上海市留学归国人才引进政策执行分析

[摘要]留学归国人才为我国实现中华民族伟大复兴的中国梦和“两个一百年”奋斗目标作出了巨大贡献。为了更好地实施人才强国战略，各地方政府制定并执行相关政策，但在政策实施过程中也存在一些亟待解决的问题。因此，研究我国引进留学归国人才的政策执行尤为必要。文章以霍恩—米特系统模型为分析框架，从政策目标和标准、政策资源、执行组织间的沟通和联动、执行机构的特点等方面展开分析，探索改进方法，使人才能“引进来”，更能“留得住”“用得好”。[关键词]留学归国；人才引进；政策执行；霍恩—米特模型一、上海市留學归国人才引进政策问题的由来（一）留学归国人才重要性日益凸显在全球化发展背景下，跨国人才流动速度不断加快，各国都在“抢人”——在知识经济驱动发展的宏观环境中，留学生成为推动我国实现人才强国的重要因素，也为构建全球性的人才中心和创新高地提供了有力支撑。我国的出国留学政策从初步确立时期（1949—1978年）、恢复探索时期（1978—1992年）、规范调整时期（1992—2010年）到提升完善时期（2010年至今），取得了历史性的进展[1]。经过多年的探索和实践，海内外人才集聚的磁吸效应已经显现。近年来，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》等政策文件的发布，以更加积极开放的方式引进归国人才，成效显著。（二）上海市发展定位的明确上海市素来注重引智引才，人才资源总量已超过675万人。然而，上海市面临的人才竞争压力也越发严重。随着粤港澳大湾区、京津冀地区、川渝一体化等发展，人才竞争变得越来越激烈，上海市的生活成本和内卷水平更是不容小觑，容易导致人才流失。此外，上海市在创新方面尚有进步空间，据《2023年全球科技创新中心评估报告》，上海位列北京之后[2]。如何吸引英才扎根成为关键所在。近年来，上海市逐步加快了“五个中心”建设，留学归国人才引进工作的顺利开展，理想化的政策是导向，实施过程的精准把控是基石。由此，文章进一步提出，上海市留学归国人才政策目标的落实效果如何？政策执行过程中是否出现执行难的问题？如何通过优化政策提高执行的实效性？二、霍恩—米特系统模型的适用性分析霍恩—米特系统模型强调，在政策决定和效果演变中有多个变量相互影响作用。其中，六个变量包括政策目标和标准、政策资源、执行组织的沟通和强化行动、执行机构的特性、系统环境及执行人员的意向[3]。留学归国人才引进政策遵循国家政策，地方政府制定实施细则的执行模式，与该模型要求契合，符合“党领导决策体制”，从源头保证政策执行的正确方向，再经各级政府推进政策实施落地[4]。模型中各个变量也影响执行效果。第一，“中国之治”的时代内涵。在公共政策执行语境中，我国决策进程的科学化，形成了党主导的民主决策模式。第二，系统环境是政策执行的宏观背景。就留学归国人才引进而言，受到国际国内的双重影响：一方面，世界极化发展的新形势使各国都加入了“抢人大战”；另一方面，基于我国构建具有全球竞争力的人才体系的需要，打开了人才回流的机会窗口。第三，政策的出台是人才引进的现实条件。2011年，人力资源和社会保障部制定《留学人员回国工作“十二五”规划》，作出全面系统部署，下发《关于支持留学人员回国创业的意见》和《关于加强留学人员回国服务体系建设的意见》，标志着归国人才回国工作、创业、为国服务三位一体政策体系初步形成。上海市出台了一系列政策，其中最新且完善的是2021年的《鼓励留学人员来上海工作和创业的若干规定》（以下简称《规定》），政策目标在于鼓励人才回流。第四，执行组织的联动是政策执行由“碎片化”向“整体化”的提升。执行主体包括各级政府、各部门，以及被赋予执行权责的社会组织等。第五，目标群体的主观性。归国人才具有巨大创造性潜能，鉴于他们的特殊性和主观性，他们便成为无法忽视的核心变量。第六，执行方式的持续性。留学人才引进不是一个短暂的过程，包括对人才的跟踪管理和评估。每一个环节都会影响整个人才引进政策的成效。第七，执行人员的价值取向。一方面是各执行机构对政策目标和标准的理解；另一方面是执行人员对政策的解读及其工作态度和方式。三、上海市留学归国人才引进政策的实施情况《规定》从不同层面制定引进标准，吸引多元化的人才。在政策层面，《规定》明确，上海市人社局是留学归国人员工作的主管部门，负责制定和组织实施相关政策的兑现和服务，其他相关部门按照各自职责，做好相关工作[5]。在服务上，发放海外人才居住证，给予出入境、医疗等方面支持，并为人才的配偶子女提供医疗就学等保障。在整体环境上，上海“城市环境指数”得分为86.51分，“成长能力指数”得分为85.45分，“发展相融指数”得分为85.14分[6]。在识别程序上，留学归国人才引进政策的直接对象为留学归国人才。上海市将相关人才作为政策的重要目标群体，首先在学历、工作经历、奖项等方面设定标准，根据这些标准确定人才名单，再按照规定识别程序开展工作。在法律环境上，各部门、各区实施细则不断完善。