防控地方政府公债风险的路径分析

[摘要]近年来，地方政府为了响应国家经济发展要求，政府公债不断增加，相关资金用于开展城市建设以及发展核心竞争力，偿债压力也与之增加。文章通过研究防控地方政府公债风险的相关路径，分析了地方公债风险的特点及现状，探讨如何通过合理的措施防控地方公债风险，提出要合理控制预算安排，平衡财权与事权，促进公债信息透明化，完善政绩考核机制，健全预警措施，全方位优化地方公债管理体系，规避风险发生的可能性。[关键词]地方政府；公债；风险一、地方公债的相关概念地方公债是地方政府按照国家规定履行职能发行的公债，是地方政府促进地方增加资金、履行各种社会职能的举措。地方公债的产生在很大程度上与财政预算的收支差异有关。地方政府在执行年度预算的环节，为了应对突发事件等项目需要留存一定资金，很可能为了获取资金而发行公债。在分税制改革以后，地方公债的规模不断扩大，产生了很多的隐性债务。随着地方政府收支矛盾加剧，只能通过其他来源寻找融资，最终形成了以城投公司为代表的地方融资平台。同时，近年来我国实施财政宽松政策以及土地财政政策不可延续的问题，使得地方公债规模快速扩大，地方公债风险快速增加。在这一背景下，地方公债违约风险一旦发生，会给社会稳定带来严重负面影响。二、地方政府公债面临的风险地方政府债务在发行、偿还、监管过程中，很可能会出现一系列问题，如发行规模不合理、资金使用效率低下、投资项目运行管理不健全、债务信息不透明等，都可能产生地方公债风险。从当前我国政府对地方公债风险管理的情况来看，地方公债风险主要发生于资金使用过程中。债务资金使用能否按照预期得到控制以及债务能否按预期偿还，在很大程度上决定了是否可能产生地方公债风险。如果地方政府偿还能力低下，即便债务规模很小，地方公债的风险仍然处于很高水平。随着地方政府当前债务规模不断扩大，地方公债风险成为地方政府不得不面临的问题。在当前形势下，地方公债风险主要有以下两个特点。一是不确定性。地方公债风险难以得到有效评估，且金融风险交叉错杂，一旦风险出现，会给居民生活及经济发展带来不可预估的影响。二是蔓延性。地方公债风险在发生之后，会向经济和社会等各个方面蔓延。地方公债风险一旦发生，将严重影响社会和经济的发展，影响地方经济活力。三、地方政府公债风险的现状第一，地方公债规模无序扩张。为了解决地方政府资金筹集问题，地方公债规模在近年来无序扩张。虽然中央和地方财政收入是逐年上升的，但是地方财政支出的增长速度远高于地方财政收入的增长速度，且缺口不断扩大。为了平衡中央和地方财政差异，中央会通过政府贷款、发行债务等弥补其资金缺口。这虽然在一定程度上缓解了地方政府资金困难的局面，但是也诱发了地方政府债务规模无序扩张的问题，很可能产生严重的风险，且风险随着预算收支矛盾日益凸显。目前，地方政府开始寻找新的融资渠道，在这一背景下，以地方政府融资平台为代表的融资渠道应运而生，其虽然能够弥补地方财政资金的缺口，但由于部分地方政府盲目使用融资，会带来更高的风险。第二，地方政府的风险承受能力相对不足。随着地方公债规模快速增加，地方政府的偿债风险成为地方政府面临的重大问题之一。地方政府在发行债务的环节，在资金使用、项目管理、偿还能力等方面都可能存在一定不足。例如资金使用效率低下、项目管理不完善等问题，都会导致地方政府无法继续偿还债务，影响经济发展甚至金融体系的稳定。虽然从整体范围来看，我国的平均债务风险不高，但是部分地区收支明显不平衡且政府的偿债能力不足，偿债风险较为严重。同时，地方公债的风险在债务风险、金融风险之间相互转化，地方政府债务风险的产生将可能蔓延至全社会，产生系统性风险。