论行政诉讼立案登记制度分析研究 法学专业

论行政诉讼立案登记制度[摘要]为了解决行政诉讼三大难中的立案难问题，新《行政诉讼法》建立了立案登记制度。立案登记制度实施后已取得一定成果，但是也存在着起诉要件和标准不明确，容易引发滥诉、恶意诉讼风险从而增加法院的工作量等多种问题。面对这些现实问题，不能置之不理，需要制定有效的规范支撑及配套措施，优化外部环境，建立健全多元纠纷解决机制，确保立案登记制得到有效实施。[关键词]行政诉讼；立案登记；立案审查；诉权[Abstract]Inordertosolvethecaseofthreegreatdifficultprobleminadministrativelitigation,thenewlyrevised《AdministrativeProceduralLaw》hasestablishedfilingregistrationsystem.Filingregistrationsystemhasmadesomeachievements,butthereisalsosuingtherequirementsandstandardsarenotclear,easytocauserampantlitigation,maliciouslitigationrisktoavarietyofproblems,suchasincreasetheworkloadofthecourt.Facingthesepracticalproblems,cannotbeignored,itisnecessarytoestablishandimprovetheeffectivesupportandsupportingmeasuresofspecification,optimizetheexternalenvironment,activelyexplorethemultipledisputeresolutionmechanism,

ensurethefilingsystemtoeffectivelyimplement.[Keywords]Administrativeproceedings;Registerputonrecord;Casefilinginvestigation;Rightofaction行政诉讼立案登记制度的概述（一）行政诉讼立案登记制度的概念“立案”一词在侦查程序、诉讼程序、行政复议程序等多种法律程序中多有出现。但就诉讼程序而言，立案是指司法机关对起诉人或检察机关提交的案件材料进行审查，对于属于自己管辖范围内的并且确认有法律责任需要追究的案件，决定对该案件进行审判的一种诉讼活动[1]。行政诉讼中，立案登记制指人民法院在收到行政相对人的诉讼材料以后对其进行形式审查，并辅以必要的实质性审查，需要符合法律规定的相关条件才予以立案[2]。至于案件是否能够进入审判程序，再由专门的司法机关对其进行实质性审查后再决定。也就是说，在立案阶段主要对起诉条件进行形式审查，在审判程序当中再主要对实体要件进行审查，使当事人能够进入诉讼程序。（二）行政诉讼立案登记制的审查内容2015年最新实施的《行政诉讼法》将我国的行政诉讼案件受理制度正式确立为立案登记制，摒弃了以往的立案审查制，但这并不表明人民法院对行政相对人提起的诉讼不进行审查就给予立案登记，也不代表法院要接收并处理所有的行政争议。新《行政诉讼法》第五十一条明确表明:“人民法院在接到起诉状时对符合本法规定的起诉条件的，应当登记立案”。从这个法条中可以看出，人民法院必须先对案件的起诉条件进行审查再作立案的决定，并且行政诉讼法对法院所需要审查的起诉条件在第25和49条中有所规定。在实践中，人民法院需要审查下面四个起诉要件：一是诉讼主体是否是权益受到行政行为侵害的利害关系人，二是案件是否在法院的管辖权限之内以及受案的法院是否拥有管辖权，三是被诉的行政机关是否明确，四是起诉材料是否写明具体的诉讼请求内容并有相应的事实证明。