新疆粮食安全与补贴政策形势分析及对策建议

新疆粮食生产现状及发展对策建议新疆发展和改革委员会于鹏飞我国是一个人口大国，也是一个粮食消费大国，粮食安全关系到国计民生、社会发展和稳定。2003年以前的几年时间，受种植结构调整，退耕还林还草以及全国粮食市场价格持续低迷影响导致粮食生产意识淡薄，产量逐年下滑，一度超过了安全警戒线。为确保粮食安全，国家采取了一系列鼓励措施，使粮食生产进入快速增长轨道。

一、我区粮食供需形式

1999年以后，在全国粮食连续4年产不应需（这4年年均粮食产量在4550亿公斤左右，我国粮食消费需求大致在4.8亿～4.9亿吨之间，全国每年粮食产需缺口在200亿～350亿公斤之间），加之近年城市居民基本不存粮，农村存粮逐年减少，个体粮食经营者基本是现购现卖，大型粮食加工销售企业存粮也只能维持两三个月的周转，整个社会存粮压缩。2000～2001年全国农户存粮减少了25亿～30亿公斤，这两年主要动用了社会库存。从2002年开始，这个缺口开始动用国家库存来补。2003年，由于粮食产量降到近年的最低点，不足4.5亿吨，国家库存也下降到只有几百亿公斤，产需缺口加大，从而导致了2003年10月16～19日，全国主产区小麦价格平均上涨40～80元/吨，其中小麦大省河南，从1020元/吨涨至1090元/吨。2003年产需缺口仍在加大。我国库存粮食有限，而目前世界粮食贸易额年均只有两亿吨左右，如果当前这种产需缺口的矛盾继续下去，中国在未来几年有可能发生粮食短缺现象。1994～1996年期间，由于粮价上涨就引发了我国严重的通货膨胀，3年间居民消费价格指数上升了64%，给经济发展和人民生活带来了严重问题。二、新疆粮食生产情况新疆粮食生产历史上一直是自给自足，略有盈余。1999年为近年我区粮食生产的一个高点，总产达838万吨，此后由于市场价格等因素影响，粮食总产一路下滑。为实施国家粮食安全发展战略，确保粮食生产安全，自治区党委、政府采取一系列扶农、支农的优惠政策，相继出台粮食直补、良种补贴、农机补贴、降低和取消农业税率、保护价收购以及农业科技人员大力推广小麦高产攻关模式等政策。并要求各地各地要将粮食生产当作一项政治任务来抓。从2003年起，我区出台粮食直补政策鼓励农民种粮。2004年从粮食风险基金中拿出2亿多元对粮农直接补贴，小麦每公斤直补0.2元，敞开收购；大米每公斤直补0.3元（直补地区只限在伊犁州、阿克苏地区和昌吉州）。2004年新疆粮食收购呈现“三增一提两转变”，即数量、价格、直补资金增加，粮农收入提高，粮食购销开始向有利粮食安全的方向发展。2004年受全国粮食市场的回升影响，我区粮食收购价格大幅提高。全区小麦收购价格平均每公斤1.30元，比2003年上涨了1／3。直补资金已达到2.6亿元（是2003年的3倍多）。由于市场和政策双重因素的拉动，我区粮食收购数量也在大幅增加，当年累计收购小麦12.7亿公斤,比上年增加了三成。市场价格、直补资金和收购量的“三个增加”直接带动了我区粮农收入的提高。2004年全区农民交售的小麦收入近20亿元，比2003年增加了1倍，仅出售粮食一项全疆农民人均增收80元。同时，随着粮食流通市场逐步放开，2004年我区粮食收购开始向订单收购转变，订单收购量占收购总量的90%。其中，塔城、伊犁等粮食主产区积极转变作风，采取上门收购，使粮食主渠道作用得以发挥。受2004年我区粮食生产、收购政策贯彻及时，棉花市场价格跌落以及自治区党委年初规定粮农每向国家粮食收购部门交售一吨粮食，除按照随行就市的价格进行交易外，还可以得到政府的直接财政补贴100元的政策影响，农民种粮积极性高涨。2004年我区冬麦播种面积达到750万亩，比2003年增加了三成，2005年年初南疆地区一部分农民将播种了的棉田重新种上小麦。我区的粮食安全得到进一步巩固。

