治体制，作为统一战线组织的人民政协具有两大功能：社会整合和民主参与。用官方的正式表述是：团结与民主两大主题。1994年的政协章程修正案进一步扩大人民政协的主要职能范围，将其定位为政治协商、民主监督和参政议政。各民主党派和人民政协的活动主要围绕这几个方面展开。政治协商民主监督参政议政

在当代中国，政治协商具有特定的含义，是指执政党与各民主党派、无党派人士和社会各界人士，在决策前就国家和地方的大政方针与重要事务进行沟通协商的民主形式。

民主监督是指人民政协对国家宪法、法律法规的实施，重大方针、政策的贯彻执行和国家机关及其工作人员的工作进行监督，给予批评性意见并提出建议。

对重大问题及人民群众关心的问题，开展调研，反映社情民意，进行协商讨论。通过调研报告、提案、建议案或其他形式，向中共和国家机关提出意见和建议。人民政协的运行党的领导在人民政协制度中的运作

党对各民主党派和人民政协的领导不仅有宪法依据，而且写人人民政协的章程和政协自己发布的文件、规定之中。在具体的领导机制上，党对人民政协的领导主要是通过政协党组和统战部这两个组织机制来实现的。

1）政协党组

党在人民政协中建立了党组织一政协党组。2006年出台的《中共中央关于加强人民政协工作的意见》明确指出:“政协党组是党在人民政协中的派出机构，肩负着实现党对人民政协领导的重大责任，必须坚定不移地贯彻党的基本理论、基本路线、基本纲领、基本经验，坚定不移地贯彻执行党关于人民政协的方针政策，把党的有关重大决策和工作部署贯彻到人民政协的全部工作中去。”

政协党组成员的组成，以全国政协为例，除了全国政协主席、中共党籍的副主席之外，一般还包括秘书长以及常委会下重要办公单位主任，共5~10人。它是由中共中央政治局直接领导，开展针对各界别统战工作的机构，是人民政协各项工作的领导核心。

从政协党组作用的路径来看，可以归纳为：中国共产党的路线、方针、政策和相关决议，通过政协党组转化为政协的工作规划，通过政协的主席会议、常委会会议等转化为具体的工作计划，通过全体会议、专门委员会会议等，落实到政协的各项具体工作中。2）统战部

统战部是执政党进行政治整合的机构，它是代理执政党管理其他“阶级”以及党外成员的组织“化身”。具体到中国共产党领导的多党合作和政治协商制度中，统战部一直是中共整合和教育党外人士的专门机构，围绕中国共产党的中心任务对各民主党派、无党派人士、工商联以及其他社会精英进行教育，使之能够理解中国共产党的政治目标，认同其意识形态体系。从历史上看，统战部代表党委领导人民政协工作主要表现在以下两个方面：①首先，在政协委员的产生过程中，统战部具有举足轻重的地位。②其次，在政协的具体工作中，统战部也曾经发挥着重要的指导作用。在一般情况下，政协有重大活动，应通知统战部，必要时统战部可派员参加或提供各项协助；各级统战部对政协工作负有了解、调整关系、安排人事的责任，统战部针对政协工作召开会议或进行调查研究时，应邀请政协中共党组成员参加。现在，统战部已不再承担这种职责，在日常工作中，统战部和人民政协一般不发生联系。3）交叉任职

在政协领导层中，中共党员占据核心位置。政协党组成员和统战部领导同时也是政协领导层的核心成员。同理，为了有效实现统战部对人民政协工作的领导，统战部与人民政协之间也存在交叉任职的问题，统战部部长一般会兼任同级政协副主席。

尽管改革开放以来人民政协制度在组织与功能方面都发生了局部变化，但其基本政治定位并没有发生改变，中国共产党依然在人民政协内部占据绝对的主导权，利用组织化的权力有选择地吸纳各种社会力量参与到政治过程中来。三、人民政协制度的创新和未来第三节

人民政协制度的创新和未来一、定位：从“统一战线组织”到“中国政治体制的重要组成部分”

改革开放以来，人民政协制度最重要的变化可能是其政治地位从“统一战线组织”成为“中国政治体制的重要组成部分”。1982年，《宪法》“序言”对人民政协的、性质、地位和作用规定的界定仍比较笼统。党的十七大报告将人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度和基层民主制度视为我国的四大政治制度。

与人民政协地位不断提升相匹配的是“两会”制度的规范化。中国人民政治协商会议制度与人民代表大会制度之间不仅存在高度联动性，而且在召开的形式与周期上也保持一致。二、组织结构调整（一）调整界别设置，增强包容性从第五届到第八届，全国政协的界别经过不断调整，总数增加到34个，主要可以分为七种类型：一是党派，包括中国共产党、各民主党派和无党派人士10个界别；二是团体，包括共青团界、总工会界、妇联界、青联界等8个界别；三是以行业为基础划分的社会各界，包括文艺界、科技界、教育界、经济界、农业界等11个界别；四是按民族设立的少数民族界；五是按宗教信仰设立的宗教界；六是按地域设立的香港和澳门2个特邀人士界别；七是特别邀请人士界。改革开放以来，人民政协的组织结构调整主要体现在两个方面:横向的界别调整和纵向的组织延伸。（二）调整界别内部构成

