《国土空间总体规划编制技术规程 第2部分：县级》

1国土空间总体规划编制技术规程第2部分：县级1适用范围本规程规定了省县级国土空间总体规划的定位、任务、编制原则和程序、技术路线，以及规划方案编制和成果要求等主要内容。规程适用于省各县（市、区）国土空间总体规划的编制。市辖区国土空间总体规划需单独编制的，可参照本规程执行。2规范性引用文件下列文件中的内容通过文中的规范性引用而构成本规程必不可少的条款。其中，注日期的引用文件，仅该日期对应的版本适用于本规程；不注日期的引用文件，其最新版本(包括所有的修改单)适用于本规程。GB/T19231-2003土地基本术语GB/T50280-98城市规划基本术语标准GB50137-2011城市用地分类与规划建设用地标准GB/T21010-2017土地利用现状分类TD/T1032-2011基本农田划定技术规程HI130-2019规划环境影响评价技术导则总纲TD/T1055-2019第三次全国国土调查技术规程DB36/T1357-2020资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价技术规程《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南》（自然资源部）《资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价指南（试行）》（自然资源部）《省级国土空间规划编制指南（试行）》（自然资源部）《省级国土空间规划成果数据汇交要求（试行）》（自然资源部）《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》（自然资源部）《市级国土空间总体规划制图规范（试行）》（自然资源部）《市级国土空间总体规划数据库规范（试行）》（自然资源部）《市级国土空间总体规划制图规范参考样图集（试行）》（自然资源部）3术语和定义3.1国土空间国家主权与主权权利管辖下的地域空间，包括陆地国土空间和海洋国土空间。3.2国土空间规划对国土空间的保护、开发、利用、修复作出的总体部署与统筹安排。3.3国土空间保护2对承担粮食安全、生态安全、资源安全等国家安全的地域空间进行管护的活动。3.4国土空间开发以工业化、城镇化和农业生产等为主的国土空间开发活动。3.5国土空间利用根据国土空间特点开展的长期性或周期性使用和管理活动。3.6生态修复和国土综合整治遵循自然规律和生态系统内在机理，对空间格局失衡、资源利用低效、生态功能退化、生态系统受损的国土空间，进行适度人为引导、修复或综合整治，维护生态安全、促进生态系统良性循环的活动。3.7国土空间规划分区以全域覆盖、不交叉、不重叠为基本原则，以国土空间的保护与保留、开发与利用两大管控属性为基础，结合国土空间规划发展策略，将全域国土空间划分为不同的规划用途分区，并明确各分区的核心管控目标和政策导向。3.8国土空间用途管制以总体规划、详细规划和相关法律法规为依据，对陆海所有国土空间的保护、开发和利用活动，按照规划确定的区域、边界、用途和使用条件等，核发行政许可、进行行政审批。3.9主体功能区以资源环境承载能力与人口、经济布局相匹配为依据，划分出具有某种特定主体功能、实施差别化管控的地域空间单元。3.10农业空间以农业生产、农村生活为主，保障粮食安全的功能空间。3.11生态空间以保障生态安全、提供生态系统服务或生态产品为主的功能空间。3.12城镇空间以承载城镇经济、社会、政治、文化、生态等要素为主的功能空间。3.13耕地保有量规划期间必须保有的耕地面积。3.14永久基本农田按照一定时期人口和经济社会发展对农产品的需求，依据国土空间规划确定的不得擅自占用或改变用途的耕地。3.15生态保护红线3在生态空间范围内具有特殊重要生态功能，必须强制性严格保护的陆域、水域、海域等区域的界线。3.16城镇开发边界在一定时期内因城镇发展需要，可以集中进行城镇开发建设，重点完善城镇功能的区域边界，涉及城市、建制镇以及各类开发区等。3.17城市更新对城市建成区范围内人居环境品质亟需改善以及现有土地用途、建筑物使用功能明显不符合社会经济发展要求等的区域(包括旧工业区、旧商业区、旧住宅区、城中村等)，根据国土空间规划进行综合整治、功能改变或者拆除重建等的活动。3.18城乡生活圈按照以人为核心的城镇化要求，围绕全年龄段人口的居住、就业、游憩、出行、学习、康养等全面发展的生活需要，在一定空间范围内，形成日常出行尺度的功能复合的城乡生活共同体。3.19中心城区根据实际情况、本地规划建设管理和社会经济统计等确定，一般包括城市建成区及规划扩展区域，如核心区、组团、县级重要产业园区等；一般不包括外围独立发展、零星散布的乡（镇）的建成区。4总则4.1规划定位县级国土空间总体规划（以下简称“县级总规”）是县（市、区）行政辖区范围内国土空间保护、开发、利用、修复的总体安排和综合部署，是对省、市级国土空间总体规划以及相关专项规划的细化落实，是落实县级发展规划的空间保障。县级总规要体现综合性、战略性、协调性、基础性和约束性，侧重实时性和可操作性，是编制乡镇国土空间总体规划、详细规划、相关专项规划和开展各类开发保护建设活动、实施国土空间用途管制提供基本依据。4.2规划任务（1）全面摸清县域国土空间本底条件基础上，系统梳理国土空间开发保护中存在的问题，开展国土空间开发保护现状评估，深化市级资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价（以下简称“双评价”（2）落实省、市级国土空间总体规划的目标任务，明确县域国土空间开发、保护、利用、修复和整治的战略目标和总体布局；（3）统筹划定永久基本农田、生态保护红线和城镇开发边界等重要控制线，确定农业空间、生态空间和城镇空间，促进国土空间集聚开发、分类保护和综合整治；（4）明确森林、草地、湿地、水、矿产等资源的保育和利用方向；（5）强化支撑体系建设，促进区域联动发展；（6）优化中心城区用地布局，构建完善的综合交通、公共服务设施、绿地与开敞空间、市政基础设施与防灾减灾体系；（7）完善配套政策，纳入信息平台。44.3编制原则4.3.1保护优先、底线管控坚持保护优先，落实省、市级国土空间规划的刚性管控要求和约束性控制指标，统筹划定落实永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界，严守粮食安全、生态安全、国土安全底线。积极践行“绿水青山就是金山银山”的理念，探索构建国土空间规划引领生态产品价值实现路径。坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，统筹产业结构调整、污染治理、生态保护、应对气候变化，积极稳妥推进碳达峰碳中和。4.3.2以人为本、提升品质坚持以人民为中心的发展思想，从社会全面进步和人的全面发展出发，塑造高品质城乡人居环境，不断提升人民群众的获得感、幸福感、安全感。深入挖掘自然禀赋和历史文化资源，突出地域特色。科学保障公共服务和公共空间供给，提升人居环境品质，建设宜居宜业的社区生活圈。4.3.3区域协同、融合发展落实市级国土空间总体规划、主体功能区划和相关专项规划提出的管控要求，促进区域协同发展，加强生态共保、环境共治、产业共兴、设施共享。坚持城乡融合发展，加强全域全类型用途管制，形成科学合理、适度有序的国土空间开发保护格局。4.3.4节约集约、高效发展加强“山水林田湖草沙”整体保护，坚持建设用地节约集约利用，严控增量、挖掘存量、盘活流量，将城市作为有机生命体，围绕资源约束与转型发展要求，提高资源利用效率和建设用地集约水平，促进发展方式由外延式向内涵式、集约型转变。4.3.5多规合一、智慧规划统筹协调政府各部门专项规划和不同领域的空间利用诉求，构建国土空间规划“一张图”，建立监测评估和预警机制，强化大数据、智能感知数据在规划决策方面的支撑作用。