据自治区农业厅信息中心统计，2004～2005年度，全区粮食播种面积2220万亩，总产890万吨，比上年增加50万吨，其中小麦1129万亩，比上年增加139万亩，总产397万吨，比上年增加51万吨。我区提前实现恢复粮食生产的战略目标。由于直补政策贯彻及时，农民售粮积极性高涨，今年阿克苏地区、伊犁州、喀什地区小麦交售量分别较上年增加190％、100％、80％。全区粮食累计收购达27亿公斤，完成自治区下达收购计划的172％，其中小麦收购达22亿公斤，比历史最高年份1998年的18.6亿公斤多收3亿多公斤。

2005年，全区范围内全部免除农牧业税，增加“三项补贴”资金，仅粮食直补、良种补贴资金就达5.1亿元，其中粮食直补资金4.6亿元，比上年增加2亿元，较原计划3亿元多出1.9亿元。

三、新疆粮食生产存在的问题

2003年全区播种面积比2002年减少280万亩，粮食产量减少76万吨，产需平衡出现了缺口，开始动用粮食库存。引起自治区党政领导高度重视，采取了一系列增种增产措施，确保了近几年较快增长。据对我区农民和粮食收储部门的调查发现，目前还存在以下几个方面的问题：农民种粮过分依赖粮食补贴政策。受粮食政策影响，当前我区农民种粮意识普遍增强：一是非宜和次宜棉区的南北疆粮食主产区的农民种粮积极性很高；二是受人均耕地面积较小和传统生产意识影响，南疆农民普遍愿意种粮，农民认为种粮省时省工，粮补政策又使种粮收入稳中有增，加上南疆大部分区域可以种两季，亩均综合效益不亚于种棉花等其他经济作物。但从种植意向调查情况看，农民依赖粮补政策意识较强，规避市场风险能力较弱。农民售粮与粮食收储、粮补发放能力之间矛盾突出。虽然自治区三令五申要求粮食部门敞开收购，农民也踊跃售粮，但调查中却发现，由于粮食部门收储能力和粮补资金不能按时足额到位致使粮食部门未能做到敞开收购。为确保完成收购任务，2005年年初粮食部门与各县乡村签订交粮任务，结果未曾预计到当年农民交售量这么大。目前还有相当一部分农民愿意交粮，但粮食部门已停止收购，这违背了自治区粮食敞开收购政策。（三）现行粮食政策对农民传统存粮意识产生冲击。2005年农民售粮总量创历史最高。一是2005年小麦种植面积较上年增加139万亩，总产增加51万吨。二是由于大部分农民逐渐转变了传统的存粮意识，加之前两年粮食丰收，补贴及时到位，农民交粮踊跃，农民家中存粮从2002年开始逐年减少，2005年较上年下降34%，靠近城市的农民基本没有存粮，全区农民户均存粮数量不断下降（见下表）。2000—2005年新疆农民户均存粮、售粮一览表2000—2005年新疆农户户均存、售小麦情况一览表年份类别2000年2001年2002年2003年2004年2005年存粮留存余粮660.24811.08943.75749.20569.62375.95其中：待售数量103.75122.97142.67120.5178.4451.71售粮售给国有粮食购销企业798.11608.29661.36763.521847.052416.5售给大型农业产业化龙头企业4.6326.464.381.82售给其他渠道471.01464.13677.15742.87286.2565.61单位：公斤（四）现行粮补政策冲击了粮食流通市场，粮食流通体制遇到新问题。农民与国有粮食购销企业是粮食补贴政策的受最大益者。自2003年开始，受粮补政策对市场粮食价格的影响，我区个体粮食经营者已逐步退出粮食收购市场。由上表可以看出，农户售粮渠道从2001年开始主要是售给国有粮食购销企业，2005年尤为明显。从我区农户售粮渠道来看，售给国营企业粮食占出售总量的90%以上，售给个体私营企业不到10%。由于国有企业掌握粮食收购价格优势，正逐步统领购销市场，再次回到计划时期“粮老大”地位。这种“垄断”发展到一定时期必然对农民利益产生影响，不符合国家粮食流通体制改革关于放开搞活的精神，也不利于长期保证农民利益。（五）粮食生产与财政负担、铁路运力相矛盾。2005年我区粮食部门收购粮食达27亿公斤，创历史记录。超额完成计划任务，而伴随的是补贴资金不能及时到位，财政和粮食部门都有压力。受铁路运输能力制约，粮食不能及时外调，加之当年收购价格较内地偏高致使粮食外调遇到困难，由此加大了粮食储存费用。四、粮食生产的对策建议

