论完善我国循环经济建设政策

论完善我国循环经济建设政策

[摘要]促进循环经济建设，是确保人类持续生存和发展的客观要求，是推进我国国民经济稳健持续发展的强大动力。《中华人民共和国清洁生产促进法》的颁布，是我国循环经济政策法制化的开端。我国地方和部门在制定循环经济政策方面，进行了有益的探索。完善循环经济政策要立足国情，要以科学发展观为指导，要注重运用经济杠杆调控，要注重政策的可操作性，要充分借鉴国外的立法经验。

[关键词]循环经济；制度建设；政策建议

一、完善我国循环经济建设政策势在必行

(一)促进循环经济建设是确保人类持续生存和发展的客观要求

“循环经济”的思想源于美国经济学家鲍尔丁于20世纪60年代提出的“宇宙飞船理论”。地球如同一艘宇宙飞船，必须依靠自身有限的资源才能生存。如果对飞船的有限资源进行过度的索取，就会加速飞船的灭亡；反之，如果对飞船的资源加以循环利用，则会延长飞船的寿命。“人类社会可持续发展”的思想是在1987年由布兰特伦夫人领导的世界环境与发展委员会在其代表作《我们共同的未来》中提出的，其核心思想是：既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害。其出发点是：为了确保人类的持续生存和发展，必须把环境保护与社会经济、生活活动全面、有机地结合起来，并按照生态持续性、经济持续性和社会持续性的基本原则来组织和规范人类的一切活动。

循环经济主张“减量化、再使用、再循环”的经济活动原则。减量化原则要求用尽量少的原料和能量，来完成既定的生产任务或消费目的；再使用原则要求产品或其包装能够被多次使用，延长产品的淘汰周期；再循环原则要求产品在完成使用功能后，与产品伴随而生的废料在产生后重新变成可以利用的资源。依据此三项原则，自然可以减少在经济发展的过程中对资源的需求量，给后代人留下相当的可利用资源量，实现资源利用的代际平衡。

(二)完善循环经济建设政策是推进我国国民经济持续发展的需要

循环经济的建立需要大量现代科技的有力支撑，这些现代科技应当包括清洁生产技术、信息技术、能源综合利用技术、回收和再循环技术、资源重复利用和替代技术、环境监测技术等等。这些现代科技活动的普遍化、复杂化又要求它就是一种高度组织化、规则化和程序化的活动，是排除更多偶然性、任意性和专断性的活动。完善循环经济建设政策，可以有效地建立循环经济科技管理体制和科技运行机制，组织、协调和管理这些科技活动，包括通过立法规定循环经济科技研究和管理机构的设置、组织原则、权限职能和活动程序，确定循环经济科技研究计划、投资方向和基金预算，规定循环经济科技组织制度、科技人员管理制度、科技发展计划的编制、审批和监督制度、科技经费管理制度、科技情报与档案管理制度、科技标准化制度、科技进步奖励制度等，并设置这一系列制度运作的具体程序。特别是通过对循环经济建设进行立法，可以将国家发展循环经济的战略法定化，并将这一战略具体化、细则化、程序化，确定循环经济科技发展的合理布局和人、财、物的合理分配。另外，立法还可以调节发展循环经济科技过程中所产生的各种利益关系，使国家为发展循环经济所建市的奖励与处罚机制以法的形式得以公示并落到实处，使科技成果得到合理的使用和推，一，为我国循环经济的发展服务。

(三)完善循环经济建设政策是与世界环境与资源保护政策接轨的大势所趋

在西方几个主要发达国家中，如德、日、美等国都成功地开展了循环经济建设的工作。其中最早制定循环经济政策的是德国。德国在1986年通过对1972年《废弃物处理法》的修改，制定了《废弃物限制处理法》，该法扩大了前法“处理生产消费中所产生的废弃物”的目的，强调要通过节省资源的工艺技术和可循环的包装系统，把避免废物产生作为废物管理的首选目标。可以说，该法已具备了循环经济的基本因子。1991年，德国又制定了《包装废弃物处理法》，此法按照循环经济的思路要求生产商和零售商要避免包装废弃物的产生或对其进行有效的利用。之后，德国于1994年又公布了《循环经济和废物处置法》，将循环经济思想的适用领域从包装废物扩展到全部废物(但书条款除外)，并且明确了循环经济的范围。

日本则是西方发达国家中循环经济政策最完善的国家。这些循环经济政策中有涵盖了生产生活各个领域的综合性政策和法律制度，如《资源有效利用促进法》(1991年颁布)。也有旨在促进某类物品循环利用的专项性法律，如《容器和包装物的分类收集与循环法》(1995年颁布)、《特种家用机器循环法》(1998年颁布)、《建筑材料循环法》(1999年颁布)、《可循环性食品资源循环法》(2000年颁布)、《多氯朕苯废弃物妥善处理特别措施法》(2001年颁布)。但最能代表日本循环经济立法成就的应当是在2000年颁布的《循环型社会形成推进基本法》，该法确立了日本在世界循环经济立法方面的先进地位。

