【投资培训】PPP和债务化解等新政策对交通投资的影响-翁燕珍

交通运输部科学研究院翁燕珍

2023.12.20PPP和债务化债等新政策对交通投资的影响中国人民大学博士/九三学社交通运输部支社副主委交通运输部科学研究院财政金融（交通PPP）研究室主任、副研究员，曾在交通运输部财务审计司借调交流（2016-2017）。中国公路学会交通投融资分会理事中国技术经济学会投融资分会会员国家发展改革委存量资产盘活REITs等专项工作评审组专家成员世界道路协会（PIARC）筹资和采购专委会青年委员联合国欧洲经济委员会（UNECE）以人为本PPP项目评价方法工作组成员主要研究领域：交通投融资、交通经济、PPP、收费公路政策、资产管理、交通产业融合等。近年来支撑起草行业投融资制度文件10多项。主持、参与省部级课题项目40余个、主编和参编著作6部、发表中英文核心论文40余篇；多项研究成果获国家院及交通运输部主要领导批示。Tel：138-1055-9540(微信)

翁燕珍01交通基建投资回顾交通基础设施投资高位运行年份铁路固定资产投资（亿元）公路固定资产投资（亿元）水路固定资产投资（亿元）民航固定资产投资（亿元）总投资(亿元)2016801528.4%1797663.8%14175.0%7822.8%281902017801025.5%2125367.7%12393.9%8692.8%313712018802825.6%2133567.9%11913.8%8572.7%314112019802925.1%2189568.4%11373.5%9693.0%320312020781922.5%2431269.98%13303.83%10503.0%34742“十三五”合计3990125.3%10677167.69%63144.0%45272.87%157745“十三五”平均7980.225.4%2135467.56%1262.84.0%905.42.86%315492021748920.7%2599571.8%15134.2%12223.4%362202022710918.4%2852774.0%16794.4%12313.2%38545“十三五”以来交通建设实际完成投资情况2022年全国交通固定资产投资再创新高，完成3.85万亿元，同比增长5.7%，高于全国固定资产投资增速0.6个百分点，连续7年保持2万亿元以上规模。投资持续保持高位增长。自2017年突破2万亿元关口，至2022年接近3万亿元，占全国固定资产投资比重达5.2%，成为带动国内固定资产投资的重要力量。高速公路对交通投资的拉动作用突出。连续4年投资比重超过50%，且呈现逐年提高趋势，2022年投资比重达56.9%。农村公路投资力度不断加大。2022年启动新一轮农村公路建设，加快完善农村公路网络，农村公路投资下降趋势得以扭转，2022年同比增长10.2%。公路水路交通投资变化情况“十二五”投资13.4万亿元建设发展资金需求“十四五“建设资金来源财政资金：22%国内外贷款：37%地方自筹：31%其他来源：10%财政资金国内外贷款地方自筹其他资金“十三五”投资15.8万亿元铁路4.0万亿元公路10.7万亿元水路0.6万亿元民航0.45万亿元从各省份完成交通（综合交通口径）投资情况看，根据收集到的18个省（直辖市、自治区）2022年数据显示：浙江、广东、云南和山东已迈入“年投资超过3000亿元”的发展阶段，其次是广西，2022年完成投资2802亿元；江苏、河南、安徽、甘肃、福建、重庆六个省市2022年完成投资超过1000亿元，其中江苏在其中最高1820亿元；陕西、新疆完成投资规模在七、八百亿元之间辽宁、西藏、内蒙古、吉林和青海相对较少，都在500亿元以内。各省完成交通投资情况注：数据来源于各省（自治区、直辖市）政府官网或报道数据。全国部分省份2022年完成综合交通投资情况

单位：亿元2022年交通投资占全国固定资产投资比例的6.68%左右。2022年交通投资占全国GDP比例的3.16%（2022年我国GDP121.02亿元，2021年占比3.43%）。交通投资拉动效应：以公路为例，每年2万亿元投资直接带动GDP约1.6-1.9万亿元、间接带动GDP约4-5万亿元。近几年交通投资拉动效应在逐年递减。交通基础设施投资高位运行2024/7/15交通投资对经济社会发展具有重要的拉动作用：带动上下游全产业链发展。对钢材、水泥、石油、矿石等原材料，建筑业、金属冶炼业、非金属矿物制品业都有明显的直接拉动效应（1万亿元投资分别拉动约6500亿元、1600亿元和1600亿元）；吸引大量社会劳动力，增加就业岗位（1亿元投资产生就业岗位约1100个）；增加政府税收收入（1万亿元投资，施工环节增加政府增值税收入200-250亿元、企业所得税收入150-180亿元）。