有关法院管辖权问题的审查、行政相对人诉讼主体资格问题的审查等，都需要经过一定程度的实质性审查之后才能判定。这些不但已经涉及到对受案条件的形式审查，而且已经涉及到实质性审查。在最高法法官编写的《行政诉讼法理解适用与实务指南》中对有关立案登记制的误区给出了解释，《指南》指出立案登记制不会摒弃对起诉材料在程序层面进行审查，但“排除严格的实体审查”[3]。也就是说，法院对起诉材料的审查不会仅停留在程序性的审查上，而会对起诉要件进行一定的实质性审查，只不过放宽了对实质性审查方面的内容。（三）行政诉讼立案登记制下的材料处理在立案审查制中，“立案难”主要体现在行政相对人递交起诉材料时，手续复杂，法院对于一些琐碎的案件经常采取不收材料、不予答复、不出具法律文书的消极立案态度[4]。为了解决这一问题，我国确立了立案登记制。新的立案制度实施后，立案难的“三不”现象得到了极大的遏制。新《行政诉讼法》的实施极大地方便了起诉人进行起诉程序：起诉方式上，允许当事人在书写起诉书困难时进行口头起诉，由法院按要求进行笔录，并开具凭证进行备案；在起诉失败的救济上，法院既不立案也不作出不予裁定的，起诉人可以直接向上一级法院起诉，由上一级法院立案或指定法院立案审理。另外，《行政诉讼法》对案件受理程序作出了新的规定：在立案审查过程中发现情况复杂难以当场作出受理或不受理的决定的，不得拒绝接收起诉书，在告知起诉人具体情况并开具证明后，七日之内做出决定；起诉状内容或形式存在瑕疵的，法院应当及时予以指明并指导，一次性告知起诉人所有应当补正的内容，未经上述程序不得认定起诉条件不符合要求而不予立案；法院经审查后决定不予立案的，应当出具书面裁定书，并告知起诉人如果不服裁判可以提起上诉。由此我们可以看出，行政诉讼立案登记制注重于处理因法外因素而导致的不接收起诉材料的问题。立案登记与立案审查的区别传统的立案审查制是指当事人向法院提起诉讼时，法院对诉讼要件进行实质审查后，决定是否受理。其审查的内容不仅包括程序性的管辖、主体资格等内容，还包括起诉所涉及的法律关系、具体请求的内容等实质性内容[5]。在立案审查中，人民法院对整个案件的审查都放在立案之前，甚至在没有当事人到场的情况下，就对与当事人切身利益有利害关系的实质性内容进行审查，缺乏透明度和公开性。由于行政诉讼立案审查制的滥用,使行政相对人的诉讼权利遭到严重的影响,信访的公信力曾一度高于人民法院的司法公信力,我国司法制度改革的第一步同时也是最关键的一步就是受案制度的变革，即由审查制变为登记制。审查制与登记制的不同之处在于:第一，诉讼起始时间点不同。在立案登记制中，只要人民法院接收了起诉材料，诉讼程序就此启动了；而在立案审查制下，人民法院接收了起诉材料并且决定立案时，诉讼程序才会启动。第二，审查方式不同。立案登记制只要求法院立案庭对于起诉材料进行形式上的审查，符合形式条件的就予以立案；立案审查制则要求法院的审查深入到起诉材料中的相关实质性内容。第三，两者对当事人起诉权的保障不同。登记制实际上降低了法院接受诉状的门槛，无特殊理由不得拒绝接受起诉书，从而保护了当事人的诉权[6]。二、国外行政诉讼立案登记制度（一）国外立案登记制实为诉状登记制众多西方发达国家都已经将立案登记制作为行政诉讼的立案受理制度，但是美、英、德等国家的立案登记制与我国的存在细微差异：只要行政相对人递交的起诉材料的格式符合法律规定的形式要求,法院就可以当场立案，我们可以称之为诉状立案登记。这样的立案登记制不容易出现案件在立案阶段就进行实质性审查的现象，只需要起诉材料在形式上符合法律规定的受理案件的相关条件就予以立案。1.英美法系国家英美两国行政案件的立案与民事案件的立案没有什么不同之处。在英国，行政相对人在填完法院提供的格式化起诉状后通过法院审查签发后就完成立案，法院只依据法定的格式要求对行政相对人的起诉材料进行形式审查。