界别内部构成方面也不断进行调整。与此同时，党派、团体界别稳中有降：特邀人士界别人数减少，比例下降。从第八届以来，人民政协的界别设置没有再进行过结构性调整，一直保持在34个。

与界别调整紧密相关的一个问题是政协委员的产生办法。现行政协委员的产生办法实际上是一种事后的“体制性确认”，是执政党自上而下的选择与吸收的过程，政协委员与社会之间的关系已经由原来的直接关系变成了间接关系。在这种情况下，其代表性与自主性都会受到一定的限制。三、运行机制创新

人民政协运行机制的创新主要表现在其规范化和制度化上。规范化是指人民政协各项工作的开展逐渐克服了过去的随意性，开始具备了一定之规。到2013年底，全国有26个省、市、自治区都制定了政治协商规程，对政治协商的基本方式、主要内容、主要形式、主要程序都做了具体翔实的规定。制度化是指人民政协不断开发制度资源，通过制度创新拓展自身的活动空间。其中，既有对原有制度(如双周座谈会)的激活，又有新制度的创设(如派驻民主监督小组)。

下面，我们以人民政协的三项职能为基本线索来观察改革开放以来政协在运行机制方面的创新。（一）政治协商：

政治协商方面的创新主要表现为协商内容的细化和拓展以及协商形式的不断丰富。

1)协商内容的细化和拓展

2005年和2006年出台的两个5号文件对于人民政协的协商内容所作的规定较为原则，操作性不强。各地在制定协商规程时，努力将原则性的规定细化为协商清单。在此过程中，很多地方尝试将抽象规定落实为具体实践，其中对法律法规和重要人事安排的协商尤其引人注目。

在具体操作过程中，各地对立法协商具体路径的设计不尽相同。有的地方由省(市)委常委会将人大即将出台的法规草案交由同级政协协商。有的地方则是由人大直接委托政协就法规草案进行协商，并在立法过程中与政协保持紧密的工作联系。值得注意的是，政协的协商对立法产生了直接的影响，实现了协商与决策的有效对接。2)协商形式的不断丰富

协商形式创新方面最引人注目的成绩是全国政协“双周座谈会”的恢复，并升级为“双周协商座谈会”。在组织过程中，细化协商程序，借鉴新的手段，使协商参加人员的选取更加科学，协商材料的准备更为充分，协商过程更加高效。双周协商座谈会有效地贯通了专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商，使四种重要协商形式集中在一个平台上展现。

除此之外，各地人民政协在实践中不断完善既有协商形式，积极探索新的协商形式，并取得了重要进展。（二）民主监督：

从法律的角度看，可以对法律的实施情况进行监督；从政府的角度看，可以对重大方针政策、经济社会发展计划和财政预算的执行情况进行监督。人民政协通过民主监督，可以加强对权力运行的约束，促使国家权力依法运行。但是，要真正将其落到实处，还需要具体的制度安排来支撑。改革开放以来，尤其是最近10年来，人民政协在以下几个方面进行了有益的尝试：1)委员视察。以往，委员视察一般由被视察单位汇报和陪同参观两部分构成，很容易形成“走过场”的局面。近年来，一些地方政协创造了无陪同视察的方式，使视察了解的情况更深人、更真实、更全面。2)派驻民主监督小组。这种民主监督方式变以往的个体监督为组织监督，提高了民主监督的组织化程度。(4)与社会监督相结合的民主监督。政协委员与新闻媒体、人大代表相结合，以社会团体的名义，代表社会对党委和政府的工作进行民主监督。(3)专项监督和重大事项监督。政协围绕党委和政府的重点工作或某一重大事项，通过专题调研、专题视察和专题协商议政等形式开展监督。（三）参政议政：人民政协参政议政主要有三种形式：专题调研、提案、反映社情民意。在此，我们主要以提案为例来说明政协在参政议政方面的制度创新。2012年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步加强人民政协提案办理工作的意见》《意见》对规范提案办理工作提出的要求完善提案交办制度强调要加强对提案的分类甄选，准确确定承办单位。规范提案办理内部运行机制强调要建立政协提案办理工作责任制，确保每件提案责任到部门、责任到人。注重总结政协提案办理经验，制定科学的提案办理工作制度规范。强化提案办理协商机制要求进一步规范协商程序，创新协商形式，逐步建立承办单位、提案者、政协组织三方沟通协商机制。做好重点提案办理工作要求承办单位突出抓好事关党和国家工作全局、涉及人民群众切身利益、社会普遍关注