医疗保障问题的调查报告

医疗保障问题的调查建立城镇居民医疗保障体系是实现全民医保、构建和谐社会的重要举措。文章以构建城镇居民医疗保障体系的背景为切入点，对当前试点地区运行过程中存在的问题进行了深入的剖析，在此基础上提出了新时期健全完善我国城镇居民医疗保障体系的选择路径。

一、建立城镇居民医疗保障体系的背景分析

“看病难，看病贵”是当今最受关注，也是最棘手、最难以解决的社会问题之一，牵涉多个领域，构成因素纠葛复杂。虽然对其改革路向众说纷纭，但一致的观点认为，医疗保障体系是解决此问题的关键所在，形成一个覆盖面广的医疗保障体系是解开看病贵难题的第一把钥匙。

经过长期的探索，我国的医疗保障制度改革已经取得了很大的成绩。目前我国城镇职工医疗保险覆盖范围已从城镇机关、企事业单位的职工及退休人员逐步扩展到非公有制经济从业人员、城镇灵活就业人员、农村进城务工人员。截至2007年底，全国参加城镇职工基本医疗保险人数为17983万人，其中参保农民工人数为3131万人①。一个适应社会主义市场经济的城镇职工医疗保险制度已初步建立，在提高医疗保障能力和职工的健康水平方面发挥了积极的作用。随着各项工作的扎实推进，新型农村合作医疗也取得了显著的成绩，制度框架及运行机制已基本形成。截至2007年底，全国开展新农合的县（市、区）达到2448个，占全国总县（市、区）的85.53%，参加合作医疗人口7.3亿，占全国农业人口的85.7%。新型农村合作医疗基金支出总额为220亿元，累计受益2.6亿人次②。新型农村合作医疗的开展在很大程度上缓解了农民看病难、看病贵的问题，避免了“小病扛，大病拖”现象的发生，对统筹城乡发展、促进农村稳定、保障广大农民权益起到了重要的作用。

从总体来讲，随着市场经济体制改革的深化和人民收入水平的提高，城镇职工医疗保险制度已经日臻完善，新型农村合作医疗制度也顺利实施。但是也应该看到，包括中小学生在内的城镇其他非从业居民尚未被纳入社会医疗保险范围。随着社会转型的日益加快、疾病风险的困扰和经济体制改革过程带来的分配不均等，广大城镇居民对医疗保障的需求越来越迫切。在此背景下，2007年国务院专门颁布了《国务院关于开展城镇居民基本医疗保险试点的指导意见》（国发[2007]20号），就开展试点的目标、任务、基本原则、主要政策及组织实施办法作出了具体的规定。截至2007年底，我国共有城镇人口5.94亿，占全国总人口的44.9%，其中就业人口2.94亿，非就业人口3亿。城镇已参加基本医疗保险的约2.21亿人（其中参加城镇居民医疗保险的有4068万人），占全体城镇人口的37%，比上年增加6319万人①。尽管取得了很大进步，但我们也清楚地看到，许多城镇居民仍然徘徊在医疗保障体制之外。因此，构建健全完善的城镇居民医疗保障体系，在实践中推动城镇居民医疗保障工作的健康发展，就成了当前的应势之需，也是迫切需要解决的一个现实问题。

二、试点地区城镇居民医疗保障制度运行过程中存在的问题

城镇居民医疗保障制度的推行在很大程度上解决了城镇居民看病难、看病贵的问题，在实现全民医保方面迈出了坚实的一步，受到了广大群众的肯定和欢迎。但也应该看到，城镇居民医疗保障工作毕竟还处于试点时期，难免会存在一些问题，需要我们在实践当中不断加以完善。

1.对城镇居民医疗保障的宣传力度有待进一步加强

作为一项惠民工程，许多群众对城镇居民医疗保障都持欢迎的态度，但由于宣传力度不够，许多试点地区并没有实现全覆盖，一些居民依然徘徊在城镇居民医疗保障体系之外。从另一个方面来看，许多已经参保的居民对城镇居民医保的真正内涵和一些具体细节也缺乏了解。部分群众对报销补偿费用期望过高，对设立的起付线不了解，对医疗费分段计算补助也不熟悉，尤其是对报销程序还不是完全清楚。这就有待于各试点地区进一步加大宣传力度，把工作做实、做细，使广大群众在真正了解、熟悉城镇居民医保工作的基础上，积极踊跃地支持和参加城镇居民医保工作。