在美国，根据《美国联邦法院民事诉讼规则》的规定，当事人将起诉材料提交法院以后，格式审查的工作就由书记员承担，书记员需要找出起诉材料存在的具体问题，方便当事人或者律师进行补正，但是“书记官不得仅因提交文件的格式不适当而拒绝接受所提交的任何文件”[7]。英美法系对起诉材料仅作形式审查就予以立案，不会对材料内容进行实体审查。英美两国在进入审理程序后首先要对诉讼要件进行实质审查的制度实际上是与立案登记制度相匹配的，这也就是说，它们准许全部的行政案件都纳入法院，但是法官并不会对全部的案件都进行实体审判，他们会先对起诉要件的实体审查，对通过实体审查的案件再进行实体审判，凡是不符合起诉要件的案件，法院都会驳回起诉。2.大陆法系国家在德国，所有的行政诉讼无一例外的都要进入法院进行审查。当事人提交诉讼书后诉讼程序就已经开始，处于一种等待审理的状态，被称之为“诉讼系属状态”。行政相对人是否具有诉讼能力、起诉程序是否符合法律要求、案件是否在法院管辖范围内、是否具有权利保护必要等问题，都是立案以后承办法官就案件实体问题进行审理和裁判之前审查的实体判决要件问题。日本的做法与德国并没有多少不同。在日本，民众把《日本宪法》的第32条规定，即“任何人都具有不被剥夺的、在法院接受裁判的权利”作为民众能够向法院提起行政诉讼的法律根据。至于当事人是否具有实质性判决要件，只是承办法官决定是否实体审查被诉行政机关行为的前提条件，与是否立案无关[8]。从对两大法系国家的立案登记制度相关法律规定的研究中，我们能够看出，行政相对人可以很容易的进入诉讼程序，即只要起诉材料符合形式要求就予以立案，诉讼就此开始了，可以反映出司法机关对行政相对人诉讼权利的重视。这样的制度是以牺牲了部分司法效率为代价而设计的，因此为了弥补相应的司法效率下降，这些国家通过诉前案件分流体系、滥诉恶诉惩戒制度作为辅助。我国未采取国外立案登记制度的原因在中国，行政诉讼立案登记制度采用形式审查与宽松的实体审查相结合的方法，而不像国外一样实行真正的立案登记制，其主要原因在于：第一，有些行政案件会出现“进的来、出不去”的情况。假如我国行政诉讼法像西方国家一样实施诉状登记制，在面对我国行政诉讼实践中不达到起诉要求案件比例高的情况时，会造成法院审判的压力急剧上升。目前，我国公民的法律知识水平有限，对法律的认识能力不足，许多民众对诉讼程序缺乏基本的了解，将司法机关的职能与某些行政机关的职能相混同，错误地认为法院必须对所有起诉案件进行深入全面的审理以“主持公道”，而当起诉被拒绝接收时则会妄加揣测，从而不利于社会稳定。第二，目前中国法院行政诉讼配置资源较少，缺乏足够的行政诉讼司法审判人员，与日俱增的行政诉讼起诉量与现有的法官人数形成巨大反差，甚至于有些基层法院不具备开展行政诉讼裁判的条件。我国行政案件的法官缺乏一定的职业素养，法官队伍也不是很稳定，数量十分匮乏。第三，前置行政诉讼案件分流程序缺失。为了防止出现诉讼爆满法院的情况，司法机关应该在起诉前对案件进行分类处理，将有效的起诉纳入到下一个程序阶段，而将无效的起诉分流出去，从而保障司法裁判的高效率。如果我国没有建立配套的辅助程序而盲目地吸纳国外的立案登记制度，那在运用过程中还是无法解决实际的司法实践问题。行政诉讼立案登记制度实施后的现状分析（一）行政诉讼立案登记制的现状随着立案登记制的实行，处理行政争议的诉讼途径更加简便，促使人民法院接收的行政纠纷的案件数量大幅度增加。2015年5月4日，新法实施的第一个工作日，各级法院接收的行政起诉案件数量高达两千余件，同比去年增长了三倍多。据统计，同年全国各级人民法院受理的行政案件数量平均每天高达六百余件，次年这个数字就达到了一千余件。在行政诉讼案件数量激增的同时，立案率也同时显著提升，2015年1-9月，各级人民法院受理各类行政案件40万件，同比上升47.6%，仅5月份一个月就受理2.6万件，同比上升221%，[9]有九成案件由法院当场立案。2016年行政案件收案量同比修法前增加了60%-70%。