交通基础设施投资高位运行近年来，交通固定资产投资尤其是公路水路投资保持高位运行，交通运输经济运行呈现出总量增、韧性强、走势高的特点，作为国民经济增长“稳定器”和“加速器”的作用更加凸显。为进一步稳住宏观经济大盘、保持经济运行在合理区间，促进产业链供应链稳定，仍然需要发挥交通作为“开路先锋”的重要作用。交通基础设施投资高位运行02中央对交通投资的具体要求适度超前开展基础设施投资2021年12月，召开的中央经济工作会议明确提出，在充分肯定成绩的同时，必须看到我国经济发展面临需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力。世纪疫情冲击下，百年变局加速演进，外部环境更趋复杂严峻和不确定......要适度超前开展基础设施投资。适度超前开展基础设施投资2022年《政府工作报告》强调，积极扩大有效投资。围绕国家重大战略部署和“十四五”规划，适度超前开展基础设施投资。建设重点水利工程、综合立体交通网、重要能源基地和设施......要优化投资结构，破解投资难题，切实把投资关键作用发挥出来。适度超前开展基础设施投资2022年4月26日，中央财经委员会第十一次会议召开，研究全面加强基础设施建设问题。会上强调，“要适度超前，布局有利于引领产业发展和维护国家安全的基础设施，同时把握好超前建设的度。会议指出，要加强交通、能源、水利等网络型基础设施建设，把联网、补网、强链作为建设的重点，着力提升网络效益。加快建设国家综合立体交通网主骨架，加强沿海和内河港口航道规划建设，优化提升全国水运设施网络。2023年7月召开的中共中央政治局会议在部署下半年经济工作时强调，“要积极扩大国内需求，发挥消费拉动经济增长的基础性作用”（未提及投资）。同时会议还针对地方债务问题提出“有效防范化解地方债务风险，制定实施一揽子化债方案”。与4月政治局会议“加强地方政府债务管理，严控新增隐性债务”的表述相比，此次中央表态更进一步，表明化债工作已箭在弦上、成为当前经济发展的重点工作。不再提基础设施投资适度超前不再提基础设施投资适度超前2023年12月11-12日，中央经济工作会议召开，会议要求，明年要坚持稳中求进、以进促稳、先立后破，多出有利于稳预期、稳增长、稳就业的政策。强化国家重大战略任务财力保障。合理扩大地方政府专项债券用作资本金范围。要激发有潜能的消费，扩大有效益的投资，形成消费和投资相互促进的良性循环。发挥好政府投资的带动放大效应，重点支持关键核心技术攻关、新型基础设施、节能减排降碳，培育发展新动能。完善投融资机制，实施政府和社会资本合作新机制，支持社会资本参与新型基础设施等领域建设。2020年4月，国家发改委在新闻发布会上提出，新基建包括信息基础设施、融合基础设施和创新基础设施三方面。2023年我国经济运行呈现“一高一低两平”的特点，即增速较高、就业平稳、物价较低、国际收支基本平衡，主要预期目标有望圆满实现。经济实力再上新台阶。有机构和专家学者预测，全年经济增长5.2%左右，国内生产总值超过126万亿元。今年我国仍是全球增长的最大引擎，对全球经济增长的贡献约为1/3。就业物价总体稳定。城镇调查失业率平均值降到5.2%左右、比去年低0.4个百分点，居民消费价格指数上涨约0.3%。国际收支基本平衡。进出口额同比基本持平，出口占国际市场份额有望维持在14%左右的水平。高质量发展扎实推进。现代化产业体系建设取得积极进展，科技创新实现新突破，安全发展基础巩固夯实，民生保障有力有效。明年我国经济面临的机遇大于挑战，有利条件强于不利因素。从国际看，当今世界变乱交织，百年变局加速演进，国际政治纷争和军事冲突多点爆发。世界经济增长动能不足，据国际机构预测，明年世界经济和贸易整体上不如疫情之前。从国内看，经济大循环存在堵点。主要是：有效需求不足，居民消费和企业投资意愿不够强；部分新兴行业存在重复布局和内卷式竞争，一些行业产能过剩；社会预期偏弱，企业存在不愿投、不敢投现象；风险隐患仍然较多，化解多年积累的房地产、地方债务、金融风险需要一个过程。当前，我国经济发展仍面临诸多机遇。我们拥有世界上最有潜力的超大规模市场。随着社会预期逐步改善，高储蓄将逐步向消费、投资转化。宏观政策会对经济恢复持续提供支撑。今年增发一万亿元国债，以及降准降息、减税降费等政策效应将在明年持续释放，明年还将出台新措施，增量政策和存量政策形成叠加，有力推动经济恢复向好。政策空间仍然较足。我国物价较低，中央政府债务水平不高，加力实施货币政策和财政政策是有条件的。全面深化改革开放注入强大动力。我们深化国有企业改革，促进民营经济发展壮大，加大吸引外资力度，持续优化营商环境，将不断激发经营主体的积极性、创造性。全球新一轮科技革命和产业变革蕴含新机遇。人工智能、商业航天、量子科技、生物制造等领域技术加快突破，绿色发展推动生产消费加速转型，这些将催生产业变革，为我国经济发展提供更为广阔的舞台。03PPP新机制核心要点分析（一）PPP模式发展历程-回顾55项重大工程项目属于基础设施建设项目自2014年以来，PPP模式在我国实施近八年，对加快基础设施建设、改善公共服务、拉动有效投资起到了重要的积极作用。