农民自主城市化模式探索

农民自主城市化模式探索

改革开放至今，中国已发展成为世界第二大经济体，经济发展迅速。但在经济发展的同时，城乡收入差距也在拉大，严重阻碍了国家内需拉动和经济增长。这一现象的产生源自“三农”问题，而解决的关键就是减少农业人口，也就是大力推进城市化。现行法律在土地流转方面存在二律背反，要维护农民权利就必须在保持国家公益性征地范围不变的条件下，改变土地所有制结构，允许城乡土地多元所有制存在，从而使非公益性土地需求通过用地单位直接向土地所有者购买或租用加以解决。本文旨在回顾中外农村城市化理论和实践的演变轨迹，研究城市化发展的主要模式；在分析转型时期农村城市化发展的新特点、新问题的基础上，探讨新形势下农村城市化的整合机制；以城市化理论、制度经济学为基础，应用规范分析和实证分析相结合的研究方法，对自主城市化展开研究。一理论与假设（一）理论：自主城市化模式1.概念农民自主型城市化是指乡镇集体在符合城乡规划的前提下，不经过土地征用，在集体土地上推进工业化和城市化并实现农民生产方式转变与分享经济成果的城市化模式。自1978年南京大学地理系开展了关于中国社会主义城市化问题的讨论后，农民自主城市化问题一直备受关注，不同学科从不同视角对农民自主城市化进行了不同的解释。辜胜阻、刘纯彬、蒋森等人从农民自主城市化在我国城市化中的地位和角色的角度着手进行阐述，他们认为我国的城市化具有二元的特征，而农民自主城市化是其中的一元，两者发生的地域不同，城市化发生在已有的城区，而农民自主城市化（辜胜阻等称为“农村城镇化”）则发生在农村。辜胜阻的观点是：由于我国的社会结构是二元的，所以导致我国的城市化也是二元，一方面是国家投资进行的城市化，一方面是地方投资、农民投资的城市化。蒋森的观点与辜胜阻的类同，他对中国的城市化进行了同样的划分。刘纯彬虽然没有明确提出二元城市化的观点，但同样将中国的城市化划分为现有城市发展和农村地域的城市化。地理学主要研究地域与人类活动之间的关系，非常注重经济、社会、政治和文化等人文因素在地域上的分布状况，其研究具有综合性。地理学者除了像社会学者那样认识到农村城市化过程中人口的职业转换和空间集聚外，还特别强调农村城市化是一个地域空间过程，即地域景观的改变，侧重于从地域系统上直观地理解农村城市化原理。郑弘毅教授则从空间的角度讲述农民自主城市化：一是通过自身的集聚向深度发展；二是将城市功能向周围地区有序疏散，向广度发展，而最先接纳这种扩散的是城市边缘地区，由此形成城乡结合部，空间上表现为：城市功能重组，规模扩大；近郊区频繁变动；农村地域有序退缩，城市范围稳步提高。本文农民自主城市化内涵采用的是蔡继明教授的观点，即农民自主城市化是指按照“产权明晰、用途管制”的原则，实行城乡土地管理体制创新，逐步建立城乡统一的建设用地市场，实现城乡建设用地同地、同权、同价，从而对农民自主型城市化给予政策支持和规划指导。2.思想来源有机更新理论是吴良镛教授在对北京旧城规划建设进行长期研究后发展出来的，是在对中西方城市发展历史和理论的认识基础上，结合北京实情而提出的。该理论雏形早在1979～1980年由其领导的什刹海规划研究中就已经形成。在这个项目中，他明确提出了“有机更新”的思路，主张对原有居住建筑的处理，应根据房屋现状区别对待。这一思路虽是在住宅改造工程中形成的成功实践经验，但它对城中村问题的解决，对这一空间问题的更新实践，对城市的可持续发展均具有重要指导意义。行动规划是指在过去计划经济时代，做什么都需要计划指导或限制，规划在一定程度上可以认为是计划的延伸与变异，是更长远的发展计划。在市场经济为导向的社会发展中，计划逐步被市场化所取代，但在市场规律作用下的社会经济和城市发展仍需要一定的计划性，这就涉及行动的规划，它是事物发展的统筹安排和实践步骤的具体化，是对照实施环环相扣的程序化的计划和安排，在规划实践中是指导性的组织方案。