行政诉讼立案登记制的实施不仅有利于缓解立案难问题，保障行政相对人的诉权，从而提高司法机关的公信力，还有助于提高政府的治理能力，加快政府法治化的进程，促进法治社会的完善。（二）行政诉讼立案登记制度实施后出现的问题1.案多人少矛盾更加突出，有限的司法资源面临挑战立案登记制降低当事人的诉讼门槛，保障了行政相对人有效诉权的同时，也使得有限的司法资源正面临着史无前例的挑战。随着社会的发展，公民的司法救济意识增强，许多新型的、疑难的行政纠纷也将会伴随着行政诉讼门槛的降低而大量的涌入诉讼程序，进一步加大了人民法院的压力。在现实生活中由于当事人双方情绪激烈而产生矛盾，有些行政相对人或许仅仅为了“出一口气”就提起诉讼，对任何诉前处理方法都不予以接受，存在着不理性倾向,容易出现许多“斗气型诉讼”的现象。从上文数据我们也可以看出，立案登记制的实施虽然充分保障了行政相对人行使诉讼权利，但也必定加重了法院行政庭司法人员的负担。在大量的案件面前，法官不得出现办案拖沓现象，就很可能造成法官只求诉讼效率而忽视司法公正。由于法官员额制的变革，法官不仅要忙于审判案件，还要在绩效考核中耗费一定的精力，双重压力之下可能会造成法官的辞职，这样不仅会使案多人少的问题更加突出，也会造成更多的国家司法资源的消耗。2.恶意诉讼、滥诉问题日益严重根据立案登记制的规定，人民法院主要对接收的起诉材料进行形式审查，辅以浅层次的实体审查，然而在司法实践过程中，各地法院盲目攀比立案数量，以立案数量作为衡量立案登记制度实行情况的标准，使得大多数人民法院的立案庭法官对案件起诉状仅做形式审查，对所有案件均予以立案受理，过低的起诉门槛给滥诉有了可乘之机。由于立审分立的模式使得立案庭与审判庭之间缺乏沟通，即使有恶意诉讼、滥诉情况，立案庭对案件情况及后续处理也不了解，缺乏防范机制，难以减少恶意诉讼、滥诉的发生，缺乏具体的惩罚机制，恶意诉讼人无需承受严重的后果，对其没有威慑力。有些行政相对人为了取得不正当利益或是规避执行而提起恶意诉讼;一些律师和法律从业者为了得到案件收取代理费，就怂恿、鼓动甚至是帮助当事人钻法律的空子、打“擦边球”，提供不实的证据、伪造事实。有些当事人无理缠诉、滥诉，法官疲于应付，严重浪费司法资源。加之制度设置的缺陷，使得人民法院难以承受突如其来的压力。3.起诉要件和标准不明确，缺少司法实践中的操作规范在我国，由于立案登记制中起诉要件与标准不明确，在实践中就容易出现操作程序混乱的情形。不仅如此，由于行政诉讼立案登记制实施时间较短，与之相匹配的司法解释、实施条例仍不够详细，往往会导致基层法院审查工作难以有效展开，同时审查人员需要重新培训和再适应，把握新的审查标准还需要一定的磨合时间。上述情况在实践中较为普遍的表现就是：在面对诉讼条件适格度参差不齐的大量起诉材料时，很多基层法院的处理方法使得行政诉讼立案问题走向了另一个极端，只要行政相对人提交了起诉状就登记立案的情形，立案庭法官仅进行形式上的审查，对起诉条件是否符合并不作任何实质性的审查。从浅层次来看，这好像是保障了更多行政相对人的诉权，但实际结果是，部分行政案件在法院对其进行实体审查后，将面临着被驳回起诉的结果。而一旦出现这种情况，不仅会导致行政相对人的诉权得不到实质性的保护，还会浪费更多的时间和金钱，这对原来就很紧缺的司法资源无疑是一锤重击。很多基层法院司法资源不足，他们既没有成立立案庭，也没有组织法官学习全新的立案制度理念和工作流程，仅凭新出台《行政诉讼法》单一条款改变审查尺度而没有指定具体可操作的法院工作制度与监督方案，这些因素造成的结果就是法官对“登记”与“立案”的标准掌握不准确，甚至还对司法权威和公信力产生了消极影响。四、现阶段立案登记制度实施的建议（一）明确起诉要件的审理规则和标准为了避免立案登记制重新变成立案审查制，我们要将起诉条件与诉讼要件区分开，为人民法院立案登记工作确立明确的立案标准。