4.3.6共建共治、共享发展加强社会协同和公众参与，充分听取公众意见，发挥专家作用，实现共商共治，让规划编制成为凝聚社会共识的平台。发挥市场配置和政府引导作用，推进空间治理体系和治理能力现代化，实现经济效益、社会效益、环境效益相统一，使发展成果更多更公平惠及人民。4.4规划范围县级行政辖区范围内的全部国土空间。4.5规划期限规划期限一般为15年，目标年与上级规划衔接一致。近期结合国民经济和社会发展五年规划，一般为5年。本轮规划基期年为2020年，近期至2025年，目标年为2035年，远景展望至2050年。54.6规划层次县级国土空间总体规划一般包括县域和中心城区两个空间层次。县域应突出全域统筹，整体谋划县域国土空间格局优化方向，统筹划定永久基本农田、生态保护红线、永久基本农田和城镇开发边界等重要控制线，促进资源保护利用与生态修复，合理配置县域空间要素，明确镇村体系布局，引导乡村建设与发展，提出对乡镇规划的控制要求。中心城区应突出对城镇空间重点内容的细化安排，侧重底线管控和功能布局细化，合理确定人口规模、空间结构和用地布局，明确城镇道路网络、社区生活圈配套与重大基础设施布局，并对空间形态提出管控要求。4.7编制主体规划编制主体为县级人民政府，由县级自然资源主管部门会同相关部门组织开展具体编制工作。4.8编制依据国土空间规划的国家、地方法律法规，有关自然资源利用、保护与管理，及相关政策文件。4.9编制方式4.9.1政府主导由县级人民政府建立健全工作机制，成立规划编制领导小组，建立联席会议制度，研究制定具体政策措施和工作方案。4.9.2专家咨询充分发挥各行业和各领域专家的作用，建立规划专家咨询制度，就规划编制中的重大问题和规划方案开展咨询论证，并积极利用各种平台，提升公众参与的便利性和主动性。4.9.3部门合作自然资源管理部门要按照上级单位工作要求，与发展改革、生态环保、住房建设、农业农村、水利、交通、经济和信息化、财政等多部门联动，共同推进国土空间规划编制工作。4.9.4公众参与建立健全规划编制的公众参与制度，在规划编制的主要阶段，采取举行座谈会、听证会和利用报刊、电视、网络等方式，广泛听取公众的意见和建议，协调各方利益，拓宽规划思路，充实规划内容，提高社会认知程度。4.9.5科学决策规划编制应加强调查研究，遵循自然、经济和社会发展规律，充分运用科学方法和技术手段，完善决策程序和决策方式，加强重大问题的论证，充分听取专家意见，提高规划的科学性和可行性。4.9.6编制程序主要包括基础工作、专题研究、规划编制、专家咨询、方案论证、规划公示、规划初审、成果报批、规划公告等。6（1）基础工作。包括开展基础资料收集和现状调研、统一底图底数、开展规划实施评估、风险评估及其他重大专题研究等工作。（2）专题研究。征求相关部门意见，由县级自然资源主管部门组织审查，对重大专题研究成果进行充分论证。（3）规划编制。围绕目标战略、区域协同发展、国土空间格局优化、资源统筹利用等编制内容，按照本技术规程要求和国家相关规定，编制规划方案。（4）专家咨询。方案编制完成后，县级自然资源主管部门应当会同相关部门开展专家咨询论证，充分征求专家意见，形成专家咨询论证意见。（5）规划公示。进行规划方案公示，通过政务网站、当地主要新闻媒体等形式向社会公示，充分听取社会各界、企事业单位和公众意见。（6)规划初审。规划成果经本级人大常委会审议后，同步由设区市自然资源主管部门报省自然资源厅组织规划初审，省自然资源厅组织专家开展技术评审，并充分征求有关部门意见，形成规划初审意见。（7）成果报批。规划成果初审通过，逐级报省人民政府审批。（8）规划公告。规划成果经批准后，依法对规划成果主要内容进行社会公告。规划编制技术路线参见附录A。5准备工作5.1组织准备成立领导小组，建立领导决策机制、组织编制机制和经费保障机制。建立部门协作机制，与相关部门联动，研究规划重大问题，共同推进规划编制工作。组建国土空间规划编制技术团队，涵盖国土空间规划、生态环境、经济社会、历史文化等多领域多行业规划编制技术人员。编制工作开展前应制订相应的工作方案，明确工作任务、工作分工、工作进度安排。5.2技术准备5.2.1收集整理基础资料收集整理自然地理、自然资源、生态环境、人口、经济、社会、文化、基础设施、城乡建设、灾害风险等方面的基础数据和资料，以及相关规划成果、审批数据。5.2.2规划基础数据国土空间现状数据以全国国土调查成果和规划基期年法定国土变更调查成果为基础，充分结合地理国情普查数据、遥感影像、地形图及其他空间数据。社会经济发展等数据以人口普查、社会经济统计年鉴和其他专业统计年鉴为基础。6基础研究6.1统一底图底数在第三次国土调查（以下简称“三调”）基础上，以地理国情普查、地质环境调查、专项自然资源调查成果、遥感影像、地形数据为补充，形成符合规定的国土空间利用现状和工作底数。统一采用20007国家大地坐标系和1985国家高程基准作为空间定位基础，形成坐标一致、边界吻合、上下贯通的工作底图。以自然资源部2022年7月下发的“2020年变更调查地类图斑(城镇村不打开)”为底图底数。按照《国土空间调查、规划、用途管制、用地用海分类指南》，国土空间利用现状分全域和中心城区两个层面，按用地用海分类统计。其中，全域以一级类为主；中心城区以一级类为主，可根据情况细分至二级类、三级类。城镇村及工矿范围内，按用地用海分类打开统计，范围内按用地用海分类属非建设用地的，统一按“留白用地”统计。国土空间地类对应表参见附录B。6.2资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价6.2.1单独编制县级国土空间总体规划可参照自然资源部下发的《资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价指南（试行）》和省地方标准《资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价技术规程》（DB36/T1357-2020），结合当地特色、更高精度数据等单独开展“双评价”工作。6.2.2不单独编制也可在市级“双评价”基础上开展深化研究工作，包括但不限于以下修正：（1）边界套核。一是空值处理，由于“双评价”是基于栅格进行评价，位于边界处便会出现锯齿的图斑，与边界曲线不一致便会出现空值，需要对空值进行处理，该类问题主要存在省、市、县界处。二是边界修正，根据山脉、河流等自然地理地物对边界进行局部修正。（2）评价基础数据修正。根据2020年国土变更成果的水域和坡度，对水域、不适宜区等进行修正。（3）加强与相关数据的衔接，对市级评价成果进行修正。农业生产适宜区的修正，可结合农用地分等定级成果、“两区”划定成果、特色村落布局、重大农业基础设施配套、重要经济作物分布、特色农产品种植等进行修正；生态极重要区的修正，根据自然保护地整合优化和“回头看”成果，将自然保护地核心区纳入生态保护极重要区。将饮用水水源地一级保护区、重要河湖发源地、重要洪水调蓄、重要自然景观等纳入生态保护极重要区；城镇建设不适宜区的修正，根据县级地质灾害高易发区和地质灾害隐患点进行修正。（4）碎图斑处理。对于市级成果中存在大量的零星分布图斑或面积过小图斑，应予以一定的消除处理。一些碎小图斑为不适宜区域，但被大块的适宜性图斑包围的区域也应进行修正。另外，可根据当地气候和地形地貌条件、水土等自然资源禀赋、生态环境容量等空间本底特征，深化市级“双评价”中自然资源禀赋与特征分析，加强对自然地理格局、人口分布与区域经济布局的空间匹配关系分析。6.3分析自然地理格局研究当地气候和地形地貌条件、水土等自然资源禀赋、生态环境容量等空间本底特征，分析自然地理格局、人口分布与区域经济布局的空间匹配关系。6.4开展国土空间开发保护现状评估以国土空间规划城市体检评估为基础，分析上一轮城市总体规划、土地利用总体规划等空间类规划及相关政策的实施情况，结合规划面临的新形势及新要求，明确国土空间开发保护主要成效及存在问题、发展短板，提出规划策略和建议。