美国虽然至今为止还没有制定全国性的循环经济政策，但是其1976年的《资源保护和回收法》及1990年的《污染预防法》都在一定程度上体现了循环经济的思想。但从各州的层次上来说，“自20世纪80年代中期以来，美国已有半数以上的州先后制定了促进资源再生循环法规”。

在欧洲，北欧国家是最早实践人与自然和谐发展的地区，瑞典、挪威、丹麦、芬兰和冰岛虽然还没有专门制定循环经济政策，但是在其环境保护中包括了大量清洁生产和资源循环利用的内容，如瑞典在1979年制定《废物收集和处置法》、1983年制定的《铝质饮料容器回收法》等。在法国、英国、意大利、西班牙和荷兰等发达国家，都制定了多部单项的资源循环利用、发展循环经济的法律。

二、我国促进循环经济政策之现状考察

(一)我国现行促进循环经济政策分析

1．我国早在20世纪70年代开始运用政策手段推动环境保护和资源的循环使用。我国在20世纪70年代开始注意用政策和法规手段推动环境保护和资源的综合利用、循环使用等工作。早在1973年第一次全国环境保护工作会议上，原国家计划委员会拟订的《关于保护和改善环境的若干规定》中就提出努力改革生产工艺，不生产或者少生产废气、废水、废渣；加强管理，消除跑、冒、滴、漏等要求。1985年，国务院又批转了原国家经济委员会起草的《关于加强资源综合利用的若干规定》，对企业开展资源综合利用规定了一系列的优惠政策和措施，并附有相关的产品和物资的具体名录，使企业一目了然。该规定的公布实施，有力地促进了我国资源综合利用工作的开展。资源的综合利用，实际上就是今天我们所称循环经济的内容之一。

1996年8月，国务院发布的《关于环境保护若干问题的决定》中规定：所有大、中、小型新建、扩建、改建的技术改造项目，要提高技术起点，采用能耗小、污染物排放量少的清洁生产工艺。1997年4月，国家环保局制定并发布了《关于推行清洁生产的若干意见》，要求地方环境保护主管部门将清洁生产纳入已有的环境管理政策，以便更有效地促进清洁生产。1998年11月，国务院发布的《建设项目环境保护管理条例》明确规定：工业建设项目应当采用能耗物耗少、污染物排放量少的清洁生产工艺，合理利用自然资源，防止环境污染和生态破坏。中共中央十五届四中全会《关于国有企业改革若干问题的重大决定》明确指出：鼓励企业采用清洁生产工艺。在国务院机构改革过程中，有关环保产业和清洁生产的职能在新一届政府的各部门中做了重新划分，把如何解决经济发展与环境保护的协调问题作为一个重大问题来对待，国务院综合部门对此负有重大责任。

2．《中华人民共和国清洁生产促进法》的颁布是我国循环经济政策法制化的开端。2002年6月29日，《中华人民共和国清洁生产促进法》获得通过，于2003年1月1日起施行。这是我国第一部以提高资源利用效率、实施污染预防为主要内容，专门规范企业等清洁生产的法律规范。该法的公布实施，表明我国发展循环经济是以法制化和规范化的清洁生产为开端。3．地方和部门在促进循环经济建设方面进行了有益的探索。我国一些地方和部门在发展循环经济的法规和规章方面做了不少有益的探索。例如，原国家经贸委1999年发布了《关于实施清洁生产示范试点的通知》，选择北京、上海等10个试点城市和石化、冶金等5个试点行业开展清洁生产示范和试点。作为试点单位的陕西省、辽宁省、江苏省、山西省、沈阳市等省市相继制定了地方性清洁生产法规和政策。陕西省环保局和省经贸委联合下发了《关于积极推行清洁生产的若干意见》，提出将部分排污费返回给企业用于开展清洁生产审计；辽宁省政府制定了《关于环境保护若干问题的决定》，明确要求各地区要将排污收费总额的10％以上用于清洁生产试点示范工程；江苏省政府发布了《关于加快清洁生产步伐的若干意见》，从立项审批、资金扶持、信息支持、科研推广扶持等10个方面制定了具体的清洁生产优惠、扶持政策。辽宁省还率先制定了在全省发展循环经济的计划。上述地方性清洁生产法规和政策的实施，不仅为本地区推行清洁生产提供了法律依据和保障，也为国家《清洁生产促进法》的制定奠定了理论和实践基础，使该法更具先进性和可操作性。

我国循环经济法律在实践中已经发挥了积极的作用，为我国企业提高资源利用效率、加强清洁生产和废物回收利用工作，提供了法律和政策上的依据和支持，企业和个人依据这些法律和政策也确实得到了一些经济利益上的实惠，这在客观上有利于污染的预防。如辽宁省、上海市、北京市等政府依法在本辖区全面推行清洁生产，均取得了明显的经济和环境效益。

