行政事业单位预算绩效管理中存在的问题与对策探讨

我国预算法指出各级预算单位都应当在科学筹划、勤俭节约、讲求绩效等原则下用好财政资金，因此，预算绩效管理日趋重要。随着经济的高速发展，行政事业单位已成为了重要的经济主体。相比于其他企业，行政事业单位预算绩效管理工作注重社会效益，更能体现为人民服务的理念，在市场经济调控和以法治国方面发挥着重要作用。行政事业单位预算绩效管理本质上仍是一种预算管理方式，是指行政事业单位将其预算管理工作和绩效管理工作有机结合、一体化设计，以预算的产出和结果为目标导向，将绩效理念、管理方法融汇贯穿于项目库管理、预算申报、预算执行、预算监督等全过程的预算管理模式。行政事业单位预算绩效管理工作涉及事前、事中、事后全生命周期，主要包括事前绩效评估管理、绩效目标管理、绩效评价管理、绩效评价结果应用、绩效信息公开、绩效考核等。一、行政事业单位加强预算绩效管理的重要意义（一）有利于提高预算的科学性和资金的使用效益预算绩效管理将绩效管理与财政资源配置挂钩。首先，行政事业单位在预算申报时，加入事前绩效评估环节，可以将有限的资源向高效的、成熟的、符合单位发展目标的项目倾斜配置，既保证了单位业务活动的正常有序开展，又避免了不合理的预算行为所造成的资源浪费与闲置，能优化资金的使用效益。其次，在预算执行过程后加入绩效追踪，在事后融入绩效监督评价，将监督评价结果反作用于预算申报管理，对绩效考评不达标或者低效的项目采取不安排预算或核减预算等措施，有助于实现财政资源的科学合理配置，提高单位预算编制的科学化和精准化水平。（二）有利于完善单位内部控制体系目前，行政事业单位全面预算绩效管理还处于积极探索阶段，部分管理机制还不健全。行政事业单位通过运用绩效管理的理念和方式方法对预算资金的使用实施全流程、全方位的监控，能发现单位内部控制管理中存在的问题和不足，可以促使单位不断细化和调整各个层面的业务制度和工作流程，以适应预算绩效管理工作，从而提高了单位内部控制的规范化程度，极大地完善了单位的内部控制体系。（三）有利于提升单位的运营效率预算绩效管理不仅是财务部门的工作范畴，更需要单位全员参与，要结合工作职责将预算目标和绩效目标层层分解至不同部门、不同人员，从而加强财务部门与业务部门、不同业务部门之间的协同合作。这首先可以改变财务部门不了解业务部门的具体工作内容和资源需求，业务部门不了解财务部门的工作流程的问题，大大推动业财融合、业业融合。进而，财务部门和业务部门、不同业务部门之间的充分融合，能不断优化资源配置和业务活动的均衡发展，确保财务管理工作围绕行政事业单位发展战略来具体落实，最终可以达到提升单位运营效率，促进单位健康有序发展的目的。二、行政事业单位预算绩效管理中存在的问题（一）对预算绩效管理的重要性认识不到位虽然全面预算绩效管理已经推行多年，但仍有相当部分的行政事业单位对绩效管理的重要性认识不够全面，其通常比较重视财政资金的申报和获取等前端事项，相对忽视预算绩效目标管理等后续事项。首先，由于行政事业单位的资金主要来自于财政保障，受传统思想的影响，部分行政事业单位管理层及员工缺乏成本效益意识，认为预算绩效管理会核减预算资金，暴露单位管理问题，是主管部门压缩资金的手段，因此抵触预算绩效管理工作。其次，还有部分行政事业单位认为严格的预算绩效管理工作增加了不必要的工作量，影响了业务工作的发展。为了应对上级检查，其在未履行既定程序的情况下，就按照相关的格式上报绩效目标申报表、绩效跟踪表、绩效考评表、评价报告等。