86.5开展灾害风险评估结合自然地理本底特征和“双评价”结果，针对不确定性和不稳定性，分析区域发展和城镇化趋势、人口与社会需求变化、科技进步和产业发展、气候变化等因素，系统梳理国土空间开发保护中存在的问题，开展灾害和风险评估，结合地质灾害风险普查成果，研判自然灾害和生态、水、地质等方面的安全风险隐患，提出应对风险的建议。6.6开展重大专题研究各地可结合自身特点和管理需要，选择开展相关专题研究，为规划方案编制提供基础支撑。可包括但不限于：（1）研究人口规模、结构、分布以及人口流动等对城镇化的影响和对策；（2）研究重大区域战略、新型城镇化、乡村振兴、科技进步、产业发展等对区域空间发展的影响和对策；（3）研究交通运输体系和信息技术对区域空间发展的影响和对策；（4）研究公共服务、基础设施、公共安全、风险防控等支撑保障系统的问题和对策；（5）研究土地、水、湿地、森林、矿产等自然资源的保护与开发利用；（6）研究农村建设用地、城镇低效利用空间利用效率及挖潜空间，提出土地综合整治重点区域，针对县域水土流失等生态问题，提出综合修复目标和要求；（7）研究自然山水和人工环境的空间特色、历史文化保护传承等空间形态和品质改善的空间对策；（8）研究资源枯竭、人口收缩城市振兴发展的空间策略；（9）综合研究规划实施保障机制和相关政策措施。6.7开展总体城市设计研究将城市设计贯穿规划全过程，提高国土空间的舒适性、艺术性，提升国土空间品质和价值。梳理本地自然资源与人文禀赋，挖掘本地生态、农业与历史文化遗产资源，综合判断本地自然资源与人文禀赋的比较优势。基于人与自然和谐共生的原则，研究县域生产、生活、生态的总体功能关系，提出协调城镇乡村与山水林田湖草等自然环境的基本原则。提出全域山水人文格局的空间形态引导和管控的总体思路，塑造具有特色和比较优势的县域国土空间总体格局和空间形态。7规划编制7.1现状分析与形势研判在现状“一张底图”的基础上，结合“双评价”、“双评估”和其他专题研究的成果，分析城市社会经济发展、国土空间开发保护、自然人文特色等方面的现状特点及存在问题，系统研究国家战略、区域发展带来的机遇和挑战，明确规划重点任务。7.2战略目标与协同发展7.2.1明确国土空间开发保护目标战略落实国家、省市的区域发展战略，结合本地发展阶段和特点，并针对存在问题、风险挑战和未来趋势，确定县域国土空间的发展目标、城市定位和性质，并提出相应开发保护战略。97.2.2提出国土空间开发保护指标体系落实国家、省、市确定的主要目标、管控方向、重大战略决策部署，落实上位规划的约束性指标要求，从底线管控、结构效率和空间品质等方面提出规划近期年（2025年）、目标年（2035年）的国土空间开发保护的约束性、预期性指标。各县（市、区）可结合自身特点和地方实际，增加补充其他空间性指标。国土空间规划指标体系参见附录C。7.2.3区域协同发展落实省、市国土空间规划对本地区提出的区域协同发展要求，加强与周边行政区域在自然资源保护利用、生态环境治理、基础设施联通、公共服务配置、城镇协同规划建设等方面的协调。注重发挥县城、重点特色镇等节点城镇作用，形成多节点、网络化的协同发展格局。7.3总体格局7.3.1统筹划定三条控制线将永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界等三条控制线（以下简称三条控制线）作为调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线。结合永久基本农田划定、生态保护红线和自然保护地评估调整、城镇开发边界划定等工作，统筹确定三条控制线的总体格局和重点区域，将三条控制线的成果在县级国土空间规划中落地。实事求是解决历史遗留问题，协调解决划定矛盾，做到边界不交叉、空间不重叠、功能不冲突。各类线性基础设施应尽量并线、预留廊道，做好与三条控制线的协调衔接。（1）落实划定永久基本农田根据耕地和永久基本农田保护指标任务，落实耕地保护图斑；按照面积不减少、质量有提高、布局更集中的要求，确定永久基本农田布局，保障县（市）中心城区必须且合理的发展空间。协调好永久基本农田与各类建设用地的空间布局关系，实现永久基本农田落地。（2）落实划定生态保护红线落实市级总规生态保护红线的规模、布局以及管控要求，结合自然地形地物的要求，明确生态保护红线坐标界线，确保生态保护红线生态功能不降低、面积不减少、性质不改变。（3）落实划定城镇开发边界落实市级总规中城镇开发边界划定的规模与管控要求，以“双评价”结果为基础，按照集中集约、形态规整、因地制宜的原则划定城镇开发边界，并明确城镇集中建设区、城镇弹性发展区和特别用途区边界。县级总规应明确各乡镇城镇开发边界划定的规模与管控要求。（4）因地制宜划定其他控制线可根据地方实际，补充划定历史文化、矿产资源、风景名胜等其他相关控制线，并提出相应的管控要求。三条控制线划定要求参见附录D。7.3.2主体功能分区细化落实省、市级国土空间规划确定的主体功能区，乡镇级主体功能区应落实县级主体功能的要求，形成“3类基本功能分区+叠加功能类型”的主体功能分区体系，3类主体功能基本分区即农产品主产区、重点生态功能区和城市化地区3种基本功能类型，叠加功能类型包括“能源资源富集区和历史文化资源富集区”等。按照分区确定协调引导要求和管控导向。垦殖场、林场等非行政单元且事实上相对独立管理区域，并入邻近的乡镇，作为乡镇主体功能区分区细化的单元。7.3.3国土空间开发保护总体格局按照上级规划确定的国土空间保护开发总体格局，依据“双评价”结果，围绕县域国土空间保护开发的目标和战略，形成主体功能约束有效、科学适度有序的总体格局。立足县域自然地理本底，统筹农业、生态、历史文化等重要保护区域和廊道，形成县域国土空间保护格局；分析人、水、地关系，确定城镇、产业开发的轴带和重要节点，依托基础设施支撑体系，形成县域国土空间开发格局。（1）保障农业空间严格落实上位规划确定的耕地和永久基本农田保护任务，确保数量不减少、质量不降低、生态有改善、布局有优化。以水平衡为前提，优化农业（种植业）生产空间布局，明确优势农业产业发展方向，引导布局都市农业，提高就近粮食保障能力和蔬菜自给率，优先保护平原地区水土光热条件好、质量等级高、集中连片的优质耕地，实施“小块并大块”，推进现代农业规模化发展，在山地丘陵区因地制宜发展特色农业。明确具备国土综合整治潜力的区域，以及生态退耕、耕地补充、恢复耕地的区域。按照乡村振兴战略和城乡融合要求，提出优化乡村居民点布局的总体要求，实施差别化国土空间利用政策：可对村庄建设用地总量作出指标控制要求。（2）确定生态保护空间统筹山水林田湖草等各类要素，明确自然保护地等生态重要和生态敏感地区，建立自然保护地体系，明确国家公园、各类自然保护区、自然公园（森林公园、地质公园、湿地公园等）等自然保护地名录。确定生态保护与修复重点区域，构建重要生态屏障、廊道和网络，形成连续、完整、系统的生态保护格局和开敞空间网络体系，维护生态安全和生物多样性。生态空间应维持自然地貌特征，合理预留基础设施廊道，加强与城镇空间、农业空间中的河湖水系、耕地、森林等生态要素的衔接联通，构建健康、完整、连续的绿色空间网络。发挥自然资源固碳能力，提升生态系统碳汇总量。（3）融合城乡发展空间围绕新型城镇化、乡村振兴、产城融合，明确县域城镇体系的规模等级和空间结构，合理预测县域常住人口和城镇化水平，提出城镇化发展路径。提出村庄布局的原则和要求，优化村庄建设空间布局。完善城乡交通与基础设施网络体系，改善可达性，构建不同层次和类型、功能复合、安全韧性的城乡生活圈。（4）彰显地方特色空间根据地方实际，发掘本地自然和人文资源，推动生态、矿产、历史文化、旅游等资源保护与有序利用，系统保护自然景观资源和历史文化遗存，合理安排矿产、历史文化、旅游等特色空间布局。