但在实践中，部分领域、部分项目出现把PPP项目异化或泛化为政府兜底、通过拉长版政府补贴使原本不能上马的项目超前上马等现象，催生出了大量政府隐性债务，透支了地方政府未来财政能力。2023年2月起至四季度11月，全国PPP项目被全面叫停并清理核查。2023年11月，国务院办公厅转发国家发展改革委、财政部《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》的通知（国办函〔2023〕115号）。2023年11月，财政部发布关于废止政府和社会资本合作（PPP）有关文件的通知（财经〔2023〕98号），涉及2015年至2022年共计11个文件。2023年11月28日，国家发改委《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（修订征求意见稿）公开征求意见。PPP模式发展历程回顾《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号)二､加快建立规范的地方政府举债融资机制（三）推广使用政府与社会资本合作模式｡鼓励社会资本通过特许经营等方式,参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营｡政府通过特许经营权､合理定价､财政补贴等事先公开的收益约定规则,使投资者有长期稳定收益｡投资者按照市场化原则出资,按约定规则独自或与政府共同成立特别目的公司建设和运营合作项目｡投资者或特别目的公司可以通过银行贷款､企业债､项目收益债券､资产证券化等市场化方式举债并承担偿债责任｡政府对投资者或特别目的公司按约定规则依法承担特许经营权､合理定价､财政补贴等相关责任,不承担投资者或特别目的公司的偿债责任｡2024/7/15从各行各业看，部分领域PPP项目存在的主要问题55项重大工程项目属于基础设施建设项目1.明股实债，增加地方隐性债务

脱离本质，成为政府变相融资的手段、平台。政府承诺兜底、回购资本金。2.项目论证监管不足，本身存在硬伤

未经过充分的可行性研究论证，导致实际执行与初始预期相差甚远。一些项目未做好规划、立项、用地、环评等前期工作，导致后期无法融资，资金链断裂。3.政府单向违约、社会资本进退两难地方政府换届，或因上级清理整顿、获得低成本的建设资金，单方面修改合同，甚至试图终止合作。项目建设过程或建成后，政府财政压力大，不按合同约定支付费用，导致项目烂尾、资产闲置。55项重大工程项目属于基础设施建设项目审计署指出PPP问题《国务院关于2022年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》PPP项目审计情况。此次重点抽查了18省市本级及187个地区计划总投资1.53万亿元的408个项目：入库环节审核不严。11个地区的19个项目是由中介机构通过夸大预期收入、调减财政支出责任等方式虚假包装后得以入库，其中14个项目存在政府部门虚构财政财务数据的现象。履约环节不尽诚信。11个地区的14个项目以承诺办理用地手续引入社会资本，但由于占用基本农田无法获得用地许可等，导致项目因土地未落实而停工停建或进度缓慢。审计署指出PPP问题建设运营环节不当推责揽责。一方面，6个地区将新城新区产业规划、城市运营等职能，与具体项目“整体打包”交由社会资本方实施，因远超社会资本方能力，大多半途而废。另一方面，10个地区在15个项目中违规约定由政府方或当地国企负责运营，不当承担了应由社会资本方承担的风险。部分项目形成损失浪费。至2022年6月底，有151个项目进展缓慢、停工甚至烂尾等，造成国有资产损失17.22亿元；10个地区违规建设10个会议场馆或景观工程等，涉及计划投资75.66亿元。2024/7/15PPP存在问题的本质55项重大工程项目属于基础设施建设项目1.模式不可持续我国PPP市场的缩减，也不是由清库行动引起，其背后反映了模式本身已存在着不可持续性问题，如风险控制不足等。2.财政依赖严重政府在PPP项目中承担的支付责任高达80%，尤以云南和贵州为甚，PPP项目对财政支持的过度依赖。3.社会资本参与不足国有企业在市场中占主导地位，占比超过80%，对民间投资产生了一定挤出效应，这可能会导致市场失衡等问题。2024/7/15财政依赖严重，政府支付责任或高达八成

2022年全国已落地投资的PPP项目（财政部PPP库）中，三类项目情况：完全使用者付费项目，涉及金额2.7万亿元，占比仅有13%；政府付费的PPP项目，涉及金额4.24万亿元，占比20%；可行性缺口补助的PPP项目，涉及金额13.9万亿元，占比67%。