最后，还有部分行政事业单位认为预算绩效管理是财务人员的职责范畴，业务部门参与度不高，使得预算绩效管理难以有效开展。行政事业单位管理人员及工作人员对预算绩效管理的重要性认识不到位，对此项工作缺乏专业性、积极性和主动性，使得预算绩效管理工作流于形式，难以真正发挥预算绩效管理促进行政事业单位发展的价值和作用。（二）预算绩效目标设定不够科学一方面，部分行政事业单位在预算编制阶段，过于重视资金申报，对绩效管理不严谨、不深入，浮于表面。随着预算管理改革的不断推进及预算管理一体化系统的全面上线，项目从储备入库就要有明确且合理可行的绩效目标。但当前仍有相当一部分行政事业单位在未进行相应的事前绩效评估的前提下，随意设定绩效目标，使得绩效目标设定过低或者难以实现，或者不具体、无法用定量定性的方法考评，极易造成财政资金使用的低效、浪费和结转沉淀现象。另一方面，由于财政部门尝试将预算资金批复与绩效评价结果挂钩，有些单位为了提高绩效评价分数，保障下一年度的预算资金，甚至故意设定不科学的绩效目标，致使预算绩效评价严重失真，预算绩效管理失去其应有的意义。还有，由于行政事业单位在市场经济活动中的重要性不断提高，因此，其预算绩效管理应突出社会效益，展示政府的社会治理能力，目前部分行政事业单位的绩效目标缺乏绩效管理应有的广度、深度和高度。（三）预算绩效监控跟踪机制不完善预算绩效监控跟踪是为了发现项目在运行中遇到的问题，使其不偏离既定的绩效目标。行政事业单位存在着如下现象，侧重前端管理即预算编制阶段管理，对事中缺少行之有效的预算绩效监控跟踪机制；重预算支出进度管理，忽视绩效过程监控；过分重视结果考核，突出事后评价、事后问责，但资金执行或者目标结果却既成事实。这些现象都使得单位难以及时了解该项目预算绩效的实际情况，不能及时解决问题，极易造成资金的低效、无效，难以发挥财政资金的最大化效益。还有的行政事业单位有预算绩效监控跟踪制度，但缺乏相应的资金、专业人才等配套保障机制，使其对预算绩效监控跟踪结果的分析、思考和应用不够，甚至使得预算绩效监控跟踪机制如同虚设。（四）预算绩效评价及应用机制不完备行政事业单位只有将其预算绩效管理从事前绩效评估到预算绩效评价结果反作用于以后年度的预算绩效管理，形成一个完整的闭环，才能突显预算绩效管理的实际意义。目前，部分行政事业单位的管理层及大部分员工不重视绩效评价工作，也缺乏专业的绩效管理人员，在预算执行完成后未认真实行绩效评价。同时，还有行政事业单位虽有绩效评价工作，但却缺失对预算绩效评价结果的应用机制，不能很好地对预算绩效评价结果进行全面深入分析，对评价中发现的问题，未能进行有效反馈落实应用，致使绩效激励约束作用不强。三、行政事业单位预算绩效管理工作的改进对策（一）增强预算绩效管理意识预算绩效管理是行政事业单位实现资源优化配置、实现单位良性发展的关键措施，树立正确的预算绩效管理观是有效实施预算绩效管理的重要前提。行政事业单位要提升对预算绩效管理工作的重视程度，首先管理层要转变对预算绩效管理工作的认知，意识到预算绩效管理的真正意义，明确到这项工作的重要性，不断强化绩效理念和成本意识，发挥带头作用。其次，要在初期持续组织预算绩效管理相关宣传学习，邀请业内专家、预算绩效管理先进单位讲授知识和分享经验，帮助员工形成预算绩效观，从而逐步提高单位的管理能力，真正做到预算绩效管理的全员参与；同时，行政事业单位应加强绩效管理专业人才队伍建设，定期组织本单位管理层、业务部门负责人及相关岗位人员，参加财政部门、主管部门、专业学会等组织的预算绩效管理政策及相关业务能力培训，持续灌输前沿绩效管理理念、提升业务知识储备，鼓励财务人员向管理会计转型，促使单位预算绩效管理工作的质量不断提升。