2.统筹层次低，保障水平有待进一步提高

在局部试点地区，城镇居民医疗保险制度的统筹层次一般为县、市级统筹。统筹层次低，不仅不利于进一步分散风险，也不利于资金在全国范围内调剂和发挥更大的互助共济作用。从保障水平来看，由于我国当前生产力整体上还不够发达，且经济发展呈现出很大的不平衡性，所以许多试点地区还是以保障住院和门诊大病医疗支出为主，最高报销上限也有待进一步提高。今后，各试点地区应随着经济的发展，加大政府对城镇居民医保的财政投入力度，在化解住院和门诊大病风险的同时，要逐步试行门诊医疗费用统筹，探索统筹解决城镇居民门诊费用问题的办法。

3.监督管理机制要进一步健全

从试点地区的情况来看，城镇居民医疗保障制度的监督和管理有待进一步健全和完善。在支出管理方面，个别定点医疗机构仍有开大处方、开用药目录之外的药和不合理的大型检查等情况，导致部分群众获得的补偿金额降低，也导致了参保居民对医保制度的误解和不信任。个别定点医疗机构把门诊病人转化为住院病人，诱导病人过度消费医疗资源，造成参保居民住院费用增长。有的医院审查不严，个别患者冒名顶替套取资金，严重侵害了参保居民的权益。在医疗保险基金的给付方面，也没有建立包括基金运行分析制度、运行情况通报制度和常规基金运行监督检查制度在内的基金的收支监测预测预警系统，还没有形成包括组织监督、民主监督、制度监督、行政监督、业务监督、审计监督等多种监督形式在内的内外部双重监督体制［1］。

4.城镇居民医疗保障服务体系需进一步完善

城镇居民医疗保障事业的健康发展离不开完善的医疗保障服务网络。近年来，各地医疗保障服务体系无论是在硬件建设和软件建设方面都有了很大的进步，但也应该看到，这与广大城镇居民的医疗需求还有一定的差距。许多群众对医疗机构的服务意识、医疗人员的业务素质还颇有微词；就医环境需要改善，尤其是城镇社区医疗服务机构还很薄弱，亟待加强。

当然，这些措施的完善，不可能一蹴而就，要有一个循序渐进的过程。今后，要加进一步努力打造健全的服务体系，为广大群众提供省心、放心、舒心的服务。

三、新时期健全完善城镇居民医疗保障体系的路径选择

被誉为“国民保健服务之父”的贝弗里奇曾经说过：病人因没钱而拒绝医疗，这是任何文明社会都不相容的。保障每一个公民病有所医，享受基本的医疗保障是每一个政府义不容辞的责任，也是社会和谐的必然要求。总体来看，我国对城镇居民医疗保障制度的探索已经取得了很大的成绩，但也应该认识到，这是一项任重而道远的工作，是一项复杂系统的工程，需要我们以民为本，因地制宜，多方努力，在实践当中不断推进城镇居民医疗保障工作健康、有序发展。1.加快城镇居民医疗保障立法工作，为城镇居民医疗保障提供完备的法律框架

近年来，尽管我国城镇居民的医保工作日益受到重视，但毕竟还处于试点阶段，许多措施和制度还不够健全和完善，城镇居民医保工作的开展缺乏必要的法律保障。社会保障法是关系国家经济发展、社会稳定的重要法律制度，没有健全的社会保障法律体系，就没有健全、完善和成熟的社会保障制度。笔者认为，我国应制定统一的《城镇居民基本医疗保障法》，并以此为依据制定相应的新型配套的政策和实施办法，规定城镇居民医疗保障制度的法定地位，并将之严格纳入到我国城镇居民社会保障体系建设之中，明确城镇居民医疗保障制度未来的发展方向。

