纪检监察体制改革存在的问题3篇

纪检监察体制改革存在的问题3篇纪检监察体制改革存在的问题1篇发现问题是监督工作的生命线。从目前监督工作来看，2020年，__市纪委监委处置的__件问题线索中，日常监督发现问题线索__件，仅占比__%，这说明我们的监督工作还有很大差距和不足。(一)站位不高，思想认识有偏差。党章规定，纪委是党内监督的专责机关，其职责是监督执纪问责;监察法规定，监委是履行国家监察职能的专责机关，其职责是监督调查处置。无论是纪委还是监委，监督都是第一任务、第一职责，都要求坚决把监督挺在前面。但是，在实际工作中，有的纪检监察干部对政治机关的定位把握不准，不善于从政治上审视、分析和查处问题，重审查轻监督，认为办案是硬指标、监督是软任务，无论是监督检查室还是乡镇纪委和派驻机构都忙于办案而疏于监督;有的对监督的再监督认识不到位，出现监督越位、外行监督内行的现象;有的担当精神不强，主动亮剑不够，认为监督容易得罪人，导致监督弱化、虚化。(二)职责不清，权限职能有交叉。《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》专设监督检查一章，明确监督重点，规范监督方式，使监督更加有力。但是，《规则》对纪委监委各监督主体谁来统筹、职责分工、如何协作等没有详细规定。比如：第十二条规定，党风政风监督部门应当加强对党风政风建设的综合协调，做好督促检查、通报曝光和综合分析等工作。而监督检查室具体负责联系乡镇(单位)的日常监督，派驻机构负责驻在部门的派驻监督，与党风政风监督室在作风监督的职责上有交叉、有重合。同时，监督检查室的日常监督和派驻机构的派驻监督在对象、内容上边界模糊，职责定位不够清晰，监督关系没有理顺，导致出现九龙治水、无序监督，或推诿扯皮、无人监督，或多头监督、资源内耗问题。(三)机制不畅，统筹运行有阻力。党中央一体推进纪检监察体制改革，形成纪律、监察、派驻、巡视四个全覆盖的监督格局，为强化监督职责提供了重要支撑。实际工作中，党风政风监督室承担专项监督的安排部署、综合协调工作;监督检查室负责联系乡镇(单位)的日常监督(纪律监督、监察监督);派驻机构负责驻在部门的派驻监督;市委巡察办负责巡察监督，但是四个监督各管一块、单兵作战、行无定式，没有打破孤岛、聚拢五指，致使监督效果大打折扣。如：巡察办与监督检查室、派驻机构之间没有实现信息共享;监督检查室对派驻机构的联系指导作用没有发挥;党风政风监督室在专项监督上无力统筹四个监督，没有形成监督合力。(四)手段不多，方式方法有欠缺。《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》对列席会议、听取汇报、廉政档案、意见回复等常规的监督方式均有点题，但在实践运用中，各监督主体普遍感到茫然，监督办法不多、方式不新，致使监督效果不佳。比如：监督检查室建立了领导干部廉洁档案，但是仅仅实现了档案见面、材料扫描，对监督对象的性格特征、岗位职责和廉政风险并不了解，这种粗放式的监督，形式大于内容;派驻机构在派驻监督上缺乏全局观念，未将病树歪树放在森林的整体之下分析研判，对驻在部门的政治生态和班子情况心中无数、画像不准;党风政风监督室在对四风问题的监督检查上依赖看资料、查账目等传统手段，不会运用大数据等科技手段，对隐形变异四风问题束手无策。从监督方面的诸多问题可以看出，监督乏力已经成为制约纪检监察工作高质量发展的瓶颈之一，究其原因主要表现为四个不匹配。(一)能力素质和监督理念不匹配。从实际情况看，纪检监察干部的政治素养和业务能力与当前形势还不相适应。一是监督意识不强，不会督。监察体制改革后，如何按照监察法要求和四种形态标准对成倍增加的监察对象开展日常监督，显得力不从心。二是思维模式固化，不想督。局限于安排什么干什么看好自己的一亩三分地，对日常监督、派驻监督抓什么、怎么抓、如何抓考虑不深不细。三是担当意识缺乏，不敢督。受熟人社会影响，有些纪检监察干部在开展监督工作中拉不下脸、下不了手，弱化了监督工作的严肃性。(二)职责权限和监督格局不匹配。从表面看，四个监督是简单的1+，但目前4个1+小于4.因为各监督主体的职责权限不能有力支撑起四个监督一体化的格局。一是组织架构上，没有指导统筹四个监督的领导机构，监督缺少研判、规划统筹，导致各监督主体各说各的，各干各的，没有同向发力。二是职责定位上，监督职责、监督领域有交叉，也有留白，出现了重复监督或无人监督的困境和尴尬。