7.3.4国土空间规划分区遵循全覆盖、不重叠的基本原则，在市级总规确定的市域国土空间一级规划分区基础上，按照主体功能定位和空间治理要求，优化城市功能布局和空间结构，并进一步细化县域国土空间规划分区，达到二级规划分区深度（县域层面城镇集中建设区内不打开确定国土空间功能导向和主要用途方向，制定分区准入、点线结合和清单管理等用途准入原则和管控要求。国土空间规划分区参见附录E。7.3.5城乡用地布局优化落实上级规划指标，明确用地布局优化方向。以盘活存量为重点，提出城乡建设用地集约利用的目标和措施。优先保障各类重要公共服务设施用地，以及涉及军事、外事、殡葬等特殊用地。促进产业园区与城市服务功能的融合，保障发展实体经济的产业空间。7.4自然资源保护与利用按照山水林田湖草沙系统保护要求，以第三次全国国土调查成果为底数，统筹耕地、森林、草原、湿地、河湖、矿产等各类自然资源的保护利用，确定自然资源利用上限和环境质量安全底线，提出水、土地、能源等重要自然资源供给总量、结构以及布局调整的重点和方向。7.4.1耕地资源保护与利用严格落实永久基本农田特殊保护制度，严格管控一般耕地转为其他农用地。落实市级总规提出的耕地保有量、永久基本农田保护面积等目标要求，提出质量提升和布局优化的主要措施。划定永久基本农田储备区，明确耕地后备资源储备规模和利用安排。对耕地转为其他农用地及农业设施建设用地实行“进出平衡”政策，即除国家安排的生态退耕、自然灾害损毁难以复耕、河湖水面自然扩大造成耕地永久淹没外，耕地转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地的，应当通过统筹林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地整治为耕地等方式，补足同等数量、质量的可以长期稳定利用的耕地。分析即可恢复、工程恢复等可恢复地类恢复为耕地的潜力，提出耕地恢复的实施途径。严格永久基本农田占用与补划。已划定的永久基本农田，任何单位和个人不得擅自占用或者改变用途。非农业建设不得“未批先建”。能源、交通、水利、军事设施等重大建设项目选址确实难以避让永久基本农田的，经依法批准，应在落实耕地占补平衡基础上，按照数量不减、质量不降原则，在可以长期稳定利用的耕地上落实永久基本农田补划任务。改进和规范建设占用耕地占补平衡。非农业建设占用耕地，必须严格落实先补后占和占一补一、占优补优、占水田补水田，积极拓宽补充耕地途径，补充可以长期稳定利用的耕地。7.4.2水资源利用与湿地保护严守水资源承载能力底线，明确水域空间保有量、用水总量等控制目标，开展水资源分析，制定水资源供需平衡方案，明确水资源利用上限。按照以水定城、以水定地、以水定人、以水定产的原则，优化生产、生活、生态用水结构和空间布局，重视雨水和再生水等资源利用，建设节水型城市。根据存在问题和发展短板，结合水利部门专项规划，提出重大水利工程安排等。确定水体保护等级和要求，严格落实地表水源保护区、地下水源涵养区等水生态保护区，明确湿地保护率。基于地域自然环境条件，严格保护低洼地等调蓄空间，明确河湖水系、湿地、蓄滞洪区和水源涵养地的保护范围。7.4.3森林资源保护与利用开展森林资源分析，研判区域森林资源空间分布情况，明确森林覆盖率等指标，明确天然林、生态公益林等为主体的林地保护区域，严格带位置落实规划造林绿化空间。7.4.4矿产资源保护与利用统筹矿产资源勘查、开发利用与保护，明确能源矿产资源安全底线管控要求，提出矿产资源开发的总量调控、空间分布和时序安排。按照转型升级、优化利用的要求，开展矿产资源分析，确定重要矿产资源保护和开发的重要区域和矿产资源发展重点建设工程，合理安排采矿项目新增用地的布局、规模和时序，对采矿项目新增建设用地做出空间安排，列出采矿项目清单，并纳入国土空间规划“一张图”。7.5国土综合整治与生态修复7.5.1国土综合整治以乡村振兴为目标，结合村庄布局优化要求，提出国土综合整治的目标任务、重点区域、总体要求与策略路径。明确农用地整治尤其是高标准农田建设、耕地后备资源开发、恢复耕地以及闲置低效建设用地整治的空间安排，合理安排实施规模和时序。统筹推进高标准农田建设、现有耕地提质改造等举措，促进零星分散的耕地集中连片，优化耕地布局，增加耕地面积，提升耕地质量；稳妥推进农村建设用地复垦和城乡建设用地增减挂钩，优化城乡建设布局。7.5.2国土空间生态修复落实上级国土空间规划和专项规划的相关要求，以“双评价”成果为依托，总结县域生态系统中存在的生态功能退化、生物多样性减少、水土污染、洪涝灾害、地质灾害等问题，提出全域生态保护修复分区和分级管控要求，实施国土空间全域生态保护修复，守住自然生态安全边界，提升生态系统质量和稳定性。针对全域矿山生态修复重点区、森林生态修复重点区、水生态修复重点区、土壤污染治理重点区、重要生态系统保护修复重点区等生态保护修复重点区，提出矿山生态修复、森林生态修复、水生态修复、土壤污染治理、重要生态系统保护修复等重点工程的目标、区域、规模和时序，明确存量采矿用地复垦修复的空间安排。7.6要素保障与品质提升7.6.1综合交通体系落实上位规划内容，与专项规划开展衔接，提高空间连通性和交通可达性，明确县域综合交通系统发展目标与策略，衔接区域交通线路与设施，优化县域综合交通网络。提出县域重要交通廊道和交通设施的空间走向与选址布点，梳理有关重点建设项目。支持乡村振兴，促进城乡融合发展，优化乡村公路网络，提出全域乡村公路发展目标。提高中心城区的空间连通性和交通可达性，促进城市高效、安全、低能耗运行，优化中心城区综合交通体系。构建高效、便捷的城市对外交通组织，明确城市主要对外通道。优化中心城区城市道路网结构和布局，确定中心城区道路网密度、干线道路网密度等相关指标。明确城市主、次道路系统布局，对主要道路交叉口的基本形式提出相关指引，可对城市支路系统提出布局指引。对城市客运、货运枢纽与重要交通场站，应采用定界与定量相结合的方式确定用地布局。提出与中心城区功能布局相融合的公共交通体系，确定公共交通场站的配置要求与布局指引。根据实际需求，提出中心城区慢行系统与社会停车系统的规划目标与要求。统筹考虑物流园区、物流配送中心、货运中心等货运节点的布置与联系通道，保障城市供应链体系。7.6.2公共服务设施体系落实上位规划内容，与专项规划开展衔接，坚持城乡融合发展，以建立覆盖城乡、均衡布局的公共服务体系为导向，确定县域公共服务中心体系。以补齐服务要素短板、契合社会发展趋势为导向，提出城镇与乡村社区生活圈配置指引。县域层面宜突出乡村社区生活圈的发展要求和布局引导。针对中心城区实际服务管理人口特征和需求，完善服务功能，改善服务的便利性，确定中心城区公共服务设施用地总量和结构比例。按照《城市居住区规划设计标准》（GB50180-2018）、《社区生活圈规划技术指南》等相关要求，结合人口特征与居住用地布局，因地制宜划分15分钟社区生活圈范围，提出社区生活圈服务设施配置标准和要求，作为对详细规划的传导内容。应重点关注教育、医疗、文化、体育、养老等公益性服务设施的空间需求与用地布局。7.6.3历史文化保护体系梳理县（市、区）域历史文化名城、名镇、名村、传统村落、历史文化街区、文物保护单位和非物质文化遗产，明确历史文化资源一览表，提出空间管控与历史文化保护线的划定原则，提炼地方历史文化价值特色，提出历史文化保护体系和保护格局。明确中心城区内历史城区、历史文化街区、历史建筑、各级文物保护单位的保护范围和保护要求，划定城市紫线。保护历史性城市景观和文化景观，明确整体保护和促进活化利用的空间要求。7.6.4市政基础设施落实上位规划内容，与专项规划开展衔接，构建集约高效、智能绿色、安全可靠的现代化基础设施体系。明确县域市政基础设施发展目标，提出镇、村市政基础设施配套的有关要求。提出各类区域基础设施廊道的走向与空间管控要求，梳理有关重点建设项目，提出县域重大基础设施选址与空间要求。在中心城区层面，结合空间格局优化和智慧城市建设，形成各类基础设施一体化、网络化、复合化、绿色化、智能化布局。