精明增长理论是由马里兰州州长ParrisN·Glendening于1997年首先提出的概念，其初衷是建立一种使州政府能指导城市开发的手段，并使州政府财政支出对城市发展产生正面影响。后来戈尔副总统将其作为竞选的纲领，提出它是21世纪新的可居议程。精明增长目标有三个：一是城市发展要使每个人受益；二是应达到经济、环境、社会的公平这三个效益的均衡发展；三是使新、旧城区都有投资机会，能得到良好发展。其基本做法主要有：鼓励土地利用紧凑模式，反对城市蔓延；提倡土地混合使用，住房类型和价格多样化；强调开发计划应充分利用已开发的土地等。3.理论模式城市化发展模式包括以下几方面内容。第一，所谓发展模式，根据费孝通先生当年的定义，是指在一定地区内、一定历史条件下，具有特色经济的发展道路，也就是对特定空间经济发展特点的概括。第二，模式不是固定不变的。发展模式都是特定约束条件下微观行为的宏观表现，条件的可变性决定模式内涵的可变性。第三，不同地区有不同的发展模式，模式的形成有其发展环境的原因，即路径依赖。任何模式都可以说是适合当地环境的发展经济的模式，模式的差异乃是对发展条件差异的正常反应。第四，当一种模式有新发展时包含两种含义：一是其中的合理内涵在新的模式下得到继承；二是这种模式在新的发展阶段有所创新。本文对农村城市化发展模式的创新在于通过对实证案例的调研分析比较，形成对农村城市化存在问题和特征的总体认识，进而通过农村城市化与城市发展的协调互动和农村社区的机制整合来完成发展模式的最终建构。城市化模式实际上是对城市化发展过程中的内容特征、动力机制和演进过程的概括和总结，是城市化发展的方向、目标、战略、速度、实现途径及相关方针政策的总称，它具有多样性、差异性和动态性的特点。从城市化的实现过程来看，各国、各地区城市化总的趋势和方向是一致的，即实现传统农业社会向现代城市社会的转化，并且遵循一定的共性规律。但同时，由于城市化内容特征的多样性、动力机制的复杂性和演进过程的动态性，不同国家和地区在不同发展阶段，其推进方式和实现途径及其表现形态又具有明显的个性特点。城市化模式既包含城市化自然演进过程的规律性，又体现城市化路径选择的特殊性。一般来讲，城市化模式受一国的历史、政治、经济、人口、文化、地理环境、资源禀赋以及在全球化浪潮中所处的地位等多重因素的影响和制约，这些因素或条件的不同决定了城市化发展道路的多样性和差异性，而且随着一国内外环境和发展战略、目标的改变，城市化模式也会不同，即不同国家或地区所具备的因素或条件的特性决定了不同的城市化发展道路。农村城市化模式是对特定阶段农村城市化状况根本特征的经验总结和理论概括，是理论模式指导下的经验模式，更是从经验模式中提炼出来的理论模式，还是经济结构转变过程中城市发展状况及动力机制特征的总和。能够成为模式，就一定包含时间或历史、地区或国别的因素。农村城市化一定受制于某地区、某国家、某时期特定的经济发展状况、历史文化背景和社会政治条件，从而在长时期的转变过程中显现出不同的特征和差异。（二）假设根据自主城市化理论模式的内涵以及中国的现有国情，本文提出如下假设。第一，自主城市化能够适应大都市周边农村城市化发展需要；第二，自主城市化能够更好地满足中小城镇城市化发展的需求。二案例与实证根据本文假设，以下我们考察的案例应具备如下特征。第一，它属于我们上文提出的自主城市化模式，同时适应了大都市周边农村城市化发展需要；第二，它属于我们上文提出的自主城市化模式，同时能够更好地满足中小城镇城市化发展的需求。笔者从众多调研案例中，选出北京昌平区郑各庄和江苏省张家港市永联村的城市化发展模式作为研究对象。（一）以郑各庄为代表的大都市周边农村城市化北京市昌平区郑各庄被认为是农民自主城市化的代表。郑各庄采取农民集体土地委托公司经营的方式，建立确权、确利、保收益的土地流转机制。公司采取有偿租用土地的形式，郑各庄村委会则将收回的土地租金，全部分配给享有土地承包权的农民。