近五年来，累计引进留学人员超过13.5万人，来沪工作创业的归国人才超30万人，创办企业6000余家，部分人才成为院士、科学家和企业家。因此，上海市在经济稳中向好、周密组织、环境适宜的情况下，留学归国人才引进政策执行总体上比较顺利，成效较为明显。但是，政策在执行时或多或少遭遇“执行难”的问题，主要原因如下。（一）政策标准存在细节空白《规定》存在部分内容表述不清晰、缺乏可操作性的问题。一是条例虽然多，可大多为方向条文，缺乏具体实施细则指引，例如人才界定出现“普遍认可”“某一领域”等模糊词汇，容易形成实践中的细节空白。二是政策体系之间缺乏关联性，从横向看，《规定》的专项实施配套政策散见于其他政策文本中，虽然明确了主导部门，但是仍会受制于其他政策制定部门。三是未能充分体现政府的支持作用，《规定》提供了明确的实施细则作为指导，导致政府部门无法按照统一的标准执行。（二）多头管理导致功能缺位上海市留学归国人才引进政策的执行组织包括各级政府、各个部门，其中，主要由市人社局牵头，其他部门负责政策监督落实，也包括被赋予政策执行权责的社会组织等。执行主体多，难免存在主次不明、缺乏联动的副作用：一方面，信息的互通和共享受阻，掣肘留学归国人才的有效引进；另一方面，因为操作不畅，未形成制度化的协调机制，容易出现执行空白。（三）目标群体的多元化需求引进的人才，作为具有较强主观能动性并享有话语权的目标群体，通常具有较高的需求。直接落户或创业支持等方式对原本就具有上海户籍且无创业规划的上海籍人才而言，激励作用有限。高激励性质的引才政策多针对已取得成就的高层次人才，会导致具有潜力的年轻人才选择在海外就业以积累资历。此外，个体需求会导致政策效果的差异。留学归国人才可能难以适应上海的社会环境，他们只能自发组建社群共享信息，因此，急需一个有号召力的组织或部门与他们沟通。（四）执行人员管理观念欠缺执行人员往往把引进人才数量作为重要的绩效指标，在这种意识下，“重引才、轻留才”的现象在所难免，导致人才潜力得不到充分发挥，不利于人才的长期发展。“重引进、轻使用”的现象导致对引进人才的使用不合理。由于自身观念和理解的差别，部分工作人员在政策解读上存在误区，造成人才落地后不能合理匹配岗位。（五）政策资源配置不合理一是留学归国人员分布于上海市的多个领域、多个企业，但是相关企业出于自身专利、知识产权技术的保护等，不能形成较好的合作共享机制。二是区域资源存在差异化，留学人才引进政策的一大重点在于人才创业，而明确的创业途径多依赖于留创园的建设，目前，上海市较成熟的留创园为张江和漕河泾留创园，其他园区聚集效应尚不明显。三是现有的引进人才服务队伍结构单一，保障人才进一步在沪发展、生活的社会组织力量还未被有效利用。四、完善上海市留学归国人才引进政策的建议（一）完善政策体系，凸显科学性打造“全链条”政策体系，在人才引进的基础上，推行人才培养、效果评估、激励机制与保障服务。由于现在上海市的留学归国人才数量初具规模，应侧重思考如何让人才“留得住”“用得好”的长效机制，切实提升用才育才效能。此外，加大调研力度，强化政策执行的反馈机制，及时调整、完善政策制定与更新。（二）提升执行主体能力，增强协同性健全政策执行机制，保障执行组织之间有效协同。执行系统内涉及的环节及要素都需要连接成有机整体，只有使各个部门、单位之间形成有效沟通、多方联动的格局，才能使政策落实精准高效。要加强归口统一管理，在市人社局牵头的基础上，协同其他职能部门提供相应管理和服务，明确各部门的职权。将侨务部门、留创园和用人单位等纳入执行主体，填补职能部门的功能空白。（三）赋能执行人员，提高实效性要打通政策执行的“最先一公里”，必须提升执行人员对政策的理解力。一是根据工作需要选派执行人员，把人才“引进来”“留得住”和“用得好”三个环节的整体成果作为衡量绩效的标准。二是各级各类施策人员需按照“干什么、学什么”接受培训和培养，丰富一线窗口的工作经历。（四）整合政策资源下沉，提高普及性一是人力资源下沉，选拔用人单位、人力资源服务机构和职能部门工作人员纳入一线的工作队伍，形成政府、用人单位、社会组织等多位一体的队伍结构。二是服务资源下沉，提高服务便利度。三是资金资源下沉，及时给人才和留创园发放发展补助，带动设施服务的提升。四是信息资源下沉，建立健全的信息系统。（五）创新政策宣传，提升知晓度应加强海内外信息沟通，让留学归国人才快速了解政策的相关内容。一是完善政策宣传窗口，畅通解读渠道。充分发挥一线岗位的渠道优势及社会组织的连接作用，加强政策的宣传解释，确保目标群体能够较快理解，减少办事次数。二是通过制作视频短片、微信公众号做专题解读等方式开展科普工作。三是应建立一个互动的平台。同时，培养各种自治组织，如产业协会、行业协会等，让它们能够充分发挥自己的作用。（六）尊重目标群体，调动积极性目标群体是政策的“最后一公里”，由于多重文化根源，归国人才不会扎根于一个国家[7]。所以，了解他们在回流过程中如何定位自己是关键。只有提高人才的内生动力和认同感，才能维持他们长期驻留。一是围绕人才与行业、产业实