第三，地方政府缺乏完善的风险管理制度。地方公债风险管理作为对各类风险进行全方位管理的方法，在地方政府的债务风险管理中，要充分关注可能发生的风险，合理分析能否按期偿还债务和利息。如果无法及时偿还债务和利息，将给地方政府的信用及社会经济带来严重负面影响。地方政府在当前的债务管理中，缺乏完善的制度体系控制地方公债规模，没有结合其长期盈利能力及发展方向确定地方负债程度，存在盲目负债的问题，给地方政府的公债偿还带来重大风险。同时，地方公债的风险包括负债管理体系不完善、信息不透明等一系列问题，产生相关问题的主要原因是制度体系不完备。第四，部分地方政府的官员盲目追求政绩。在我国中央和地方财权分离之后，部分地方官员为了追求政绩及城市短期内的经济繁荣，会盲目扩大政府的债务。扩大债务虽然在短期内能够提高居民的福利，为城市长期发展做好铺垫，但是若不考虑债务风险及偿还能力，就很可能给未来的发展带来严重隐患。产生这一问题的主要原因是我国政府对地方官员的考核环节中，还未形成完善的考核措施，部分地方官员存在盲目借贷的问題，过于关注其政绩，忽视了经济稳定以及风险防控要求。四、防控地方政府公债风险的建议（一）注重融资预算，控制融资活动第一，改进融资预算。中央政府和社会公众应该按照透明性和参与性的原则，监督地方政府预算计划及配套债务发行情况。政府在财政管理环节，要有效监督地方财政预算是否在合理的范围内得到控制，分析地方政府的债务发行规模及资金使用效率，降低地方公债风险发生的可能性。地方政府在资金管理环节，要按照成本效益原则分析和评价预算管理工作要求。如果地方政府的资金投入无法带来预期的效益，则应该减少这部分资金投入。地方政府要确保资金的使用方向符合地方政府的发展实际要求，结合地方政府管理工作的策略，在编制预算环节就充分估计预算的整体情况，合理控制资金规模[1]。地方政府在当前存在明显的隐性债务问题，隐性债务难以评估与控制。为此，在债务控制环节应采取完善的防控措施。如果地方政府不能严格监控资金使用情况，很可能产生资金过剩或不足的情况，严重影响地方政府治理目标的实现及地方的发展。因此，在实施地方政府资金管理环节，要加强对预算的控制，以预算合理约束资本流动，确保地方政府的资金使用方向与中央政府支出的优先顺序及方向保持一致，避免产生不必要的支出及资金浪费等问题，使有限的资金发挥更大效益，从本质上控制债务规模，从源头上降低债务风险发生的可能性。第二，开展合理的融资活动。地方政府在融资环节，融资工作是否合理在很大程度上决定了地方金融安全及地方经济能否获得可持续发展。地方政府主要是以地方融资平台实施融资活动。为了有效应对地方公债风险传播的影响，要在未来形成全社会参与监督的机制，并积极接受中央政府的监督。全民监督意味着地方政府的债务在不同环节都能够得到规范管理，让各级人员参与融资活动的监督环节，将地方政府融资预算纳入公共预算框架，严格监控地方政府融资，避免无序融资、过度借贷带来的风险。在新预算法实施的背景下，地方公债在扩大过程中也要严格接受全国人大的监督检查，避免融资行为无序扩张给地方带来的风险。例如，部分地方政府存在庞大的隐性债务，很可能是通过金融工具或以政府信用担保的业务，这类债务在資产负债表中难以体现，但是会对地方金融稳定产生重大影响。对此，要建立严格的监管机制，要求地方政府及时公开相关管理环节的信息，确保各类活动得到全方位监督，提高融资活动风险的可预测性。（二）合理划分财权与事权在当前的金融体系中，中央政府和地方政府之间的部分事权缺乏明确的书面规定，会导致地方政府过度干预公共事务，而使地方政府的财权与事权不匹配，事权过重使地方政府不得不通过背负更多债务满足各类事权的履行要求。