2.建立健全城镇居民基本医疗保险政策体系

作为城镇居民医疗保障体系的核心组成部分，城镇居民医疗保险制度的构建与完善显得尤为重要。在政策设计上必须考虑各方承受能力，做到“基金筹集多渠道、费用缴纳低水平、待遇保障多样化、保险服务便捷化”。

（1）形成合理的筹集机制

首先要完善筹集机制。城镇居民医疗保险应坚持“低缴费、广覆盖”的原则，在缴费能力与医疗待遇之间找到个平衡点。在实践当中，一方面应加大对城镇居民医疗保险宣传的力度，提高广大居民参保缴费的自觉性和主动性；另一方面，要建立健全稳定的配套资金保障体制，将各级配套补助资金固定下来，为城镇居民医疗保障提供财政支持。同时，中央、省级要加大对贫困地区和贫困城镇居民的财政补助力度，以实际行动促进和保证全体人民共享改革发展成果。其次要积极拓宽筹集渠道。在将政府财政拨款和救助以及城镇居民缴费进一步制度化、规范化的同时，应不断在实践中拓宽城镇居民医疗保险基金的筹集渠道，积极引导社区经济、企业、慈善机构、外资机构及个人等方面的捐助，不断充实城镇居民医疗保障基金。

（2）健全管理体制

应建立健全严格规范的管理制度、严谨长效的管理方法、便捷有序的管理流程和先进高效的管理网络，构成科学简约、调控灵敏的医疗保障管理体系，以实现保障到位、基金平衡、调控灵敏、服务周到的管理目标。在组织管理方面，受经济条件限制，我国广大县级城市可以借鉴河南舞钢市的管理模式，整合基本医疗保障管理资源，借助新型农村合作医疗这个现实性的制度体系进行监督和管理。较大的城市和条件具备的地区，应该建立起相对独立的、专门的医疗保险管理机构，同时加强对制度运行的社会监督。在基金管理方面，要将城镇居民基本医疗保险基金纳入社会保障基金财政专户统一管理，单独列账。要按照社会保险基金管理等有关规定，严格执行财务制度，加强对基本医疗保险基金的管理和监督，探索建立健全基金的风险防范和调剂机制，确保基金安全［2］。

（3）规范运行机制

首先要合理确定参保范围，明确保障重点。城镇居民医疗保险的参保范围主要是不属于城镇职工基本医疗保险制度覆盖范围中的广大城镇居民。在保障的重点方面，由于我国当前生产力整体上还不够发达，且经济发展呈现出很大的不平衡性，所以应因地制宜，确定不同层次和级别的保障标准。其次要科学制定费用支付标准。城镇居民基本医疗保险基金的使用要坚持以收定支、收支平衡、略有结余的原则，确定科学合理的医疗费用支付方式，以确保支付待遇与缴费水平相适应，做到合理控制医疗费用，提高资金使用效率，保证基金的收支平衡和制度的平稳运行。再次，要建立一套科学的医疗保障评价系统。针对医疗保障的运行特点确定一套全面、科学的评价指标，对参保情况、基金的收缴、管理和使用、医疗机构的服务、医疗保险基金的使用效率、医疗卫生资源的配置等进行深度研究和评价，以便为制度的进一步实施指明方向。

3.健全完善城镇社区医疗卫生服务体系

城镇居民医疗保障服务体系要按照管理社会化、服务人性化的原则，建立功能齐全、结构合理、运转有效、简捷方便的医疗保障服务网络［3］。积极发挥社区医疗保障制度平台的作用，依托社区平台，建立医保机构同用人单位和个人的联系制度，为广大居民提供快速便捷的服务；要加快社区医疗体制的创新，形成社区医疗服务、专业医疗服务和综合性医疗服务相配套的布局合理、分工协作的医疗服务网络［4］。通过发展社区卫生服务体系，进一步调整城市卫生服务体系的结构、功能、布局，提高效率，降低成本，以不断满足人民群众日益增长的卫生服务需求，提高人民健康水平。