合理预测各类设施（供水、污水、雨水、供电、燃气、通讯、环卫等）需求总量，提出各类设施的用地规模和配置标准，独立占地设施应采用定界与定量的方式明确用地布局，在提出控制要求的同时保留一定弹性，为新型基础设施建设预留发展空间。对各类市政基础设施主干网络提出布局指引，鼓励有条件的地区提出海绵城市、城市综合管廊布局方案。妥善安排各类邻避设施（如危险品仓储、垃圾焚烧、污水处理厂等）布局，并提出相应的安全、卫生等防护控制原则。7.6.5综合防灾体系落实上位规划内容，与专项规划开展衔接，基于灾害风险情况，明确各类（防洪、抗震、消防、地质灾害）灾害的设防标准、布局要求及防灾减灾措施，适度提高生命线工程的冗余度。在中心城区层面，确定人均应急避难场所面积，提出网络化、分布式的应急避难场所、疏散通道的布局要求，构筑有效预防和应对突发事件的空间体系。提出中心城区防洪、治涝、抗震、消防、人防等各类灾害的设防标准与选址要求，与专项规划衔接，提出洪涝灾害风险控制线的管控要求。独立占地设施应采用定界与定量相结合的方式明确用地布局，鼓励结合留白用地预留一定应急用地。7.6.6乡村振兴发展策略落实国家和省、市战略部署，积极推进乡村振兴战略，提出乡村振兴发展的目标、策略。按照集聚提升、城郊融合、特色保护、搬迁撤并等不同类型，优化乡村空间布局，制定差异化政策指引和建设标准。保障乡村振兴发展用地需求，适度预留建设用地规模，用于乡村振兴、脱贫攻坚等需求。明确农村宅基地、集体经营性建设用地等乡村用地节约集约利用要求，提出乡村人居环境建设、基础设施完善等方面的规划目标和策略。7.6.7产业空间布局促进产业园区与城市服务功能的融合，在确保环境安全的基础上引导发展功能复合的产业社区，促进产城融合、职住平衡。保障发展实体经济的产业空间，鼓励有条件的地区在总体规划层面划定工业用地控制线。结合资源禀赋，推动全域旅游发展，因地制宜提出旅游产业空间格局与项目指引。7.6.8其他要素保障与品质提升内容根据自然与人文资源禀赋，各地可结合自身比较优势与问题导向，提出其他要素保障与品质提升内7.7中心城区空间布局7.7.1中心城区范围中心城区范围应包括城市建成区和规划扩展区域，以及需要加强国土空间用途管制和引导的空间区域，边界范围需加强与主要河流、道路等地形地物及行政边界的衔接。一般不包括外围独立发展、零星散布的乡镇建成区。7.7.2发展规模、方向与空间结构根据人口与城镇化发展规律，综合考虑城镇建设承载能力，科学预测中心城区人口规模。根据“双评价”、“双评估”结论，结合城市发展相关因素，遴选适宜开展城市建设的区域，提出中心城区发展方向。明确中心城区空间结构，作为中心城区空间布局的整体性框架。7.7.3用地布局指引用地布局。统筹考虑城市各类生产生活空间，合理安排各类用地结构和布局，保障城市各要素有效配置。原则上以用地分类一级类、二级类为主，可结合自身情况细分三级类。确定中心城区用地总量和结构，制定中心城区（仅城镇开发边界内）城镇建设用地分类结构规划表。规划留白。可布局留白用地为重大项目、重大事件预留空间，以应对发展的不确定性。7.7.4居住用地布局指引优化居住用地结构和布局，改善职住关系，引导政策性住房优先布局在交通和就业便利地区，避免形成单一功能的大型居住区。结合居住用地与住房现状情况，综合未来发展趋势与住房保障要求，确定中心城区人均居住用地面积区间。严控高层高密度住宅。7.7.5城市绿地和开敞空间结合蓝绿网络，综合考虑郊野公园、滨水岸线等生态空间作为市民游憩活动场所，完善中心城区绿地与开敞系统布局。确定中心城区绿地与开敞空间用地总量、人均用地面积等指标。确定城市主要公园、广场等重要绿地以及重要水体的控制范围，并提出控制要求。7.7.6城市风貌引导与管控分析中心城区山水人文格局特点，对滨水地区、山麓地区等具有城市特色景观的区域提出有针对性的风貌指引。因地制宜提出开发强度、建筑高度指引，严格控制新建超高层建筑。7.7.7城市更新根据城市发展阶段与目标、用地潜力和空间布局特点，制定城市更新的目标与原则，明确实施城市更新的重点区域，并划定城市更新单元，提出更新方向与策略。7.7.8地下空间开发利用统筹地上地下空间利用，确定城市地下空间开发的原则、目标和重点区域，提出分层分区和协调连通的管控要求。7.7.9“四线”管控在中心城区内划定城市紫线、蓝线、绿线与黄线，明确各类控制线的管控要求。黄线划定对城市发展全局有影响的城市重大交通、能源、环境和安全设施的用地控制界线。蓝线划定需要纳入规划管控的江、河、湖、库、渠和湿地等城市地表水体保护和控制的地域界线。绿线划定城市主要绿地与开敞空间，城市结构性绿地、15分钟社区生活圈以上的公园绿地应划入城市绿线，可采用实线与虚线、定界与定量相结合的方式体现规划管控意图。紫线划定国家历史文化名城内的历史文化街区和省人民政府公布的历史文化街区的保护范围界线，以及历史文化街区外经县级以上人民政府公布保护的历史建筑的保护范围界线，也包括其他需要强制性控制的历史文化资源保护范围或核心保护范围。7.7.10详细规划编制单元划定在城镇开发边界范围内，统一划定控制性详细规划编制单元，作为开展控制性详细规划编制与管理的基本单元。编制单元的划定应利于管理，便于总体规划、专项规划内容的落实传导。编制单元划定应以城市空间结构和用地布局指引为基础，综合考虑城市路网、水网和社区生活圈（鼓励与15分钟社区生活圈范围一致），兼顾社区行政管辖界线统筹划定。其中，旧城中心区宜为1-3平方公里，新区宜为3-5平方公里。用地功能相对单一的地区宜适当划大，用地功能相对混合的地区宜适当划小；城市新区宜适当划大，旧城区、城市中心区等宜适当划小。8规划传导落实8.1规划传导8.1.1对下级国土空间总体规划的传导明确县（市、区）全域范围内须单独或联合编制国土空间总体规划的乡镇。对乡镇提出规划指引，按照主体功能区定位，遵循节约优先、保护优先、绿色发展的理念，贯彻国家、省、市发展战略、主体功能区战略，落实县级总规确定的规划目标、规划分区、重要控制线、城镇定位、要素配置等规划内容，制定耕地保有量、永久基本农田保护面积、生态保护红线面积等乡镇的约束性指标分解方案，下达调控指标，确保约束性指标的落实。8.1.2对相关专项规划的传导明确专项规划编制清单，提出综合交通体系、历史文化保护、自然保护地体系、生态环境保护、国土整治与生态修复、矿产资源保护利用等领域需要编制的专项规划任务。相关专项规划应在国土空间总体规划的指导约束下编制，落实相关约束性指标，不得违背县级国土空间总体规划的强制性内容。县级以上人民政府有关部门组织编制国土空间专项规划时，应当使用国土空间基础信息平台提供的底图和空间关联现状数据信息，统一规划基础，由同级自然资源主管部门负责提供。国土空间专项规划确定的主要内容应当符合同级国土空间总体规划，并将国土空间总体规划明确的相关约束性指标和项目予以落实。经依法批准后纳入县级国土空间基础信息平台，叠加到国土空间规划“一张图”上。8.1.3对详细规划的传导对控制性详细规划的传导应保障国土空间总体规划实施的整体性，强调系统控制与规模分解。对控制性详细规划编制单元提出主导功能、底线管控和公共设施等方面的要求；对总体规划层面无法具体落位的道路交通设施、公共服务设施和市政基础设施，提出分解落实要求；针对历史文化保护、城市风貌重点管控区域提出相应管控要求。（1）功能定位：根据用地布局指引，明确编制单元主导功能，提出关于主导功能、品质提升方面的原则与目标。（2）各类控制线：主要包括城市紫线、城市蓝线、城市绿线和城市黄线，以及需要进行空间管控的其他控制线。（3）公共设施：主要包括道路交通、公共服务、绿地与开敞空间、市政设施和防灾减灾设施，提出各类设施配置要求。（4）其他指引性内容：可针对重点区域，提出城市更新、历史文化保护、空间形态、风貌塑造、地下空间利用等方面的指引性要求。8.2近期行动计划衔接国民经济和社会发展五年规划，结合城市体检评估，对规划近期做出统筹安排，制定行动计划。