(二)我国促进循环经济的政策存在的不足

1．我国促进循环经济建设的政策从总体上看还处于起步阶段。我国虽然有了一些关于污染预防、资源综合利用的规定，有的环境法律法规中也规定了一些关于循环经济的内容，甚至在一些法律条文中也有发展循环经济的规定，但是从总体上看，还是初步的，对全局有重大影响的实质性内容的规定并不是很多。与此同时，我国在发展循环经济方面仍有不少法律上的空白。例如，发展循环经济涉及财政、税收、金融、投资、贸易、资源回收、科技、教育培训与企业经营等方面，旧时涉及包装、垃圾处理、建筑、食品、化学品、家电、服务行业等领域，需要制定法规或者规章的任务很多很重，有许多法律上的空白需要填补。因此，我国的循环经济立法总体上还处于初步阶段，我们对此要保持清醒的头脑。

2．现有关于循环经济的立法质量有待于提高。从目前的实际情况看，我国关于发展循环经济的立法思路并不是很清晰；已有的一些规定也比较原则笼统，可操作性不够强；若干相关的法律之间还存在着不够协调等问题。立法质量不高的原因，除了《清洁生产促进法》本身比较原则外，还有一个更大的问题，就是有关的配套措施不到位。对于我国这样一个人口众多、幅员辽阔、各地发展情况很不平衡的国家来说，法律公布后立即制定实施条例或者实施细则是十分重要的。因此，实施细则与法律不配套的问题必须抓紧解决。

3．有关循环经济法规的修改严重滞后。发展循环经济，与传统环保理念中的末端治理有着根本的不同。现行有关的环境法律法规中的一些制度，已不能适应新形势下污染防治和发展循环经济的需要，需要引起立法机关高度重视，在立法理念、立法决策、法律实施等方面采取坚决措施，进行大胆的变革，以便不失时机地将修改不合时宜的法律列入立法议程。

三、完善我国循环经济建设政策的若干建议

(一)制定促进循环经济建设的政策要立足国情

世界各国的地理条件、环境、资源、人口、文化等各具特点，为了有效地保护其环境和资源，各国必须建立与其特点、需求相适应的政策和法律制度。我国作为一个发展中的大国，地区之间发展极不平衡，自然条件千差万别，环境问题十分复杂，因此完善中国的循环经济政策，只能坚持从实际出发、有计划循序渐进、突出重点兼顾一般等原则，创制出一系列符合中国国情的科学的循环经济政策。

(二)制定促进循环经济建设的政策要以科学发展观为指导

科学发展观，其重大创新就在于它把全面、协调和可持续发展作为核心内涵，解决了要发展、为什么要发展以及怎样发展的重大问题。它要求我们改变过去以单纯追求经济增长为目标的发展观，将人与自然的和谐作为基础，以区域、城乡、经济与社会统筹发展为内涵，以国内国际相统筹为手段。发展循环经济是实现人与自然和谐的重要出路，与科学发展观的指向是完全一致的。因此，完善循环经济政策必须以科学发展观的理论作为指导思想。

(三)制定促进循环经济建设的政策要注重运用经济杠杆调控

经济杠杆是保护环境与资源最为有效的手段之一。为此，在制定和实施循环经济建设政策的过程中，要加强经济杠杆的运用，并以法律的形式加以明确。除了采取现阶段常规的一些经济手段，如价格、利率、信贷杠杆，还要积极探索一些新的经济手段，如环境税、财政刺激、环境损害责任保险、环境标志等等，并在条件成熟时以法律的形式固定下来。

(四)制定循环经济政策要注重政策的可操作性

如果循环经济政策过于抽象、笼统，缺乏协调与配合，政策宣示的性质较为明显，而政策的可操作性就不会突出。而客观上循环经济本身的系统性与复杂性，也决定了循环经济建设必须要由可操作性。在制定循环经济政策过程中，应及时在已经有成熟的科技与实践的领域中为循环经济的发展，提供切实可行的政策支持与保障措施。为此，首先要明确政府推行循环经济的义务。对于政府在建立循环经济的作用，应以义务性规范为主，而且这种义务主要应集中在“利益机制的建立”方面。另外，公众信息系统的建立也是政府工作的重点。其次要扩大生产者的责任。发达国家推行清洁生产、循环经济，虽然对政府、生产者与消费者的回收义务均有所规定，但往往对生产者规定更重的责任。这是因为只有生产者才最为了解自己的产品，比消费者更有能力担负起回收或处理废弃物的任务。同时，在政府“有形之手”的作用进一步受到限制的情况F，扩大生产者在回收与处理废弃物方面的责任，应该也是一种较为现实的选择。

(五)制定促进循环经济建设的政策要充分借鉴国外立法经验

制定促进循环经济建设的政策，借鉴西方发达国家的先进立法经验是十分必要的。循环经济的思想本身便是源于西方，其后经过四十余年从实践到立