郑各庄靠盘活宅基地节约的800亩存量集体建设用地加上整理置换的1600亩地，拥有了2400亩土地的开发经营权。郑各庄村域面积4332亩，户籍人口1450人。郑各庄农民收入的构成为：劳动工资+土地租金+股东分红+房屋租金+福利货币。农民成为了企业的股东，每年人均增收一万多元。主动城市化的好处在于不以农民失地为代价，但由于在政策方面没有给予认可，因而土地级差收入留在了本村，郑各庄因此被认为是农民集体将土地资本化的收益留在村庄的典型。但是，郑各庄有一百多万平方米的产业用房，因为使用的是集体建设用地，由于不能立项，更拿不到产权，导致几十亿元的资产不能进入资本市场。因此，“土地同权同价”亟待落实，“农村建设用地应获平等权”，“要实现土地同权同价，就要放开农村建设用地市场，使农村建设用地与国有土地获得平等权利”。由于是在集体的土地上新兴的工业和城市，郑各庄因此处于“农民自主土地资本化与城市化”模式所带来的尴尬中。虽然土地同权同价的呼声已经很强烈，但始终没有落到实处。要实现土地同权同价，国家就要放开农村建设用地市场，使农村建设用地与国有土地获得平等权利，允许农村建设用地上市流通转让给开发商，可以自征自用，所建的产业用房和住宅在法律上能够得到认可，并核发产权证件。而后政府可以在这些环节收取相应的税费，而不是成为土地交易的操控者。郑各庄土地资本化在解决本村人口福利化住房的同时，实行了对企业人员和教职人员住宅的半福利化和半商品化，以及对村外人口的商品化销售。在政策处于禁止的状态下，在郑各庄获得住房的企业员工和教职员工的房屋产权只能处于灰色或非法使用状态。小产权房这种现象的出现，一方面突破了法规的约束，有一定的政策风险；但另一方面有很大市场。凡是购买小产权房的市民，都是出于经济条件的无奈选择，他们首先考虑的是有房住，至于什么性质的产权并不重要。如果老百姓能够接受大产权的价格，小产权自然就没了市场。这种现象反映出国家房地产政策与老百姓经济承受能力之间的不协调性。在符合规划的前提下，有健全和规范的物业保障机制的小产权房，应该转成大产权。另外，政府在制定政策时，还要考虑小产权房居住群体的经济承受能力，否则宁可不转。对此，国务院发展研究中心农村经济研究部研究员刘守英认为，农民在自己的土地上建设城市，还是法外的，没有打破城乡二元体制。“如果很多村庄都沿用这一模式，我们就要注意村庄小规划和整个城市大规划的关系。另外，集体土地上出现的工业和城市的合法性问题，农民宅基地上盖的房子是否可以对非本村人销售，也亟待政策突破。这种模式下的工业化和城市化纳入不了城市社保体系，基础设施建设也纳入不了大市政。”郑各庄始终贯彻城乡一体化发展的思路，其非农经济发展迅速，为城乡一体化发展提供了强大的财力支撑。如今，许多城区中心与外缘农村的差别不断缩小，失地农民的就业方式（主要在第二、第三产业就业）、生活方式与城市居民越来越接近。进入新世纪后，郑各庄进一步加大投入力度，加快推进农村城市化进程，促进城乡一体化发展。总之，郑各庄农民自主城市化是内外因素共同作用的结果。（二）以永联村为代表的中小城镇城市化地处江苏省张家港市长江边上的永联村，虽然是一个很不起眼的小村庄，但他们从创办轧钢厂起步，迅速走上工业化道路，创造了巨大的物质财富。2008年，全村销售收入310亿元，实现利税20.67亿元，村民人均纯收入达到16280元。永联村经济发展，领跑现代化新农村建设，先后获得“全国文明村”、“全国先进基层党组织”、“江苏省百佳生态村”等三十多项国家和省级荣誉称号。如今的永联村是张家港市经济实力最强的村庄，也是现代化程度高、全面小康水平高的新农村建设的典范。永联村把社会主义市场经济体制与社会主义新农村建设有机结合，创立了特色鲜明的“集体持股、村企一体”的经济制度。20世纪末，以集体经济为主体的“苏南模式”向以民营经济为主体的“温州模式”转型。