PPP项目政府支付责任的沉重。PPP存在问题的本质2024/7/15交通运输PPP项目数量及规模变动趋势（财政部口径、2016-2022年）2020-2022年交通运输PPP项目细分领域单位：亿元行业细分2020年2021年2022年2020-2021年变动值2021-2022年变动值高速公路6784.855445.034364.32-1339.82-1100.45其他公路687.94651.491100.45-36.45448.96水运项目14.0229.14015.12-29.14交通枢纽83.141.2226.79-81.9225.57仓储物流55.1500-55.150铁路（不含轨道交通）44.420402.46-44.42402.46机场92.615.533.9-87.08-1.63其他718.81360.40-358.41-360.4合计8480.946492.805897.92-1988.14-594.88PPP存在问题小结PPP从顶层设计到实施执行偏离了引入初衷PPP被泛化、异化承诺保底收益率承诺最低需求明股实债增加地方政府隐性债务——“或有债务”变成了“高额负债”；有数字化财承、但没有实际支付能力的财承重建设轻运营社会资本大部分为国有企业……2024/7/15为有效遏制新增地方政府隐性债务，提高实施PPP质量，国务院对财政部和国家发改委在任务上做分工。财政部牵头负责存量PPP项目处置安排；国家发改委牵头起草PPP新机制。11月8日，国务院办公厅转发了国家发展改革委、财政部《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（简称“PPP新机制”），规范新PPP项目的纲领性文件，标志着暂停了8个多月的PPP再次启航，并迈入了新机制时期。《PPP新机制》明确了今后PPP主管部门为国家发展改革委，财政部在PPP中不再参与项目管理，主要聚焦于预算管理和政府债务管理。PPP新机制出台背景和过程2024/7/15聚焦使用者付费项目对于有一定使用者付费但不能完全覆盖建设投资和运营成本的项目对于使用者付费可完全覆盖建设投资和运营成本的项目PPP新机制适用项目类型适用不适用没有使用者付费基础的非经营性项目适用条款：政府和社会资本合作项目应聚焦使用者付费项目，明确收费渠道和方式（要有收费标准、价格管理），项目经营收入能够覆盖建设投资和运营成本、具备一定投资回报，不因采用政府和社会资本合作模式额外新增地方财政未来支出责任。两种情形：在国家相关制度法规、政策文件中有统一规定，例如高速公路依据《收费公路管理条例》收费；针对特定项目，在特许经营协议中依法依规明确收费渠道和方式。PPP新机制适用项目类型明确收费渠道和方式，项目经营收入能够覆盖建设投资和运营成本、具备一定投资回报，不因采用政府和社会资本合作模式额外新增地方财政未来支出责任。关于“额外”。如果采取PPP模式和不采取PPP模式相比，新增了地方财政未来支出责任，即“额外”；如果不论是否采取PPP模式都存在相同的地方财政未来支出责任，则不属于“额外”。关于“未来”。政府在项目建设期依法依规给予的投资支持属于当期发生的政府支出责任，符合《指导意见》精神，但这种支持不能持续到项目运营期。关于“责任”。责任指存在发生的可能性，并不意味一定会产生未来的实际支出。例如车流量、水处理量设置保底安排等，这种带有承诺形式的“或有”支出就是一种责任，是不符合要求的。PPP与特许经营之间概念及关系全部采用特许经营模式条款：政府和社会资本合作应全部采取特许经营模式实施，根据项目实际情况，合理采用建设—运营—移交（BOT）、转让—运营—移交（TOT）、改建—运营—移交（ROT）、建设—拥有—运营—移交（BOOT）、设计—建设—融资—运营—移交（DBFOT）等具体实施方式，并在合同中明确约定建设和运营期间的资产权属，清晰界定各方权责利关系。PPP和特许经营之间的关系2024/7/15PPP新机制适用范围2024/7/15条款：把握好工作力度、节奏，2023年2月政府和社会资本合作项目清理核查前未完成招标采购程序的项目，以及后续新实施的政府和社会资本合作项目，均应按照本指导意见规定的新机制执行，不再执行2015年5月印发的《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）。完成招标采购程序应当以实施机构和特许经营者（或社会资本方）签署正式合作协议或特许经营协议为准。未完成的项目，同时还要继续采用政府和社会资本合作的，就需严格履行PPP新机制。这就意味着，此类项目原PPP方案为运营期政府给予可行性缺口补助的，均需调整为建设期政府给予资金支持，增加项目实施难度。2023年2月以来签约的政府和社会资本合作项目应如何处理？《指导意见》发布实施后，2023年2月政府和社会资本合作项目清理核查前未完成招标采购程序的项目，以及后续新实施的所有政府和社会资本项目均应按照新机制要求推进。2023年2月政府和社会资本合作项目清理核查工作启动，新的PPP项目推进全面暂停。