三是人员力量上，各派驻纪检监察组和监督检查室的人员力量不足，在保障办案的前提下，很难有精力开展监督工作。(三)制度体系和监督模式不匹配。目前，监督工作尚处于探索创新阶段，没有可以照单监督的制度体系。一是监督重点上，四个监督基本都可以包打天下，没有各自的主攻方向和侧重点，相互之间的信息共享、沟通协作机制还不完善。二是监督程序上，除了巡察监督比较规范外，日常监督、派驻监督如何请示报告、如何发现线索、如何整改落实均没有现成的制度规范。三是监督方式上，习惯于按老套路、老办法开展工作，不善于抓早抓小，特别是利用互联网、大数据监督的手段不多。四是监督对象上，派驻监督和日常监督的对象基本相同，对各自的监督层级和监督重点没有明确的区分，影响了监督效果。(四)考核方式和监督实效不匹配。尽管__市纪委监委机关对乡镇纪委、派驻机构和各部室每年进行考核，但是考核管理不精细，致使监督工作没有动力和活力。一是考核导向上，以案件数量论英雄，让监督工作出力不讨好，从主观上丧失了对监督工作的积极性。二是考核方式上，指标设置不科学，让考核显失公平，致使监督工作形式化、表面化。三是考核结果上，由于监督工作一体两面的特殊性，既要防止数量化，以发现问题的数量论英雄，又要防止形式化，以监督工作的资料称豪杰，需要注重工作实绩，进一步建立科学公正的考核体系。落实__市委__部署，推动__高质量转型发展，必须有强有力的纪检监督作保障。下一步，我们将从五个方面，做实做细监督职责。(一)更新监督理念。做好监督工作必须刚柔结合，同频共振。一方面要树立治病救人的理念。提高政治站位，强化监督意识，增强监督的主动性，通过教育引导、谈心谈话、激励感召等方式开展监督工作，对干部晓之以理、动之以情，让干部切实感受到组织的良苦用心，在心底里支持配合监督工作。另一方面要遵循惩前毖后的方针。坚持惩治才是最严厉的监督，提高监督发现问题能力，提高谈话函询转初核比例，加大审查调查力度，严厉惩治违纪违法的人和事，真正让纪律带电、监督长牙。(二)紧盯监督对象。将监督见诸日常，需要既见树木、又见森林。一是要突出关键少数。聚焦各级领导班子成员特别是一把手，加强对履行管党治党责任、落实党委决策部署、个人廉洁自律等情况的监督。二是要管住绝大多数。在盯住重点的同时，把监督的触角延伸到各个层级、各个领域，覆盖到全体党员干部和公职人员，把握运用四种形态，处理好树木和森林的关系，维护全市风清气正的政治生态。(三)创新监督机制。重塑权责清晰、顺畅高效的监督工作秩序需要破旧立新，才能开新局。一是要破除单打独斗的旧思想，确立联合作战的新理念。统筹推进纪律、监察、派驻和巡察四个监督，使党风政风监督室、监督检查室、乡镇纪委、派驻机构、巡察机构互相配合、各有侧重，形成统一调度、协调配合、衔接有序的监督体系。二是要破除一成不变的旧套路，确立四位一体新机制。制定《关于充分履行纪检监察机关监督首要职责的实施意见》《四个监督协作配合工作细则》《监督人员统一调度工作办法》等配套制度，使各监督主体在监督机制上环环相扣、全面贯通，实现联驻巡三者的优势互补、效果叠加。(四)改进监督方法。做好新时期监督工作，既要用好用足行之有效的老办法，又要积极探索监督的新路径。一是联合监督。采取驻守式与检查式监督相结合，驻点与联片监督相结合，点穴式与常规式监督相结合，实现统筹协作，发挥集团作战优势。二是科技监督。积极探索运用大数据、互联网+、微信、手机app等智能手段，拓展线索收集渠道，实现动态监管、智能分析。三是日常监督。运用问题线索排查、廉政档案、巡察反馈意见整改、列席民主生活会等方式开展日常监督。四是专项监督。围绕__市委中心工作，每年集中时间开展专项监督检查，对相关领域的不正之风和腐败问题进行深度治理。(五)注重监督效果。监督工作既要善于发现外在问题，又要由表及里，分析原因，解决问题，实现标本兼治。一是要在发现问题上下功夫。火眼金睛把好监督的第一道关口，用好第一种形态，发挥监督发现、预警、提醒、教育等功能，注重抓早抓小，防止小错变成大错。二是要在解决问题上下功夫。坚持把推动问题解决作为监督工作的落脚点，对问题整改情况进行跟踪督查，推动边督边改、立行立改、全面整改。同时，做好监督的后半篇文章，通过一案一教育、一案一分析、一案一治理，分层分类开展警示教育，切实发挥监督的震慑作用。纪检监察体制改革存在的问题2篇[摘要]针对我国纪检监察体制改革，当前学界主要有提高地位(权威性)说、提高独立性说和组建专门机构说，这三种观点各有利弊。