地方政府的地方公债风险，在很大程度上是财权与事权不匹配导致的。因此，要细化中央和地方政府之间的责任，清晰认识到不同层次治理结构有不同责任，部分责任可能会存在重叠，针对重叠部分要形成明确的规范，按照“谁受益、谁付费”的公共财政管理原则，要求合理安排财权与事权，合理确定中央和地方的支付义务。例如对于地方政府完全受益的相关事项，应该由地方政府负责支出；对于地方和中央政府同时受益的事情，要根据受益比例合理分配支付义务，避免财权与事权不对等导致地方公债无序扩张的问题。在地方公债管理环节，要明确财政支出的责任，提高资金分配运作效率。地方政府根据工作效率、管理能力、监管要求等合理分配具体权限，在监控过程中提高资金使用效率及合理评估各级政府的能力，科学分配各项权力。在监管方面，充分发挥中央政府对国民经济的统筹作用，通过将权力下放到地方的方式，形成中央对地方的跟踪监管，合理分配中央和地方的权力，规避地方公债无序扩张的问题，以保障风险可控。此外，我国在未来应增加地方政府的财权，包括将新增加的“房产税”等税种作为地方的税收，促进地方财权与事权相匹配，缓解地方政府资金不足的局面，提高其各类事项执行力。（三）促进公债信息透明化当前我国地方公债信息披露不足，导致地方公债风险难以得到严格监控，使风险不断增加，发生风险恶性蔓延的可能性。地方政府要通过建立完善的地方公债信息披露机制，对地方政府债务发行、使用等环节作出严格监督和约束，避免地方政府资金使用效率低下和挪作他用等问题。通过制定科学的地方公债管理措施，有效防止政府机关、金融机构之间存在涉密交易或信息不公开，使相关工作无法得到监管。地方政府只有通过充分提高数据的透明度，将预算管理和金融体系管理工作相结合，充分关注信息披露的要求，才能形成完善的地方公债控制措施[2]。为了全方位提高地方公债透明度，应加强以下工作。首先，地方政府的融资来源信息要得到规范管理，例如在融资平台公司的管理工作中，从债务发行到使用再到收回全环节的数据都要得到统计，确保相关信息真实、准确、及时。如果在管理环节发现相关活动出现风险，要第一时间执行相应的风险控制措施，控制住风险，防止其蔓延。其次，在实施风险管理环节，要形成完善且科学的风险管理体系，各级政府部门要定期监控风险管理的情况，按照风险统计报告，统计分析风险管理的不足之处，形成透明的债务数据。（四）优化政绩考核机制在当前地方政府官员绩效评价环节，过于侧重GDP，部分地方政府的官员通过宽松财政政策提高短期内的政绩，通过扩大预算规模而并非以提高预算分配的合理性发展地方经济，这也会导致很多地方存在盲目借贷等问题，产生了财务风险增加的可能性。地方政府的债务风险中，很大一部分是潜在且长期的，在短期内难以得到体现。为了规避地方政府官员盲目发债的问题，在未来要形成完善的绩效评价机制，制定科学的评价措施，充分关注风险等方面指标。在对地方政府官员评价环节，不仅要关注GDP的指标，更要关注金融稳定性，形成科学的问责机制与激励约束措施。如果地方政府官员在工作中存在盲目借贷等问题，要执行相应的问责机制。通过改善政绩考核机制，有效完善地方政府的支出以及借贷行为。同时，在绩效考评工作中，要考核地方政府在借款、还款等环节的合理性，避免偿还能力不足的问题。（五）健全预警措施地方政府在实施债务风险管理环节，要形成完善的风险防控体系，包括全面收集各类债务信息，健全预警措施，确保地方政府债务风险得到控制。地方政府在管理债务时，要统计各类债务风险的情况，关注