从严格意义上讲，今年2月以来至《指导意见》发布之时，不应该有任何新的以PPP、特许经营、BOT、TOT、ROT、BOOT、DBFOT等各种名义实施的政府和社会资本合作项目。对这类未按照新机制要求执行的项目，有关方面应立刻暂停，严格按照《指导意见》要求，修改特许经营方案，调整特许经营协议，规范推进实施。PPP新机制适用范围PPP新机制适用项目类型——收费公路本级政府直接授权本级交通国有企业承担经营性公路投资建设运营管理任务（与有关法律法规及规章制度不符，仍有一些省份有这样操作）。本级政府通过公开竞争方式最终选定了本级交通国有企业、或者市场其他特许经营者负责经营性公路投资建设运营管理任务。×√问答：地方政府可以依据《政府投资条例》或《企业投资项目核准和备案管理条例》，在审批或核准项目时，将符合条件的地方本级国有企业明确为特定项目的项目法人。《收费公路管理条例》规定，“经营性公路建设项目应当向社会公布，采用招标投标方式选择投资者”，故经营性公路建设项目不宜由地方政府直接确定项目法人，应通过招标投标方式选择投资者。2024/7/15PPP新机制适用项目类型国省干线这类无收益来源的普通公路项目，是否适用于PPP新机制？普通公路建设期政府资金支持+运营期政府付费：普通公路建设期政府资金支持+矿产资源打捆（资源补偿）：××高速公路+普通公路+建设期政府资金补助：没有明确的收费渠道和方式；运营期政府不能付费。没有明确的收费渠道和方式；资源与项目关联性大。×

？项目“打捆”实施特许经营这种形式本身并不是问题，关键在于“打捆”的子项目是否均符合《指导意见》精神，是否适合采取特许经营模式。PPP新机制适用项目类型基础设施和公用事业项目+按照特许经营模式实施：均应受到PPP新机制的规范。不应无法律法规依据擅自增设行政许可事项并以此为由向特许经营者收费，增加公共产品或者公共服务成本。不应将市场化程度很高的纯商业类项目或产业类项目，或将没有任何收益的纯公益性项目，通过各种方式包装成特许经营项目，收取特许经营费。2024/7/15PPP新机制适用项目范围清单以外的新改建项目重点领域和《清单》中的项目并非必须采取特许经营模式，也可以采用其他方式进行投资建设。政府和社会资本合作适用范围不以附件清单为限制，清单所列领域以外的政府和社会资本合作新建（含改扩建）项目，也可以按照新机制的规定实施，但前提项目回报机制为使用者付费、且按规定采用特许经营模式。举例：水运项目不在上述清单中，可以选择按照政府和社会资本合作推进、前提是必须采用特许经营模式；也可以选择其他模式推进；也可以不选择政府和社会资本合作推进。政府资金支持方式0102建设期运营期政府可在严防新增地方政府隐性债务、符合法律法规和有关政策规定要求的前提下，按照一视同仁的原则，在项目建设期对使用者付费项目给予政府投资支持。可以采用资本金注入、建设期补助，以及两者“拼盘”。政府付费只能按规定补贴运营、不能补贴建设成本。“按规定补贴运营”通常是指行业或区域规定的统一运营补贴标准，比如轨道交通、公交基于成本规制下的运营补贴等，与项目是否采用PPP模式没有直接关系。对特许经营项目在运营阶段的政府补贴不能额外新增地方财政未来支出责任。政府对特许经营项目的补贴应是行业通行的补贴，不可以是仅针对单个项目单独给予的补贴。对特许经营项目在运营阶段的政府补贴应符合“一视同仁”的原则。如某个行业或某类项目有统一的政府补贴，这类项目采取特许经营模式后，仍应正常享有补贴，不能因采用特许经营模式而无法享有行业统一的政府补贴。运营期政府付费是否适用收费公路？案例：云南某高速公路特许经营项目设置运营期政府给予运营期运营养护补贴XXX万元/年、折旧补贴XXX万元/年。各地是否会出台关于收费公路运营期运营维护补贴的行业规定或区域性规定，以便更好上项目？理解：行业上没有上述的做法，各地也不会出台这类规定。优先选择民营企业参与市场化程度较高、公共属性较弱的项目（如物流枢纽等物流领域；垃圾固废处理、垃圾焚烧发电、农业废弃物资源化利用、旅游农业等）。A关系国计民生、公共属性较强的项目（如城镇供水、供热、供气、城际铁路、智慧城市、智慧交通等项目）B民营企业独资或控股民营企业股权比例原则上不低于35%涉及国家安全、公共属性强且具有自然垄断性的项目，例如：投资规模大、建设难度高的收费公路项目城市地铁、轻轨和市域铁路项目民用运输机场项目油气管网主干线或支线项目等积极创造条件、支持民营企业参与C三类项目的投资规模、公益属性、建设难度逐渐递进，民营股权参与比例总体趋减但第二、三类项目也并不排除有能力的民营企业独资或控股民营企业的定义我国法律并未对“民营企业”进行明确定义。可以通过排除法进行认定，即除国有独资企业、国有控股企业和外商投资企业外的其他企业均可考虑认定为民营企业。参照上述标准，国有控股上市公司不宜认定为民营企业。国有控股企业的上市公司流通股部分不宜认定为属于民营企业。