编制城市更新、国土综合整治、生态修复、基础设施、公共服务设施和防洪排涝工程等重大项目清单，提出实施支撑政策。8.3纳入国土空间规划“一张图”形成县级总规数据库，作为县级总规的成果组成部分同步上报，纳入市级国土空间基础信息平台和国土空间规划“一张图”实施监督信息系统。9规划实施保障9.1规划实施按照国土空间总体规划，加强国土空间用途管制，明确考核责任。结合国民经济和社会发展五年规划依法制定近期规划，编制年度行动计划，明确近期实施的重大工程与重大项目，建立项目库。9.2体检评估国土空间规划的修改应当参照相关法律法规的修改条件和程序，按照规定的审批权限审批。建立“一年一体检、五年一评估”的定期评估制度，对规划实施情况进行动态监测、对违反规划管控的行为及时预警，评估结果作为规划调整修改的重要依据。9.3监督检查县人民政府及其自然资源主管部门应当建立健全监督检查制度，加强对国土空间总体规划制定、实施和修改情况的监督检查，及时发现、制止和纠正违反国土空间总体规划的行为，定期公布执行情况。9.4公众参与规划编制采取政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与的方式，坚持开门编规划，践行群众路线，将共谋、共建、共享、共治贯穿规划工作全过程，发挥好各相关领域专家作用，建立全流程、多渠道的公众参与和社会协同机制。在规划编制阶段，广泛调研社会各界意见和需求，深入了解人民群众所需所急所盼；充分调动和整合各方力量，鼓励各类相关机构参与规划编制；健全专家咨询机制，组建包括各相关领域专家的综合性咨询团队；完善部门协作机制，共同推进规划编制工作。在方案论证阶段，要形成通俗易懂可视化的中间成果，充分征求有关部门、社会各界意见。规划获批后，应在符合国家保密管理和地图管理等有关规定的基础上及时公开，并接受社会公众监督。10成果要求成果包括规划文本、图件、说明、数据库及附件。10.1文本规划文本应以条文式体例表达规划结论，包括文本条文、必要的表格。表达准确规范、简明扼要。规划文本应明确强制性内容。强制性内容参见附录F，规划文本附表参见附录G。（1）图件内容包含县域现状图件、县域规划图件和中心城区现状及规划图件。分报批备案版和评审版。具体参见附录H。（2）制图要求1）国土空间用地现状图上，应按照用地分类进行转换形成的现状地类，以及水系、道路、政府驻地、地名、行政区划等要素，结合实际情况相应调整；2）国土空间用地规划图上，以功能结构分类图斑为底图，叠加城镇开发边界（边界线，分集中建设区-区分现状和新增、弹性发展区、特别用途区）、生态保护红线（镂空）、永久基本农田（色块）、规划线性基础设施（线文件，虚线、实线相结合），新增按全红色块上图，结合实际情况相应调整。3）综合交通规划图、基础设施规划图等图例应分类表达现状要素和规划要素。4）其他现状图件与规划图件，可根据实际需要结合需要表达的内容，增加相应的图幅要素，以及水系、道路、政府驻地、地名、行政区划等要素，结合实际情况相应调整。5）根据需要，可将若干张图件合并表达，也可以分为多张图件表达。6）A3幅面图件比例尺不做统一规定。纸质归档图件及挂图应按照一定的图纸比例制作：县域规划图件比例尺一般为1：5万；如辖区面积过大或过小，可采用1:2万-1:20万的比例尺或者根据情况作进一步调整。7）中心城区规划图件比例尺一般为1:1万-1:5万；中心城区范围较大的，可根据区域面积调整图件比例尺。具体参见附录I。10.3规划说明规划说明是对规划文本的具体说明与解释，以章节式体例编写，主要阐述规划决策的编制基础、分析过程和分析结论，是配合规划文本和图件使用的重要参考。规划说明应根据规划实施后可能对环境造成的影响编制规划环境影响篇章。10.4数据库规划数据库包括基础空间数据和属性数据，按照统一的国土空间规划数据库标准与规划编制工作同步建设、同步报批，并逐级报自然资源部备案，形成国土空间规划“一张图”。10.5.1专题报告专题报告为规划编制中形成的有关专题研究报告集。专题正文统一使用仿宋_GB2312，所有专题应统一排版格式。10.5.2其他材料（1）人大常委会审议意见、部门意见、专家论证意见、公众意见及采纳情况等。（2）支撑规划编制、反映规划意图的各项材料。10.5.3公众读本将规划的主要内容，涉及城市总体发展以及公众利益、民生保障等方面的内容进行表达，包括发展目标、发展愿景、历史文化、公园绿地、公共服务、道路交通等方面。技术路线图国土空间地类对应表B.1“三调”工作分类与国土空间用地分类对应关系表------------------地----------------------地------------地地务用地----地------地----------------------------------------------地------地地------地----地------------地--------------------------B.2功能结构分类与统计口径分类对应关系表 —————— 规划指标体系表C.1规划指标体系表123456789C.2指标性质注：按指标性质分为约束性指标和预期性指标。1）约束性指标是为实现规划目标，在规划期内不得突破或必须实现的指标；2）预期性指标是指按照经济社会发展预期，规划期内努力实现或不突破的指标。C.3指标释义1）耕地保有量：规划期内必须保有的耕地面积。2）永久基本农田保护面积：为保障国家粮食安全，按照一定时期人口和经济社会发展对农产品的需求，依法确定不得擅自占用或改变用途、实施特殊保护的耕地的面积。3）生态保护红线面积：在生态空间范围内具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的陆域、水域、海域等面积。4）城镇开发边界规模：在一定时期内因城镇发展需要，可以集中进行城镇开发建设，重点完善城镇功能的区域边界面积。5）用水总量：全年各类用水量的总和，包括生产用水、生活用水和生态用水等。6）森林覆盖率：规划期内森林面积占国土总面积的比率。7）湿地保护率：红树林地，天然的或人工的、永久的或间歇性的沼泽地、泥炭地、滩涂等需保护的面积与其总面积的比率。8）水域空间保有量：规划期内保有的水域面积。9）自然保护地陆域面积占陆域国土面积比例：辖区内国家公园、自然保护区和自然公园等自然保护地面积与国土总面积的比率。10）自然和文化遗产：由各级政府和部门依法认定公布的自然和文化遗产数量。一般包括：世界遗产、国家文化公园、风景名胜区、文化生态保护区、历史文化名城名镇名村街区、传统村落、文物保护单位和一般不可移动文物、历史建筑，以及其他经行政认定公布的遗产类型。11）城镇开发边界扩展倍数：城镇开发边界面积占现状城镇建设用地规模的倍数。12）常住人口规模：实际经常居住半年及以上的人口数量。13）常住人口城镇化率：城镇常住人口占常住人口的比例。14）人均城镇建设用地面积：城市、建制镇范围内的建设用地面积与城镇常住人口规模的比值。15）人均应急避难场所面积：应急避难场所面积与常住人口规模的比值。16）道路网密度：快速路及主干路、次干路、支路总里程数与中心城区面积的比值。17）每万元国内生产总值水耗：每万元国内生产总值产出消耗的水资源数量。18）每万元国内生产总值地耗：每万元国内生产总值消耗的建设用地面积。19）公园绿地、广场步行5分钟覆盖率：400平方米以上公园绿地、广场用地周边5分钟步行范围覆盖的居住用地占所有居住用地的比例。20）卫生、养老、教育、文化、体育等社区公共服务设施步行15分钟覆盖率：卫生、养老、教育、文化、体育等各类社区公共服务设施周边15分钟步行范围覆盖的居住用地占所有居住用地的比例（分项计算）。21）城镇人均住房面积：城镇住房建筑总面积与城镇常住人口规模的比值。22）每千名老年人养老床位数：每千名60岁及以上老年人拥有的养老机构床位数。23）每千人口医疗卫生机构床位数：每千名常住人口拥有的各类医疗卫生机构床位数。24）人均体育用地面积：体育用地总面积与常住人口规模的比值。