4.强化医疗服务管理，加快医药卫生体制改革

城镇居民医疗保障要想健康发展，在进一步完善医疗保险政策的同时，还要积极推动医疗卫生、药品流动体制改革。这三个方面同时关系到广大群众的切身利益，更关系到今后我国卫生事业的长远发展，它们相辅相成，互相促进，缺一不可。在医疗服务市场上，要把供需双方由“信息不对称”变为“信息对称”，增强患者对医疗服务质量与数量进行事先判断的能力，提高其选择的主动性；通过建立医药专营制度，逐步实行医、药经营分离，减少药品流通环节；实行医药分开核算、分别管理的制度，打破医药不分的垄断体制，合理控制医药费用水平。

5.建立城镇居民医疗救助制度，加强卫生扶贫工作

城镇居民医疗救助制度是城镇居民医疗保障体系的重要组成部分。在实践当中，要把对城镇特别困难人员的医疗救助作为促进城镇居民卫生保健工作的重点内容之一，把经济扶贫与卫生扶贫合理结合起来。在资金的管理和使用上，要建立专项城镇居民医疗救助基金，交由当地民政部门统一管理和使用，也可以通过成立基金会，由专门机构负责进行运营。通过此项基金，对符合医疗救助的对象进行适当救助，以使比较困难的城镇居民获得基本的医疗保障。在救助方式上，可采取缴费参保、减免医疗费用、建立社会福利医院及实行定额补助等办法解决。同时，要根据医疗救助对象的不同，采取不同的救助管理办法。总之，要把医疗救助计划与整个医疗保障体系有机结合起来，防止城镇困难居民群体因病返困、因病致穷，避免引发社会不稳定的因素，促进社会的和谐、健康发展嫩江县嘉禾粮食购销有限责任公司临江分公司“四查”工作自查报告根据《关于开展“四查”工作的决定》（中储粮北党字[2014]32号）文件精神，为了认真贯彻李克强总理关于中储粮工作的重要指示，夯实“两个确保”基础，执行好国家粮食政策，更好服务宏观调控、维护国家粮食安全，按照北方公司以及中储粮嫩江直属库的具体要求，嫩江县嘉禾粮食购销有限责任公司临江分公司认真全面进行了自查，自查情况具体报告如下：一、企业基本情况简介嫩江县嘉禾粮食购销有限责任公司临江分公司,是在原嫩江县临江粮库的基础上于2009年1月份正式在嫩江县工商局注册登记的国有非法人企业,隶属于嫩江县嘉禾粮食购销有限责任公司，上级行政主管机关是嫩江县商务粮食局。企业占地面积11.19万平方米,固定资产原值900多万元,可利用有效固定仓容4.54万吨,年经营能力6万吨左右。我库下设5个科室，现有员工20人，男职工13人、女职工7人。其中：本科学历3人，大专以上学历8人，中专学历7人，高中学历及以下学历2人。党员6人。保管员4人，粮油质量检验员2人，均有上岗资格证书。二、“四查”工作组织领导企业成立“四查”工作领导小组。主要负责“四查”工作的全面领导工作，包括制定贯彻落实开展“四查”工作方案；组织、指挥“四查”工作开展；提出对自查问题的处理意见；报告“四查”工作进展情况等。组长：刘佳清副组长：吴士君刘荣军成员：赵振奎、赵振清、王文胜、杨倩。领导小组办公室设在仓储副主任室。主要负责对库存粮粮食的数量、质量、储粮安全、安全生产和租仓储粮管理进行自查；对检查出的问题提出整改意见和时限要求；落实对自查出的问题的整改和违规违纪人员的处理；向“四查”工作领导小组报告“四查”工作开展情况等。办公室主任：吴士君（兼）成员：赵振奎、赵振清、王文胜、杨倩，检查时可抽调各科室其他人员，指派承担部分任务。办公室职责：组织开展自查工作，填写检查工作底稿，对检查结果负责；负责对检查的问题提出整改意见，并落实整改和验收；负责检查资料的整理和归档，以备核查和检查责任追溯；负责“四查”工作总结。三、检查内容：1.数量检查。通过采取测量计算法，对全部粮食货位进行逐一清点检查并填写测量工作底稿，认定每个货位粮食实物的数量、品种和性质，与粮食库存保管账、统计账、会计账相互印证。