针对民营企业持有项目公司股权的比例，不应穿透计算国有控股企业中的民间资本参股比例。按照上述关于民营企业认定的参考标准，民间资本参股不低于35%的国有控股企业仍为国有控股企业，不宜单独作为特许经营者实施清单中第二类项目。收费公路项目大多属于地方事权，是否属于“投资规模大、建设难度高”的收费公路项目，应由各地方政府结合项目实际情况进行认定。地方政府可根据项目实际，从投资规模、建设难度等角度直接明确标准；也可以在设定合理招标条件的前提下，根据公开招标的结果进行判断，如有符合条件的民营企业积极参与，则应按照最大程度鼓励民营企业参与的原则进行把握。鼓励各地积极通过第二种方式进行认定，这样更加客观合理。如何认定“投资规模大、建设难度高”？PPP新机制实施流程要求文件条款：二、规范推进建设实施（七）严格审核特许经营方案。（八）公平选择特许经营者。（九）规范签订特许经营协议。（十）严格履行投资管理程序。（十一）做好项目建设实施管理。审核特许经营方案——选择特许经营者——签订特许经营协议——项目审批立项——项目建设实施PPP新机制下最新实施流程：2024/7/15PPP新机制实施流程要求PPP新机制实施流程要求如何理解特许经营方案“比照政府投资项目审批权限和要求，由有关方面履行审核手续”？根据“比照政府投资项目审批权限和要求”，负责政府投资项目可行性研究报告审批的部门即为特许经营方案审核部门。实践中，如果有关地方规定特许经营方案须由同级人民政府审批，也符合文件精神。原则上讲，特许经营方案审核职责可以上提，不宜下放。如何理解特许经营方案由“有关方面履行审核手续”，“有关方面”是否特指发展改革部门？不一定。《政府投资条例》对政府投资项目的审批权限作了明确规定，相关项目应“按照政府投资管理权限和规定的程序，报投资主管部门或者其他有关部门审批”。现实中，各地的政府投资项目审批权限由各地自行规定、不尽相同，《指导意见》不改变各地既定的政府投资项目审批权限。因此，特许经营项目实施方案审核部门应由各地比照当地政府投资项目审批权限自行确定。2024/7/15公平选择特许经营者条款：通过公开竞争方式依法依规选择特许经营者。理解：政府采购法、招标投标法，均可适用单一来源采购方式不能使用公开招标方式最为稳妥，竞争性磋商、竞争性谈判也没有完全被禁止条款：特许经营期限原则上不超过40年，投资规模大、回报周期长的特许经营项目可以根据实际情况适当延长，法律法规另有规定的除外。问答：根据《指导意见》，“特许经营期限原则上不超过40年，投资规模大、回报周期长的特许经营项目可以根据实际情况适当延长，法律法规另有规定的除外”。《收费公路管理条例》明确，“经营性公路的收费期限，按照收回投资并有合理回报的原则确定，最长不得超过25年。国家确定的中西部省、自治区、直辖市的经营性公路收费期限，最长不得超过30年”。特许经营期限设置应同经营性公路收费期限做好衔接，特许经营期限到期日不应晚于法律法规明确规定的收费期限到期日。考虑到不排除未来可能出现关于收费期限有关法律法规修订调整的可能性，特许经营协议中可考虑约定如依法依规调整收费期限后对应调整特许经营期限的有关表述，但在特许经营协议中，不宜明确约定与法律法规规定的收费期限到期日相悖的特许经营期限到期日。收费公路特许经营期限40年问题收费公路收费期限是否可以据此延长至40年取决于各地省级人民政府对收费公路政策方面的创新。河南、甘肃、青海等在新机制出台之前已突破；广西、贵州、云南将依据新机制开始突破。创新：约定合作期40年、收费期30年、30年后仍未收回成本，政府有义务协助申请延长收费期。广西公路项目中标公示（2023-12-19）各地开始出现规避PPP新机制推动项目实施的现象！定期开展项目运营评价

理解运营评价要包含三个方面内容：对照已签订的特许经营协议进行评价；对照通用行业有关规定进行评价；如果使用财政资金的，要进行相关绩效评价。项目实施机构应将社会公众意见作为项目监测分析和运营评价的重要内容，加大公共监督力度，按照有关规定开展绩效评价。项目实施机构应会同有关方面对项目运营情况进行监测分析，开展运营评价，评估潜在风险，建立约束机制，切实保障公共产品、公共服务的质量和效率。2024/7/15规范开展协议变更和移交工作在特许经营协议有效期内，如确需变更协议内容，协议当事人应在协商一致的基础上依法签订补充协议（针对非重大变更情形）。特许经营期限届满或提前终止的，应按协议约定依法依规做好移交或退出工作，严禁以提前终止为BT模式变相举债；拟继续采取特许经营模式的，应按规定重新选择特许经营者，同等条件下可优先选择原特许经营者（可探讨：收费公路期满收回归政府，政府可再授予特许经营权，降低标准收费？《条例》已有限制）。特许经营期限内因改扩建等原因需重新选择特许经营者的，同等条件下可优先选择原特许经营者。第三十七条收费公路的收费期限届满，必须终止收费。第三十九条收费公路终止收费后，收费公路经营管理者应当自终止收费之日起15日内拆除收费设施。