安全生产行政执法违法风险分析与探讨

/安全生产行政执法违法风险分析及探讨近年来，法治建设取得了巨大的成就，国家层面越来越重视各项社会管理方面的立法，法律体系逐步完善规范；社会层面，依法行政的观念也日益深入人心，依法行政的状况不断改善，全社会运用法律维护自身合法权益的意识不断增强。行政执法逐步走向规范化、制度化，行政执法体制改革取得了显著成效。但现阶段的依法行政活动中还存在着诸多不足，表现在不同领域的不同方面，本文从安全生产领域理论及实践两个方面来分析及探讨行政违法的风险及表现形式。一、行政法的概念、内容及原则（一）、概念行政法是调整行政主体行使行政权过程中所产生的社会关系以及对行政权进行规范和控制的法律规范的总称。一般说民法是调整平等主体之间的人身关系和财产关系的法律规范的总称。民法所调整的关系是平等的，关系双方的主体是平等的；而行政法不是调整平等的主体关系，而是行政主体行使行政权所产生的社会关系，注重对行政主体的行政职权加以控制和规范。（二）、内容行政法由规范行政主体和行政权设定的行政组织法、规范行政权行使的行政行为法、规范行政权运行程序的行政程序法、规范行政权监督的行政监督法等部分组成，其核心及实质是控制和规范行政权，保护行政相对人的合法权益。及各级行政机关日常社会管理工作，作出具体行政行为息息相关的有《行政许可法》、《行政处罚法》、《行政强制法》等行政行为法。（三）、行政法的原则1、合法行政原则合法行政是行政法的首要原则，其他原则可以理解为这一原则的延伸。实行合法行政原则是行政活动区别于民事活动的主要标志。合法行政原则的根据，是行政机关在政治制度上对立法机关的从属性。合法行政原则是我国根本政治制度人民代表大会制度在国家行政制度上的体现和延伸。人民代表大会制度确定了国家行政机关对人民代表大会的从属性。宪法第二条和第三条规定，中华人民共和国的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。国家行政机关由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。这样就从根本法上解决了国家行政权力来源的合法性问题。宪法第五条规定，中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。一切国家机关都必须遵守宪法和法律。我国合法行政原则在结构上包括对现行法律的遵守和依照法律授权活动两个方面：（1）行政机关必须遵守现行有效的法律。这一方面的基本要求是：行政机关实施行政管理，应当依照法律、法规、规章的规定进行，禁止行政机关违反现行有效的立法性规定。第一，行政机关的任何规定和决定都不得及法律相抵触，行政机关不得作出不符合现行法律的规定和决定。行政机关的规定和决定违法，就不能取得法律效力。第二，行政机关有义务积极执行和实施现行有效法律规定的行政义务。行政机关不积极履行法定作为义务，将构成不作为违法。（2）行政机关应当依照法律授权活动。这一方面的基本要求是：没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。在行政机关及公民、法人和其他组织关系上：第一，行政机关采取行政措施必须有立法性规定的明确授权；第二，没有立法性规定的授权，行政机关不得采取影响公民、法人和其他组织权利义务的行政措施。行政机关不遵守这一不作为义务，将构成行政违法。2、合理行政原则合理行政原则的主要含义是行政决定应当具有理性，属于实质行政法治的范畴，尤其适用于裁量性行政活动。最低限度的理性，是指行政决定应当具有一个有正常理智的普通人所能达到的合理及适当，并且能够符合科学公理和社会公德。更为规范的行政理性表现为以下三个原则：第一，公平公正原则。要平等对待行政管理相对人，不偏私、不歧视。第二，考虑相关因素原则。作出行政决定和进行行政裁量，只能考虑符合立法授权目的的各种因素，不得考虑不相关因素。第三，比例原则。