因而，我们应该做到以下两点:首先要分离立案庭与行政庭的审查工作。立案庭专门负责立案程序，正式进入诉讼程序前对行政诉讼起诉材料进行形式审查。我们应该通过法律的制定来统一起诉材料的内容和格式，从而方便立案庭对行政案件进行形式审查的工作。行政庭则应承担行政案件的审判工作的责任，行政庭应该对案件的诉讼要件进行实体审查，以此审查清楚立案登记的案件是否具有必要的诉讼条件。在这个审查过程中，行政庭应当让双方当事人都参与到审查程序当中来，以此确保当事人在审查程序中的抗辩权，然后做出裁定。其次要严格区分接收起诉材料与审查起诉材料。即使人民法院接收了起诉材料，但这也并不代表立案庭会对这些案件一律予以登记、立案。只有在案件的起诉材料符合法律规定的完整的形式要件时，才能予以立案。立案登记制度下，法院在立案阶段仅对行政相对人递交的起诉材料作形式审查，在这种情形下我们就需要具体的形式审查的法律标准，然而，在新《行政诉讼法》中并没有法律对此进行明确的规定。在司法实践中，我们可以采用形式审查和宽松的实体审查相结合的审查方法，但原则上还是采用形式审查。我们采用适度的实体审查是因为行政诉讼的起诉主体与被诉的行政行为具有利害关系，但要对宽松的实体审查的具体内容做好法律规制，不能让立案登记制再次滑向立案审查制。（二）建立滥诉、恶意诉讼的制裁制度滥讼和恶意诉讼是严重影响司法机关正常工作的不正当诉讼行为，这种行为在我国非常普遍。在建立登记立案制度之后应当及时建立滥诉、恶诉制裁体制，预防这些不正当行为影响司法公正与司法效率，让行政相对人为滥用诉权、恶意诉讼的行为承担相应的法律责任。首先，我们可以通过建立惩罚制度来规制滥诉、恶意诉讼的行为，在确立惩罚制度的基础上，我们可以明确司法方面的处罚标准。在司法处罚上，对于一些当事人为了让法院立案而递交虚假证据材料或者采用欺骗等手段，我们可以采取对已经收取的案件费用不予返还，并附加实施罚款、司法拘留等处罚措施。其次，我们可以参考银行个人信息信用库的模式，专门建立恶意诉讼、滥诉人的“黑名单”，并明确相应的处罚措施，将“黑名单”里面的恶意诉讼、滥诉人的行为与个人信用挂钩，从而达到防止恶意诉讼、滥诉现象的再发生。通过合理的构想来建立制裁恶意诉讼、滥诉行为的机制，并且通过立法来加以保障，这样才能起到规制恶意诉讼、滥诉行为的作用。（三）健全多元化纠纷解决机制立案登记制的实施无疑使诉讼程序更加简便，充分保障了当事人诉权的行使。然而，不能把全部行政争议的解决都引入人民法院当作行政立案登记制度的目的，使多元化解决纠纷的途径成为单一途径。事实上，登记立案制不排除采用其他方式来处理行政争议，例如调解、行政复议等。尽管法院立案了，也不会排除采用合理、合法的调解、撤诉结案等途径来处理行政争议。对于行政相对人来说，通过行政诉讼处理纠纷并不是必然的选择，它只是众多选择中的其中一项。一项调查显示，在1700多名受访者中，有近70%的人表示从未进行过诉讼[10]。至于如何解决法律纠纷，仅有22.1%的受访者会第一选择诉讼渠道来处理纠纷。而77.7%的受访者会选择非诉讼渠道来处理纠纷，在这当中有66.3%的受访者表示会将采用人民调解的途径来处理纠纷作为第一选择。由此可以看出，行政诉讼也并不是大众作为处理行政争议的首要选择。立案登记制度制仅仅在立案阶段给选择诉讼方式来解决纠纷的行政相对人提供了更为方便的司法途径，充分保障了行政相对人诉权的有效行使，但是我们不能把立案登记制当作鼓励当事人在处理行政纠纷时不考虑其他解决途径而直接选择诉讼的司法途径。我们不仅要强调利用立案登记制来加强当事人诉讼权利的保障力度，也要注重对当事人理性诉讼的引导,要求人们合理地行使诉权，不能为了自己行使诉权却使他人权益受到侵犯或者不当地占用有限的司法资源,让大众对文明诉讼、理性诉讼有一个深入的了解。这样才能够引导人们按照行政纠纷类型的不同来选择最恰当的纠纷解决途径，最大化地促使国家司法资源的有效利用。优化司法资源内部配置