2024/7/15建立常态化信息披露机制项目建设内容、特许经营中标结果、特许经营协议主要内容、公共产品和公共服务标准、运营考核结果等非涉密信息，依托全国投资项目在线审批监管平台，及时向社会公开。特许经营者应将项目每季度运营情况、经审计的年度财务报表等信息，通过适当方式向社会公开。2024/7/15支持在不改变项目地表原地类和使用现状的前提下，利用地下空间进行开发建设，提高土地使用效率。支持依法依规合理调整土地规划用途和开发强度，通过特许经营模式推动原有资产改造与转型，提高资产利用效率。探索分层设立国有建设用地使用权，支持项目依法依规加快办理前期手续。理解：适用于轨道交通、客运场站、交通枢纽TOD等上盖物业等开发；收费公路服务区综合体等交通路衍经济开发。为挖掘土地资源更多商业价值，提供了广阔的想象空间。充分利用土地等资源要素2024/7/15聚焦使用者付费，全部采用特许经营模式建立投资约束机制，严防新增政府隐性债务实施分类管理，优先选择民营企业参与重塑管理程序，规范推进项目建设实施注重运营实效，鼓励项目运营管理创新充分利用资源，做好存量和增量良性循环六大特征2024/7/15PPP回归特许经营模式，交通PPP市场规模将“瘦身”特许经营期最长可达40年，为各地创新提供一定依据对民营企业参与交通项目要求，各地理解仍有一定模糊12个高风险省市新上项目“难上加难”一批已完成招标程序但未签订特许经营协议，按照PPP新机制无法满足要求的，将面临停止PPP新机制对交通影响分析2024/7/15PPP新机制对交通影响分析PPP回归特许经营模式，交通PPP市场规模将“瘦身”2016、2017年交通运输PPP市场随全国市场呈现出快速的增长趋势，尤其是2017年更是“井喷式”发展，随后因各地10%财承红线剩余空间不多，且各地财力有限，难以对PPP项目给予大规模财政可行性缺口，PPP市场就出现了逐步收缩现象。为了不受PPP制度约束，高速公路等一批项目按照发改特许经营模式实施，财政、发改口径规模4:6。2024/7/15PPP新机制对交通影响分析PPP回归特许经营模式，交通PPP市场规模将“瘦身”2024/7/15PPP新机制对交通影响分析PPP回归特许经营模式，交通PPP市场规模将“瘦身”以2022年数据为例，初步匡算，从趋严角度，PPP新机制下，2024年收费公路PPP市场落地项目投资规模将在1万亿元左右，较2022年减少约5000亿元。收费公路完成固定资产投资方面，鉴于有前几年续建项目，投资下滑规模会有所减少，预计2024年减少2000~3000亿元，随后年度减少会更多。2024/7/15下一步工作动向进一步明确中央交通专项资金补助特许经营项目的范围和标准根据《车辆购置税收入补助地方资金管理暂行办法》（财建〔2021〕50号），当前只对采用政府收费模式以及PPP模式建设的国高给予补助，对特许经营项目不予补助。按照《PPP新机制》，政府可在项目建设期对使用者付费项目给予政府投资支持。因此目前正在研究制定的交通专项资金管理办法，也将明确给予特许经营国家高速公路等项目给予支持。考虑到新建国家高速公路项目普遍建设成本高、社会效益显著、经济效益较差，存在较大资金缺口，可按一视同仁原则给予支持，补助标准依然以政府收费公路支持额度为上限。研究制定收费公路项目的审批事项和流程《PPP新机制》较以往PPP制度文件作了较大幅度的调整，包括聚焦使用者付费、全部采用特许经营模式、延长特许经营期限；过去的PPP实施方案被特许经营方案所替代；新PPP项目不涉及新增运营补贴或PPP专有支出责任，也不需要“两评价”；鼓励民营企业参与PPP新建（含改扩建）项目等。按照新规定，正在尽快研究和调整完善新机制下收费公路项目的审批事项和流程，正在酝酿研究修订《收费公路政府和社会资本合作新机制操作指南》。国家发展改革委正在制定的特许经营方案编写大纲、特许经营协议范本和实施细则；25号令文件修订。座谈会及问答提出不用等上述文件的印发，新上项目按照新机制就可以马上实施。下一步工作动向04中央车购税将发生调整1984年，国务院第54次常务会议决定开征车辆购置附加费（后改为车购税）。1985年国务院印发《车辆购置附加费征收办法》，明确“取之于车，用之于路”原则，决定对所有购置车辆的单位和个人，包括国家机关和军队，一律征收车辆购置附加费（也称车购费），作为公路建设的专项资金来源。2000年，国务院颁布了《中华人民共和国车购税暂行条例》，2001年1月1日起，由“费”变成了“税”，将由交通部门征收的专项资金改革为国家法定征收的一项税种。背景：车购税资金发展演进2005年1月1日开始，车购税由国税部门直接征收，结束了由交通部代征的历史。2019年7月1日正式施行了《中华人民共和国车辆购置税法》。车购税作为中央用于公路水路建设主要资金来源，以对公路建设16%的投入，撬动了84%的地方配套和社会资金以及银行贷款），满足了交通建设的融资需要。