（二）合理设定预算绩效目标绩效目标设定是一个项目生命周期的起点。行政事业单位首先要认识到绩效目标在预算绩效管理中的重要地位，行政事业单位在设定绩效目标时必须有清晰的单位规划，明确该项目要达到的目标，确保绩效目标的适当性、可行性等。总的绩效目标设定后，还要从产出、效益及满意度等方面对总目标进行细化，将其分解成若干个二级、三级指标。由于各行政事业单位的职能和性质不尽相同，行政事业单位的预算绩效管理有着其特殊性、复杂性等特点，所以绩效指标的细化设定还应当是共性考核和特殊性考核、定性考核和定量考核的有机结合体，以使设定的指标科学合理，为后续系列的绩效管理工作打好夯实基础。同时，绩效目标的设置还应结合单位职能、发展规划、前沿形势等，突出应有的社会效益，提升绩效管理的广度、深度和高度。不仅如此，行政事业单位还要考虑将事前绩效评估结果作为项目入库管理和预算申报的前置条件，以实现预算绩效管理工作对预算编制工作的激励约束指导作用。（三）完善预算绩效监控跟踪机制首先，行政事业单位要根据形势变化和单位实际，制定预算绩效监控跟踪机制，从制度上提供保障将预算绩效监控跟踪工作作为一项常态化任务。其次，在预算实际执行过程中，行政事业单位要加强财务部门与审计部门、业务部门等多部门联动，定期对资金支出进度和绩效目标完成程度进行双监控，以避免出现财政资金浪费或闲置现象，并能及时分析、整改预算执行过程中存在的偏差和问题。行政事业单位还可以考虑通过设置专项预算资金、培养专业化人才等措施来保障预算绩效监控跟踪工作，配合定期通报机制，及时纠正偏离绩效目标的情况，堵塞管理漏洞，保障项目绩效目标的顺利达成。（四）深入推进预算绩效评价及结果应用机制预算绩效评价的作用承上启下，是预算管理闭环中的关键一环。首先，行政事业单位要认识到绩效评价的重要地位，在预算执行结束后，应当及时组织绩效评价工作，采用多种形式、手段来保障评价质量，如组织自评、第三方评价、财政再评价，还可以引入纪检监察、审计及社会各界的公开监督等。同时要狠抓绩效评价结果应用工作。根据绩效评价结果，分析、定位在这一执行过程中存在的问题，以问题为导向，对单位预算绩效管理制度相关内容、监管机制和绩效评价机制等进行实时优化改善。其次，行政事业单位可以考虑引入绩效奖惩与问责机制。对不经程序变更预算资金用途、绩效目标未完成等问题进行问责，并对完成绩效目标、在预算执行期间有重大付出的人员给予精神、物质层面的奖励。同时，行政事业单位在项目安排、资源保障、人员晋升时，可将预算绩效评价结果作为重要参考项，这一方面可以使员工重视预算绩效管理工作，激发其积极主动参与的热情度，提升办事效率；另一方面也可以优化单位资源配置，降低不必要的财务支出。最后，行政事业单位可以积极探索将绩效评价结果反馈与下一年度预算安排及政策调整的挂钩机制，考虑联动财政部门，合理配置财政资金，充分挖掘预算绩效管理工作的约束激励杠杆作用，从而提升财政资金的使用效益。四、结束语随着财政预算管理改革的持续推进和当今形势的发展，行政事业单位的经济活动占据了愈来愈重要的地位。有效实施预算绩效管理，发挥财政资源配置的作用，是行政事业单位所面临的重要任务之一。首先，行政事业单位要增强单位管理层及全体员工的预算绩效管理意识，建立成本预算绩效观；加强绩效管理人才队伍建设，鼓励单位财务人员由财务会计向管理会计转型，有效促进深入开展绩效成本分析工作，学会运用管理会计工具进一步探索提升财政资金使用效