在确保我区长期粮食生产安全基础上，充分利用区内外两个市场、两种资源，把确保粮食安全与推进农业结构战略性调整，提高农业综合效益和竞争力，拉动国民经济增长，实施可持续发展战略等长期目标结合起来，通过深化粮食流通体制改革，建立健全粮食安全生产体系。

（一）采取更有力的综合性措施，保护和提高粮食生产能力。一是实行严格的耕地保护制度，确保主要农产品、特别是粮食的供给能力。要严格控制各类建设用地对耕地尤其是基本农田的侵占行为，通过加大复垦力度增加耕地资源，减缓总耕地资源的下降速度。调减粮食种植面积要稳步进行，必须保证一定的粮食耕地面积，把生产粮食的能力稳定下来，保证粮食安全。

二是要继续保证农民种粮利益。要稳定农村土地制度，保持农村基本经营制度的长期稳定。在粮食放开经营后，在对生产者进行直接收入补贴的基础上，进一步减轻农民负担，以保证粮食生产收益、增加农民种粮收入。三是要利用WTO“绿箱”政策，加大投入力度，加强农业和农村基础设施建设，特别是加强基本农田水利建设，改善农业生产基础条件，改造水利、电力设施，鼓励农民进行农田基本建设，加强粮食综合生产能力。四是要大力推进农业科技进步，加快适用技术推广，依靠科技提高粮食的单产，优化粮食产品质量，降低生产要素投入成本，逐步摆脱规模小、竞争力差，增产不增收的传统农业模式，依据市场经济规律，采取订单农业、合同农业的方式，建立农户加公司、农户加工厂、农庄加公司、农庄加工厂等产、供、销一体化的现代农业生产经营模式，逐步做大做强我区的农业产业。要大力发展粮食购销加工企业，搞好粮食深加工，促进粮食的转化，搞活粮食流通，以增强粮食种植业抵御市场风险和市场竞争能力。

继续推进粮食流通体制改革，建立合理的粮食供求调控体系。深化粮食流通体制改革，提高财政信贷支持力度，建立起统一、开放、竞争、有序的粮食流通体制。进一步完善国家储备粮制度，建立起高效率的粮食宏观调控体系。加强政府对粮食价格的信息指导和管理，传递迅速准确的市场信息，引导农民进行种植结构调整。

（三）建立完备的粮食储备体系，保障粮食安全。当前，我国中央储备粮体系相对完善，地方、特别是农村储备粮体系的建设尚未完全到位。为此，各地方政府必须抓紧时机，根据国家和本区域粮食流通规模，逐步建立和完善粮食仓储设施，建立地方和农村粮食储备，形成中央、地方和农村三个层次的储备体系，以满足收购和紧急情况下粮食供应的需要。

（四）继续实行粮食直补政策，科学引导农民进行粮食生产。自治区继续重点支持伊犁、塔城、昌吉、阿克苏等地州加快粮食基地县建设，认真落实从2005年起每年1000万元粮食生产专项扶持资金和1000万元小麦良种补贴资金安排计划。对于和田、克州等地州，要因地制宜，不强调粮食面积、总产量的增加，要重点抓特色产业的发展，促进农民增收。加强政府的宏观调控管理，各级政府部门要建立粮食市场信息预警系统，适时监测分析粮食市场供求形势及价格变化，及时发布粮食供求与市场价格信息，科学引导农民进行种植结构调整，规避粮食种植风险。

（五）在确保粮食安全的前提下，科学合理地进行粮食生产。我区农业发展，应是在保证粮食安全的前提下，一方面要考虑有限的耕地和水资源，不能盲目的去扩大粮食种植面积，采取措施引导农民种植结构调整，进行土地轮耕，为农民增加收入和农业可持续发展打下基础。另一方面要根据我区财政支付能力和铁路运输能力，科学安排粮食生产规模。近年粮食企业效益明显，应积极探索从粮食购销企业收益中提取一定比例的粮食风险基金用于粮食补贴的办法，以缓解财政粮食补贴支付不断增大的压力。（六）争取成为国家商品粮发展基地，为国家粮食安全做贡献。新疆是全国最具土地开发潜力、有条件大规模扩大耕地的少数省区之一，也是中国最具增粮空间的