行政机关采取的措施和手段应当必要、适当。行政机关实施行政管理可以采用多种方式实现行政目的的，应当避免采用损害当事人权益的方式。3、程序正当原则程序正当是当代行政法的主要原则之一。它包括了以下几个原则：第一，行政公开原则。除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私外，行政机关实施行政管理应当公开，以保障公民的知情权。第二，公众参及原则。行政机关作出重要规定或者决定，应当听取公民、法人和其他组织的意见。特别是作出对公民、法人和其他组织不利的决定，要听取他们的陈述和申辩。第三，回避原则。行政机关工作人员履行职责，及行政管理相对人存在利害关系时，应当回避。4、高效便民原则（1）行政效率原则。基本内容：首先是积极履行法定职责，禁止不作为或者不完全作为；其次是遵守法定时限，禁止超越法定时限或者不合理延迟。（2）便利当事人原则。在行政活动中增加当事人程序负担，是法律禁止的行政侵权行为。5、诚实守信原则（1）行政信息真实原则。行政机关公布的信息应当全面、准确、真实。无论是向普通公众公布的信息，还是向特定人或者组织提供的信息，行政机关都应当对其真实性承担法律责任。（2）保护公民信赖利益原则。非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定；因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行，并对行政管理相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。6、权责统一原则（1）行政效能原则。行政机关依法履行经济、社会和文化事务管理职责，要由法律、法规赋予其相应的执法手段，保证政令有效。（2）行政责任原则。行政机关违法或者不当行使职权，应当依法承担法律责任。这一原则的基本要求是行政权力和法律责任的统一，即执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿。二、行政违法的表现形式（一）、主体方面违法1、行政滥用职权的表现形态（1）因受不正当动机和目的的支配，致使行为背离法定目的和利益，,这种行为有两个构成要件：第一，主观上存有不正当的动机和目的。如出于个人报复、偏见或为个人谋私利等。第二，客观上其行为造成了背离法定目的的结果。如果行为人只存在不正当的动机和目的，但行为的结果恰好符合法定目的，便不构成行政滥用职权。（2）因不合法考虑致使行为结果失去准确性这种表现需具备两项条件：行为人有不合法考虑；行为的结果失去准确性，如处罚结果偏重或偏轻。（3）独断专行和任意无常如行政主体在作出决定时，主观武断、蛮横无理、耍特权等。在事实和其他情况没有变化的情况下，朝令夕改、反复无常，同等情况不同对待，不同情况又相同对待等。造成行政相对人无法捉摸、无从预见。（4）强人所难，违背客观规律如行政主体要求行政相对人履行事实上根本无法履行的义务。（5）故意迟延或者不作为这是指行政主体对于行政相对人的申请或法定的义务，未达到某种不正当目的，故意搪塞、拖延，或干脆置之不理，甚至使得行政相对人要求办理的事项超过时效不能再办理，或时过境迁，再办失去意义。（6）不正当的步骤和方式这是指在行政行为的步骤和方式属于可选择的条件下，行政主体及其公务员出于某种不正当的动机，采用了不适当的步骤和方式，致使行政相对人的合法权益遭受不应有的损害。2、行政越权的表现形式（1）层级越权层级越权，是指上下级行政机关之间的越权。层级越权的形态分为两种：下级行政机关行使了上级行政机关的职权；上级行政机关行使了下级行政机关的职权。（2）事务越权事务越权，是指无行政隶属关系、管理职责范围不同的行政机关之间的越权。如吊销食品卫生许可证属于卫生部门的职权范围，而由工商行政机关做出此种行为，即属于越权。