车购税收入不断增长和投入，对地方政府及社会资本投资形成了稳定预期，促进行业投资良性循环。背景：车购税资金发展演进背景：车购税资金发展演进阶段性对小排量汽车的车购税减免政策也对车购税收入造成了一定影响。2009年1月、12月、2015年10月、2022年5月财政部、税务总局先后发布公告，对小排量乘用车减半征收车辆购置税。新能源汽车扶持政策，减免征收车购税。财政部等三部局分别于2014年、2017年、2020年、2022年、2023年连续5次发布公告，对新能源汽车免征车购税政策。截至2022年底，累计免税规模超过2000亿元，预计2023年免税规模将超过1150亿元。随着国家碳达峰、碳中和“双碳”战略的实施，新能源汽车已经成为国家新兴战略产业，2022年新能源汽车同比增长190%，免征政策对车购税征收总额的影响愈加明显。背景：车购税资金发展演进2023年6月底，国务院常务会议提出，要延续和优化新能源汽车车辆购置税减免政策。财政部副部长许宏才21日在国务院政策例行吹风会上介绍，新能源汽车车辆购置税减免政策将延长至2027年年底，减免力度分年度逐步退坡。2024年和2025年，将继续免征新能源汽车车辆购置税，其中，每辆新能源乘用车免税额不超过3万元。2026年和2027年，将减半征收，其中，每辆新能源乘用车减税额不超过1.5万元。初步估算，实行延长政策，2024年至2027年减免车辆购置税规模总额将达到5200亿元。我国民用汽车保有量（2005-2022年）我国民用汽车更新量（2006-2022年）我国新能源汽车保有量及纯电动汽车占比（2014-2022年）年份19851986198719881989199019911992车购税17.1516.8716.9527.7728.3624.3240.4279.97年份19931994199519961997199819992000车购税137.72179.98179.67182.88183.37181.8979.96216.07年份20012002200320042005200620072008车购税255.22363.69474.83534.70582.15687.46876.87989.75年份20092010201120122013201420152016车购税1163.171792.032044.452228.272596.342884.732790.152674.16年份201720182019202020212022车购税3280.673452.53349835313520

2398表

历年车购税资金收入情况

单位：亿元车购税资金减收明显、中央投资能力下滑受疫情超预期冲击、阶段性减征车辆购置税政策等影响，2022年车购税预算收入3550亿元，实际收入2398亿元，为预算的67.5%，比上年下降31.9%、减少1122亿元。2022年度争取到车购税资金3400多亿元，规模达到历史最高水平，有力支撑交通运输扩大有效投资。缺口部分由中央一般预算资金补齐。在2023年“要把恢复和扩大消费摆在优先位置”和着力稳定汽车消费的政策形势下，车购税收入增长仍具较大不确定性。受2022年车购税大幅减收的影响，预计2023年车购税可拨付使用的资金规模将继续减少，中央投资能力下滑，将影响2023年中央本级公路水路建设相关支出。车购税资金减收明显、中央投资能力下滑小结车购税资金政策对交通事业发展发挥了功不可没的重要作用。上述车购税减免政策不仅导致近年来车购税增速明显放缓，且从2022年开始车购税出现下降趋势。各类车购税减免政策对车购税收入的影响愈来愈大。车购税资金专款专用、以收定支属性计划将于2024年开始调整，相应的制度修订正在调整过程中。各地今后要争取中央财政资金支持交通项目发展，就需要做深、做实、做细项目规划和前期工作。05国家化债政策要求影响分析地方政府债务发展在过去相当长一段时间内，中国政府债务规模的增长与经济增速之间形成了良性循环，政府债务能够产生一定的经济效益，并推动了经济增长。而经济规模越来越大，债务风险就会相对收敛。这也就是“债务增长型驱动模式。”作为当前我国经济中的一个突出风险点，地方政府债务问题在疫情后的紧迫性进一步增强。2022年中央经济工作会议将防范化解地方政府债务风险作为重要任务。2023年7月中共中央政治局会议明确提出“要有效防范化解地方债务风险，制定实施一揽子化债方案”。地方政府债务规模中国财政学会会长、财政部原部长楼继伟：2022年末，地方政府债务余额35.07万亿元，全国城投平台有息债务为62.61万亿元，合计97.68万亿元。将地方一般公共预算本级收入、中央对地方转移支付和地方政府性基金预算本级收入合并计算的综合财力为27.98万亿元。由于无法准确估算地方政府对城投平台有息债务代偿率，将城投平台有息债务全额计入地方政府债务总额计算的广义债务率为349.11%。地方政府