截止8月末，库存国家临储大豆29105吨,国家临储玉米3420吨，共计27个储粮型态，全部为固定仓型态。各生产年度库存情况：2011年临储大豆3333吨（统贷统还），2012年临储大豆14411吨（统贷统还），2013年临储大豆11361吨（分贷分还），2013年临储玉米3420吨（分贷分还）。全部为仓内散装和包打围方式储存型态。保管账、统计账、会计账三帐核对相符，账实相符。2、质量检查。通过现场检测，结合检查粮情处理记录、仓储保管检查单、出入库作业单等执行情况，检查有无高温粮、虫粮、高水分粮、霉变粮等储粮安全隐患，粮情处理措施是否合理。对所有库存粮食逐货位进行扦样检测，对库存粮食的主要质量指标进行检查。自查显示，所有库存粮食各项储存品质指标全部合格达标，宜存率达到100％。其中：（1）2011年度国家临储大豆3333吨，等级3等1788吨，完整粒率86.9％，杂质0.3％，水份10.4％，损伤粒率7.7％，色泽气味正常，宜存；等级4等776吨，完整粒率80.3％，杂质0.3％，水份10.1％，损伤粒率7.8％，色泽气味正常，宜存；等级5等769吨，完整粒率75.2％，杂质0.3％，水份10.1％，损伤粒率7.9％，色泽气味正常，宜存。（2）2012年度国家临储大豆14411吨，等级3等2151吨，完整粒率85.4％，杂质0.4％，水份11.5％，损伤粒率7.6％，色泽气味正常，宜存；等级4等11749吨，完整粒率80.3％，杂质0.4％，水份11.8％，损伤粒率7.6％，色泽气味正常，宜存；等级5等511吨，完整粒率75.3％，杂质0.4％，水份11.8％，损伤粒率7.7％，色泽气味正常，宜存。（3）2013年度国家临储大豆11361吨，等级3等7549吨，完整粒率86.2％，杂质0.3％，水份12.8％，损伤粒率7.9％，色泽气味正常，宜存；等级4等3812吨，完整粒率82.6％，杂质0.5％，水份12.8％，损伤粒率7.8％，色泽气味正常，宜存。（4）2013年度国家临储玉米3420吨，等级2等，容重700.0克，杂质0.5％，不完善粒12.1％，水份13.3％，色泽气味正常，宜存。3.安全生产检查。通过现场查看，结合相关作业记录、安全检查处置记录等，检查各种安全生产制度是否健全，执行是否有效；各种安全生产设施设备是否完备可用；各项作业是否符合规程和要求；关键场所、重要部位、关键人员是否得到加强管理和有效监控；各种手续、证照是否齐全；安全应急预案是否得到落实。经自查，现场管理方面仓内粮面基本做到了平整，结露和结顶现象及时得到有效处理。仓盖隔热，仓门密闭。根据季节和仓温变化，及时通风降温，确保储粮安全。防火防盗措施得力。但检查中发现一些问题，问题及整改情况如下：（1）管理制度和技术规范方面：现场用电作业单不规范，已整改完毕，达到规范。（2）安全基础建设方面：预防自然灾害中防震预案不健全，已整改完善。（3）用电安全管理方面：电气线路巡查记录不及时，当即整改完毕。（4）防汛安全管理方面：存在2个问题，一是防汛设施方面，个别地方排水不畅，已清挖达到疏通，整改完毕；二是危险源防控方面，危房没有设立警戒标识，现已设立整改完毕。（5）现场作业方面：存在出入库作业单填写不规范问题，已整改达到规范。4、租仓管理检查。此项内容由于我库没有外租仓业务，故略去。总之，通过自查我们以为，企业粮食库存账账相符，账实相符，符合规范。粮食质量符合安全储存的要求，粮食出入库做到了规范化。在安全生产方面，查出一些问题，已经及时得到有效的整改，没有对国家和企业以及员工产生损害。我们将一如既往的把“四查”工作纳入常态化管理，努力提高“四查”工作水平，为夯实“两个确保”基础，执行好国家粮食政策做出应有的贡献。