25）人均公园绿地面积：公园绿地总面积与常住人口规模的比值。26）新增生态修复面积：指规划期内生态修复的新增面积。27）补充耕地面积：指规划期内通过工程措施等补充的耕地面积。28）城镇生活垃圾回收利用率：城镇经生物、物理、化学转化后作为二次原料的生活垃圾处理量占生活垃圾产生总量的比例。29）农村生活垃圾处理率：农村经收集、处理的生活垃圾量占生活垃圾产生总量的比例。三条控制线划定要求D.1总体要求（1）坚持底线思维。实施最严格的耕地保护制度、生态环境保护制度和节约用地制度，严格落实上级分解下达的耕地、永久基本农田等约束性指标。完善耕地保护激励和约束机制，推动地方实事求是，稳妥有序恢复一部分耕地，切实履行耕地保护责任。（2）落实三条控制线划定的优先序。按照耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界的顺序，在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线，做到现状耕地应保尽保、应划尽划，确保三条控制线不交叉不重叠不冲突。（3）加强区域统筹平衡。强化省、市域统筹，结合各市县主体功能定位、资源环境禀赋、区域发展要求等，结合省市国土空间总体规划编制，落实主体功能区战略和制度，统筹优化农业、生态、城镇空间布局，合理确定各市县的耕地、永久基本农田、建设用地等约束性指标。（4）坚持国土空间的唯一性。将“十四五”期间涉及空间需求的各类规划纳入国土空间规划“一张图”，协调空间矛盾冲突，实现“多规合一”。统筹交通、水利、能源等专项规划的用地需求，提高节约集约用地水平。（5）确保“数、线、图”一致。在2020年国土变更调查成果底版上开展“三区三线”划定，将划定成果纳入国土空间规划“一张图”，做到“数、线、图”一致，确保耕地、永久基本农田和生态保护红线等目标能落地、可考核、可追责。D.2耕地和永久基本农田D.2.1耕地应保尽保应划尽划（1）纳入耕地保护目标的必须是现状耕地，以2020年国土变更调查成果为基础(城镇、村庄不打开统计)。（2）下列现状耕地可以不纳入耕地保护目标，但要说明理由并提供举证材料：1)2009年底后在部系统备案已依法批准且落实占补平衡的耕地；2)2021年底前已备案农业设施建设占用的耕地；3)自然保护地核心保护区内的；4)饮用水水源一级保护区内的；5)已实施国家退耕还林还草计划且符合退耕情形要求的耕地；6)河湖范围内根据淹没频次经认定需退出的。对于河湖范围内拟退出的耕地，地方严格按照划定规则在基础图件上进行举证，举证材料与划定成果一并上报。具体认定标准为：①位于主河槽内的耕地；②洪水频繁上滩的耕地(5年一遇洪水位以下)；③长江平垸行洪“双退”圩垸内的耕地；④水库征地线以下的耕地。7)2021年底前补充耕地储备库剩余耕地指标。（3）2020年国土变更调查成果为耕地，2021年实际现状已发生变化的，且不属于耕地保护目标的7种扣除情形的，应纳入耕地保护目标。D.2.2优先划定永久基本农田（1）永久基本农田原则上应在纳入耕地保护目标的可长期稳定利用耕地上划定。优先将以下可长期稳定利用耕地划入永久基本农田:1)经国务院农业农村主管部门或者县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油、糖等重要农产品生产基地内的耕地；2)有良好的水利与水土保持设施的耕地，正在实施改造计划以及可以改造的中、低产田和已建成的高标准农田；3)蔬菜生产基地；4)农业科研、教学试验田；5)土地综合整治新增加的耕地；6)国务院规定应当划为永久基本农田的其他耕地。（2）原永久基本农田范围内的可长期稳定利用耕地布局保持总体稳定。属于以下情形的可长期稳定利用耕地，在说明理由并提供举证材料后，可调出原永久基本农田:1)以土壤污染详查结果为依据，土壤环境质量类别划分成果中划定为严格管控类的耕地，且无法恢复治理的；2)允许省级统筹将纳入“十四五”国民经济和社会发展规划、已明确具体选址、近期拟建设的重大建设项目范围内的原永久基本农田调出；3)经依法批准的原土地利用总体规划或城市总体规划明确的建设用地范围，经国土空间规划统筹协调，仍拟作为规划建设用地范围并纳入国土空间规划“一张图”，经省级认定后视为一致性处理后的建设用地范围；4)《全国矿产资源规划(2021-2025年)》确定战略性矿产中的铀、铬、铜、镍、锂、钴、锆、钾盐、(中)重稀土矿开采确实难以避让，且已依法设采矿权露天采矿的；5）对城镇开发边界内零星分布的原永久基本农田进行适当优化调整。（3）可调出原永久基本农田的其他情形：1）2020年度变更调查结果为耕地，2021年度变更调查为非耕地；2)不稳定利用耕地；3)不纳入耕地保护目标的原永久基本农田范围内的耕地；4)生态保护红线按规则退出的耕地；5)2020年度变更调查结果为耕地，2021年度国土变更调查“一上”成果也为耕地，但实地已经是非耕地的。（4）难以或不宜长期稳定利用的耕地一般不划入永久基本农田，但位于原永久基本农田范围内，且难以退耕的口粮田等特殊情况，经充分调查举证，允许继续保留，但不能用于抵扣划入永久基本农田保护任务的长期稳定利用耕地数。（5）划定的永久基本农田，规划实施期间，符合占用规则的，可以占用并进行补划，按程序报批。D.3生态保护红线（1）2021年6月已上报国务院的生态保护红线方案总体保持稳定，原则上不再调整，因国家重大项目等确需调整的，要依据已有规则举证说明。按照已定规则，生态保护红线内允许开展的有限人为活动，不视为占用生态保护红线。（2）在确保对生态功能不造成明显影响的前提下，可将自然保护地核心保护区外连片图斑不小于5亩(山地、丘陵地区可按不小于3亩)的可长期稳定利用耕地，调出生态保护红线，改划为永久基本农田。国务院已批准设立的5个国家公园、已明确的6个梯田自然公园和4个鸟类自然保护区内的可长期稳定利用耕地，不再调出生态保护红线。D.4城镇开发边界D.4.1有关说明城镇开发边界是在国土空间规划中划定的，一定时期内因城镇发展需要，可以集中进行城镇开发建设，完善城镇功能、提升空间品质的区域边界，涉及城市、建制镇以及各类开发区等。城市、建制镇应划定城镇开发边界。城镇开发边界内可分为城镇集中建设区、城镇弹性发展区和特别用途区。城镇集中建设区：根据规划城镇建设用地规模，为满足城镇居民生产生活需要，划定的一定时期内允许开展城镇开发和集中建设的地域空间。城镇弹性发展区：为应对城镇发展的不确定性，在城镇集中建设区外划定的，在满足特定条件下方可进行城镇开发和集中建设的地域空间。在不突破规划城镇建设用地规模的前提下，城镇建设用地布局可在城镇弹性发展范围内进行调整，同时相应核减城镇集中建设区用地规模。特别用途区：为完善城镇功能，提升人居环境品质，保持城镇开发边界的完整性，根据规划管理需划入开发边界内的重点地区，主要包括与城镇关联密切的生态涵养、休闲游憩、防护隔离、自然和历史文化保护等地域空间。特别用途区原则上禁止任何城镇集中建设行为，实施建设用地总量控制，原则上不得新增除市政基础设施、交通基础设施、生态修复工程、必要的配套及游憩设施外的其他城镇建设用地。D.4.2划定要求划定城镇开发边界，要充分尊重自然地理格局，统筹发展和安全，统筹农业、生态、城镇空间布局；坚持反向约束与正向约束相结合，避让资源环境底线、灾害风险、历史文化保护等限制性因素，守好底线；设置扩展系数，严控新增建设用地，推动城镇紧凑发展和节约集约用地。（1）强化反向约束1）守住自然生态安全边界，不得侵占和破坏山水林田湖草沙的自然空间格局，避让重要山体、山脉、河流湖泊、湿地、天然林草场等。2）落实耕地保护目标任务和生态保护红线划定方案，避让连片优质耕地和已有政策法规明确禁止或限制人为活动的国家公园、自然保护区、自然公园、生态公益林、饮用水水源保护区等。3）避让地质灾害极高和高风险区、蓄滞洪区、地震断裂带、洪涝风险易发区、采煤塌陷区、重要矿产资源压覆区及油井密集区等不适宜城镇建设区域，确实无法避让的应当充分论证并说明理由，明确减缓不良影响的措施。