大批村办企业改制成了民营经济。虽然永钢集团三次改制，但村集体一直拥有大股东身份，至今仍保留着25%的股份。这就在一定程度上主导了企业，并实现了村企合一。在管理体制上，村民委员会与永钢集团在村党委的领导下实行“三分五统”。所谓“三分”，即日常经营、管理和财务分开；所谓“五统”，即村党委统一领导协调、重大建设统一规划、重大发展项目统一决策、村企干部统一任用、经济利润统一分配。永联村“集体持股、村企一体”制度，至少有两个明显优势：一是“集体持股”，通过以企带村，带动村集体资产保值增值，为建设现代化新农村，维护和保障村民利益，打下了坚实的基础。永联村伴随永钢集团的产能扩大和效益增长，财力迅速壮大。永钢每年向村集体上交数千万的利润，一直是永联村的“资金蓄水池”和“工作助推器”，在村产业调整、农民增收、基础设施建设、公共事业发展等方面发挥了巨大的作用。二是“村企合一”，通过把企业现代经营方式、科技人才优势与村里土地、人力资源优势结合，形成了村企优势互补、资源共享，产生了巨大的发展合力。2001年以来，村里不断为永钢发展提供后续的土地、人力，数次动员村民拆迁，还在工厂周边种苗木，为企业安装遮声纳尘的“绿肺”。这种以“村”助“企”形式，既带动了村级资源向资本转化，实现了村级经济扩张式发展，又加快了企业优化升级，推动了企业大发展。村企合一使“集体”和“资本”有效对接，使村集体与企业结成利益共同体，形成村企互动共赢的新局面。随着农业现代化的发展，农民迫切要求加快土地流转、实现规模经营。那么，如何才能既推进土地流转，同时又保障农民土地权益、促进农民收入稳定增长呢？永联村从实际出发，积极探索集体土地利用和管理的新思路。在产权制度上，永联村坚持土地集体所有和农民权益平等。改革初期，永联村土地承包到户。后来村里发展工业占用的土地属于乡镇企业用地，没有改变土地性质，但是被占地农户与其他农户的土地收益出现差别。为坚持土地集体所有，并努力做到农户的土地收益基本平衡，村里将全村土地以每年每亩不低于1200元的高租金返包给村集体，统一规划，统一经营。随着集体经济壮大，一视同仁地提高村民福利待遇，不仅消除了土地经营收入的差距，而且整体上增加了村民收入。在经营制度上，永联村坚持土地集约利用和规模经营。永联村是国家发改委和国土资源部“城镇建设用地增加与农村建设用地减少指标相挂钩”的第一批试点单位。该村作为新农村建设示范工程，拆迁散居在田间地头的农民房屋2727户，统一入住集中居住区，复耕宅基地1144亩，其中600亩指标用于农民集中居住区建设，节约耕地544亩。节约和流转的土地，由集体统一经营，建成了3000多亩现代化农业示范区、3500多亩苗木基地。在土地补偿制度上，永联村坚持维护农民土地合法权益。土地被永钢集团征用的村民，除获得远远高于政府规定的补偿并办理土地换社保外，在职年龄的村民还可在企业工作，成为村集体经济组织的成员，享受股份分红和二次分配的权利；每人每月还可领取养老金400元。因此，征用土地始终得到绝大多数村民的积极配合，很少遇到太大的阻力和冲突。永联村通过多次分配和多种福利模式，拓宽村民增加收入渠道，健全村民社会保障体系，使全体村民共同分享经济发展成果，实现了村民收入水平、生活质量与经济发展同步增长。永联村还建立了多元分配格局，它打破了单一的农业收入格局，实施增收渠道多元化，基本形成以土地流转收入为基础，工资性、经营性收入为主体，资本性收入、财产性收入为目标，福利补贴收入为补充的分配制度。永联村加大“以工哺农、以工助农”的力度，对村民承包地给予高标准的流转补偿，形成稳定的土地收入；扩大工业生产和经营规模，吸纳更多村民到企业就业，增加村民的工资收入；鼓励村民自主创业，创造更多营业收入；通过企业改制，让更多村民拥有股份收入。此外，永联村还通过优惠政策使村民从动产和不动产的保值增值中获得更多的财产性收入；全面推行社会保障，