（此页无正文）嫩江县嘉禾粮食购销有限责任公司临江分公司 2014年9月8日嫩江县嘉禾粮食购销有限责任公司临江分公司“四查”工作自查报告根据《关于开展“四查”工作的决定》（中储粮北党字[2014]32号）文件精神，为了认真贯彻李克强总理关于中储粮工作的重要指示，夯实“两个确保”基础，执行好国家粮食政策，更好服务宏观调控、维护国家粮食安全，按照北方公司以及中储粮嫩江直属库的具体要求，嫩江县嘉禾粮食购销有限责任公司临江分公司认真全面进行了自查，自查情况具体报告如下：一、企业基本情况简介嫩江县嘉禾粮食购销有限责任公司临江分公司,是在原嫩江县临江粮库的基础上于2009年1月份正式在嫩江县工商局注册登记的国有非法人企业,隶属于嫩江县嘉禾粮食购销有限责任公司，上级行政主管机关是嫩江县商务粮食局。企业占地面积11.19万平方米,固定资产原值900多万元,可利用有效固定仓容4.54万吨,年经营能力6万吨左右。我库下设5个科室，现有员工20人，男职工13人、女职工7人。其中：本科学历3人，大专以上学历8人，中专学历7人，高中学历及以下学历2人。党员6人。保管员4人，粮油质量检验员2人，均有上岗资格证书。二、“四查”工作组织领导企业成立“四查”工作领导小组。主要负责“四查”工作的全面领导工作，包括制定贯彻落实开展“四查”工作方案；组织、指挥“四查”工作开展；提出对自查问题的处理意见；报告“四查”工作进展情况等。组长：刘佳清副组长：吴士君刘荣军成员：赵振奎、赵振清、王文胜、杨倩。领导小组办公室设在仓储副主任室。主要负责对库存粮粮食的数量、质量、储粮安全、安全生产和租仓储粮管理进行自查；对检查出的问题提出整改意见和时限要求；落实对自查出的问题的整改和违规违纪人员的处理；向“四查”工作领导小组报告“四查”工作开展情况等。办公室主任：吴士君（兼）成员：赵振奎、赵振清、王文胜、杨倩，检查时可抽调各科室其他人员，指派承担部分任务。办公室职责：组织开展自查工作，填写检查工作底稿，对检查结果负责；负责对检查的问题提出整改意见，并落实整改和验收；负责检查资料的整理和归档，以备核查和检查责任追溯；负责“四查”工作总结。三、检查内容：1.数量检查。通过采取测量计算法，对全部粮食货位进行逐一清点检查并填写测量工作底稿，认定每个货位粮食实物的数量、品种和性质，与粮食库存保管账、统计账、会计账相互印证。截止8月末，库存国家临储大豆29105吨,国家临储玉米3420吨，共计27个储粮型态，全部为固定仓型态。各生产年度库存情况：2011年临储大豆3333吨（统贷统还），2012年临储大豆14411吨（统贷统还），2013年临储大豆11361吨（分贷分还），2013年临储玉米3420吨（分贷分还）。全部为仓内散装和包打围方式储存型态。保管账、统计账、会计账三帐核对相符，账实相符。2、质量检查。通过现场检测，结合检查粮情处理记录、仓储保管检查单、出入库作业单等执行情况，检查有无高温粮、虫粮、高水分粮、霉变粮等储粮安全隐患，粮情处理措施是否合理。对所有库存粮食逐货位进行扦样检测，对库存粮食的主要质量指标进行检查。自查显示，所有库存粮食各项储存品质指标全部合格达标，宜存率达到100％。其中：（1）2011年度国家临储大豆3333吨，等级3等1788吨，完整粒率86.9％，杂质0.3％，水份10.4％，损伤粒率7.7％，色泽气味正常，宜存；等级4等776吨，完整粒率80.3％，杂质0.3％，水份10.1％，损伤粒率7.8％，色泽气味正常，宜存；等级5等769吨，完整粒率75.2％，杂质0.3％，水份10.1％，损伤粒率7.9％，色泽气味正常，宜存。（2）2012年度国家临储大豆14411吨，等级3等2151吨，完整粒率85.4％，杂质0.4％，水份11.5％，损伤粒