4）加强历史文化遗产保护，避让大遗址保护区和地下文物埋藏区。5）贯彻“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”的原则，根据水资源约束底线和利用上限，控制新增建设用地规模，引导人口、产业和用地合理布局。6）基于资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价,充分考虑各类限制性因素，测算新增城乡建设用地潜力。（2）设置正向约束1）超大城市、人均城镇建设用地远超国家标准的城市、近十年城区常住人口减少的城市，城镇开发边界面积一般为现状城镇建设用地规模的1.1倍以内，其他城市一般为1.3倍以内，如超过控制线要有足够合理性。允许两种情形纳入城镇开发边界，不计入增量规模：一是确需划入城镇开发边界，作为城镇功能和用地统一考虑的村庄建设用地、区域基础设施用地、采矿用地等2020年度变更数据中的现状建设用地（城镇村不打开），不计入增量规模；二是允许将纳入部系统备案已依法批准且落实占补平衡即将建设的土地划入城镇开发边界，不计入增量规模。2）城镇开发边界内建设用地增量规模的计算：城镇开发边界规模-边界围合范围内的2020年度变更数据现状建设用地（城镇村不打开）-边界围合范围内的批而未建土地。3）关于批而未建：部系统备案已依法批准且落实占补平衡即将建设的土地擦除2020年度变更数据现状建设用地（城镇村不打开）。4）可在城镇开发边界内保留一定的农业和生态空间，发挥城市周边重要生态功能空间和连片优质耕地对城市“摊大饼”式扩张的阻隔作用，促进形成多中心、组团式的空间布局。5）充分利用河流、山川以及铁路、高速公路、机场、高压走廊等自然地理和地物边界，形态尽可能完整，便于识别、便于管理。6）城镇开发边界不宜碎片化，单一围合面积原则上不低于10公顷。（规范性）规划分区E.1一般规定1）规划分区应落实上位国土空间规划要求，为本行政区域国土空间保护开发做出综合部署和总体安排，应充分考虑生态环境保护、经济布局、人口分布、国土利用等因素。2）规划分区应坚持城乡统筹、地上地下空间统筹的原则，以国土空间的保护与保留、开发与利用两大功能属性作为规划分区的基本取向。3）规划分区划定应科学、简明、可操作，遵循全域全覆盖、不交叉、不重叠，并应符合下列基本规定：①以主体功能定位为基础，将县域范围内规划管制意图与管制规则相同的空间要素划入同一规划分②当出现多重使用功能时，应突出主导功能，选择更有利于实现规划意图的规划分区类型；③如县域内存在本规程未列出的特殊政策管控要求，可在规划分区建议的基础上，叠加历史文化保护、文化遗产保护、灾害风险防控等管控区域，形成复合控制区。E.2分区类型规划分区分为一级规划分区和二级规划分区，县级总规应划分至二级规划分区。一级规划分区包括以下6类：生态保护区、生态控制区、农田保护区、城镇发展区、乡村发展区以及矿产能源发展区。在生态保护区、城镇发展区和乡村发展区分别细分为二级规划分区，各地可结合实际酌情补充、删减二级规划分区类型。具体见下表。E.3划定主要思路按照基础数据处理、空间要素识别、国土空间规划分区的顺序，以“先做加法、后做减法”的技术路线划定。先做加法：将空间要素不断叠加，分别识别生态、农业和城镇空间各自的最大范围。再做减法：遵循“严守底线、保护优先”的指导思想。根据“三区三线”划定成果，优先确定永久基本农田组成的农田保护区、生态保护红线组成的生态保护区和城镇开发边界组成的城镇发展区。其他区域按照耕地、园地、公益林、一级保护林地、湿地、生态极重要区、农村居民点、其他土地等的优先序依次划分至相应分区。表E.1规划分区及含义一览表品的需求，依法确定不得擅自占用或改变用标准农田建设等，促进零星分散的永久基本农田集中连城镇开发边界围合的范围，是城镇集中开发区内应明确在一定时期内可以进行城镇开发和集中建设区设施、基础设施以及必须穿越城镇开发边界的城市道路在城镇集中建设区中，为城镇重大战略性功能性，根据规划管理需划入开发边界内的重点农田保护区外，为满足农林牧渔等农业发展量管理等制度和分区准入与正负面清单相结合的管控引城镇开发边界外，以铁路、公路、港口、机城镇开发边界外，军事、宗教、安保、殡葬表E.2规划分区配色表区图E.1县域国土空间规划分区图（规范性）强制性内容县级总规中涉及的安全底线、空间结构等方面内容，应作为规划强制性内容，文本上有明确、规范的表述，同时提出相应的管理措施。县级总规中强制性内容应包括：（1）约束性指标落实及分解情况，如耕地保有量、永久基本农田保护面积、生态保护红线面积、自然保护地体系和用水总量等；（2）生态保护红线、永久基本农田和城镇开发边界三条控制线；（3）涵盖各类历史文化遗存的历史文化保护体系，历史文化保护线及空间管控要求；（4）中心城区范围内结构性绿地、水体等开敞空间的控制范围和均衡分布要求；（5）城乡公共服务设施配置标准，城镇政策性住房和教育、卫生、养老、文化体育等城乡公共服务设施布局原则和标准；（6）重大交通枢纽、重要线性工程网络、城市安全与综合防灾体系、地下空间、邻避设施等设施布局。规划文本附表附表12020年县域国土空间利用现状表（用地用海分类）123456789附表2规划指标体系表123456789附表3主体功能分区表附表4叠加功能类型一览表……附表5规划分区统计表附表6主要约束性指标分解表附表7城镇开发边界规模分解表附表8城镇体系规划表注：人口规模分0.1-0.5万、0.5-1万、1-3万、3-5万、5-附表9自然保护地一览表123附表10历史文化资源一览表123附表11村庄分类指引表类类类合各种资源，强化各项举措，加快补齐农村类类附表12国土生态修复和综合整治重大工程安排表附表13中心城区用地结构规划表（用地用海分类）附表14中心城区城镇开发边界内建设用地结构调整表附表15重点建设项目安排表123附表16选址不确定性项目情况表123（规范性）图件名称H.1县域现状图H.1.1报批备案版应提交的县域现状图（9张）：——县域国土空间用地用海现状图——县域自然保护地分布图——县域自然灾害风险分布图——县域历史文化遗存分布图——县域农业生产适宜性评价结果图——县域生态保护重要性评价结果图——县域城镇建设适宜性评价结果图——生态系统服务功能重要性分布图——生态脆弱性分布图H.1.2评审版还应提交的县域现状图（6张）：——区位分析图——行政区划及高程图——县域综合交通现状图——县域重大基础设施现状分布图——县域现状人口分布图（可选）——县域旅游资源开发与景区分布图（可选）H.2县域规划图H.2.1报批备案版应提交的县域规划图（23张）：——乡级行政区主体功能定位分布图——县域国土空间用地布局规划图——县域国土空间规划分区图——县域国土空间总体格局规划图——县域国土空间控制线规划图——县域耕地和永久基本农田保护红线图——县域生态保护红线图——县域城镇开发边界图——县域农业空间规划图——县域生态系统保护规划图——县域城镇（村）体系规划图——县域历史文化保护规划图——县域综合交通规划图——县域基础设施规划图——县域综合防灾减灾规划图——县域洪涝风险控制线图——县域生态修复和综合整治规划图——县域矿产资源规划图——县域造林绿化空间规划图——县域城乡生活圈和公共服务设施规划图——县域工业用地控制线图——县域城镇产业空间布局规划图（可选）——县域旅游格局图（可选）H.2.2评审版还应提交的县域规划图（2张）：——县域自然山水格局图（可选）——县域城乡绿道规划图（可选）H.3中心城区现状及规划图H.3.1报批备案版应提交的中心城区现状及规划图（20张）:——中心城区范围及“三条控制线”分布图——中心城区国土空间用地用海现状图——中心城区空间结构规划图——中心城区国土空间规划分区图——中心城区土地利用规划图——中心城区道路交通规划图——中心城区公共服务设施体系规划图——中心城区绿地系统和开敞空间规划图——中心城区历史文