（3）地域越权地域越权，行政主体行使行政职权往往有一定的地域限制，如果超越了地域管辖范围，就构成了地域越权。（4）时间越权时间越权，指行政主体在一段时间内享有某项行政职权，而其在这段时间以外行使某项行政职权即构成越权。如有的机关在戒严期间享有特别处置权，在戒严期间结束后继续行使的行为。（5）内容越权内容越权，指行政主体行使职权超越了法定的期限、范围、程度。如随意延长法定的扣留期限、提高法定的处罚幅度、扩大收费对象等，也包括被授权或受委托的组织，超出授权或委托范围行使职权的行为。（二）、行政程序违法1、方式违法（1）、没有采取法定的方式例如，法律要求进行调查及作出处罚的机构相分离，而调查和处罚决定由一个机构作出；规定应登记备案的工作没有登记备案；法律规定要求某种行政行为采取书面形式，而行政主体采取了口头形式等。（2）、采取了法律禁止的方式诸如采用非法手段调查取证；违反了不单方接触制度，即行政主体在处理两个相对方具有互相排斥利益事项时，不单方接触。在实践中有时可能两人申请一个许可证，不能在一方不在场的情况下，及另一个申请人单方接触，听其陈述并接受其证据。（3）、采用了法定方式，却及法定的具体要求相违背比较常见的如书面形式作出了某种行政行为，但未经签署、不盖章、没有序号、不标注日期及其他应当注明的内容。2、步骤违法步骤违法具体表现如下：第一，步骤欠缺。如省略了某些事先说明原因、通知及送达、事先审批或申请等步骤。第二，步骤颠倒。如先施行行政强制后发出决定通知，先作出处罚决定后举行听证。第三，步骤增加。如某婚姻登记机关要求申请结婚登记人申报财产。3、期限违法期限违法指行政主体及其公务员未在法定期限内完成行政行为。我国行政复议法第三十一条规定，行政复议机关应当受理申请之日起60日内作出行政复议决定，否则即为期限违法。期限违法从实体角度表现为不作为违法，即不履行法定职责行为。（三）、认定事实错误1、法律事实的含义法律事实是指能够引起法律关系产生、变更或消灭的各种事实的总称。法律事实及一般意义上的事实有重要区别，具体表现为：第一，法律事实是一种规范性事实。它是法律规范社会的产物，没有法律就不会有法律事实。第二，法律事实是一种能用证据证明的事实。这意味着法律事实不仅是客观事实，而且它还应是能用证据证明的客观事实。第三，法律事实是一种具有法律意义的事实。如果事实没有对法律产生任何影响就不能称为法律事实。2、法律事实的认定审判案件必须以事实为依据，必须查清案件事实，并应当以“查明的客观事实”作为适用法律和作出裁判的根据。事实认定是整个案件处理的基础。3、事实认定的方法（1）、证据采信证据采信成为法官进行事实认定的主要方法和途径。（2）、交叉询问交叉询问是最为有效的方式之一，因为它即时对证双方的陈述，当事人无法就不特定问题预先作好完全有利于自己的准备，从而使得某些没有证据证实或者从既有证据上无法体现出来的事实真相得以暴露。（3）、日常生活法则相比于众所周知的事实及自然规律定理而言，日常生活法则推定更具方法意义，在缺乏相关证据、且因当事人保持缄默、以交叉询问无法查证某些案件事实的时候，日常生活法则的推定是颇为有效的。因为所有的法律规范都不应当违背生活常理。常识判断和推理具有相当的合理性。社会经验和审判经验是践行这种方法的基础。4、事实认定错误事实认定错误包括下面三种情形：无中生有的事实或只是一种假想后果；未经调查取证或未获取充足证据的；认定事实的常见错误有对象认定错误、实施性质认定错误、事实真伪判断错误、事实情节认定错误等。（四）、适用法律错误所谓适用法律错误，是指行政行为所依据的法律条文不正确。具体情形包括：第一，应适用甲法却适用了乙法，如应适用药品管理法，却适用了商标法。第二，应适用效力层级高的法律范围却适用了效力层级低的法律规范。第三，应适用此条款，却适用了其他条款。第四，应同时适用几部法律或法规的规定或者应同时适用几项法律条款，却只适用其中一部法律或法规规定或者某一项条款；或者应适用一项条款，却适用了几项不应适用的条款。第五，适用了尚未生效的