提高地位说看到了提高地位对纪检监察机关更好履行职责的积极作用，但需理性看待纪检监察机关在反腐败中的地位与作用，正确认识同级党委和纪委的关系，看到纪委或纪委书记地位过高带来的监督风险。提高独立性说看到了提高纪检监察机关独立性在排除地方干扰、强化监督效果中的重要作用，但垂直管理的实际成效需客观全面分析，科学借鉴我国古代分区垂直监察的做法，注重发挥巡视制度的监督优势。组建专门反腐机构尚有较大难度，可以先行整合纪检监察内部监督资源，探索实行监察审计合一体制。纪检监察体制改革是一个长期的过程，需要融入整个党的领导方式改革和国家政治体制改革进行统筹考虑和系统推进。我国从1993年开始实行党的纪律检查委员会和政府行政监察机关合署办公的体制，地方各级纪检监察机关在同级党委和上一级纪检监察机关的领导下开展工作①，取得了党风廉政建设和反腐败斗争的显著成效。随着反腐败斗争形势和任务的发展变化，要求提高纪检监察机关的权威性和独立性、改革纪检监察体制的提议时有涉及，各级纪检监察机关也结合本地实际进行了一些探索。一项民调显示，在未来十年公众最期待推动的改革，反腐机制改革占57.8%，仅次于收入分配改革(66.6%)[1]。学术界针对纪检监察体制改革提出的观点和建议，归纳起来主要有提高地位(权威性)说、提高独立性说和组建专门机构说三种②，下面笔者对这三种具有代表性的观点逐一进行分析，希望能对我国纪检监察体制改革的理论研究与实践探索有所助益。一、提高地位(权威性)说的主要观点及评析提高地位(权威性)说认为，监督的本质是一种权力对另一种权力的监察、督促和处置。如果监督一方的权力过小，不能对被监督者一方行使权力，形成有效的制约与抑制，这种监督必然是无力的，其效果将大打折扣[2]。要加强监督，提高纪检监察机关的地位或权威性就成为必然选择。提高地位说具体分为提高纪检监察机关自身的地位和提高纪检监察机关主要负责人(主要是指纪委书记)的地位两种观点。第一种观点根据《》第25条的规定提出平行体制论，即党的各级纪委由同级党的代表大会产生，直接受其领导并对其负责，与同级党委具有平等的地位和平行的权力。第二种观点认为，随着反腐倡廉建设的不断深入，各级纪检监察机关不仅要做好惩防体系建设的日常工作，还要根据形势需要，不断参与其他部门职责范围内的工作，陆续开展多项专项治理③，工作领域的拓展对纪检监察机关的组织协调能力提出了新的更高要求。自2006年地方党委换届削减各级党委副书记职数后，纪委书记一般仅是地方党委常委，且排名大多相对靠后，使其在同级党委中所处的地位与其承担的组织协调职能不符，导致协调力度有限，影响工作完成效果。因此，某些人提出，有必要提高纪检监察机关主要负责人的地位，作出纪委书记担任同级党委副书记的制度安排，监察厅(局)长可成为党委常委或党组成员参见中国社科院廉政研究课题组：《关于提升纪检监察机构权威性的建议》，《中国社会科学院专供信息》2012年第168期。。应该说，这些提议的出发点是好的，对纪检监察机关更好地履行监督职责具有积极作用，但我们不能脱离当前的党委领导体制来谈纪委、纪委书记的地位与作用，而有必要考虑提高纪委、纪委书记地位与权威的可能性与可行性以及可能带来的风险。(一)理性看待纪检监察机关在反腐败中的地位与作用在反腐败和廉政建设实践中，中国探索形成了党委统一领导、党政齐抓共管、纪委组织协调、部门各负其责、依靠群众支持和参与的具有中国特色的反腐败领导体制和工作机制参见国务院新闻办公室：《中国的反腐败和廉政建设》白皮书(2010年12月)。。从《关于实行党风廉政建设责任制的规定》来看，领导班子对职责范围内的党风廉政建设负全面领导责任，领导班子主要负责人是职责范围内的党风廉政建设第一责任人，而并非纪委书记为第一责任人。所以，各级纪检监察机关要清醒认识到自己的职责是协助党委做好党风廉政建设工作，而不能越俎代庖，把反腐败工作简单理解为就是本部门的工作，期望通过一己之力取得显著成效2005年7月26日，中央纪委印发了《关于纪委协助党委组织协调反腐败工作的规定(试行)》，对纪委组织协调的主要任务、程序、保障做了明确规定。。普通民众和社会各界也需理性看待、合理预期，既要看到纪检监察机关承担着维护党纪政纪、推进反腐败斗争的重要职责，发挥着反腐败主力军的作用，也不能因此忽视法院、检察院、审计、公安、金融等机构和部门在自身职责范围内依法承担的反腐败工作，从而将反腐败的期望全部寄托在纪检监察机关身上。尤其在当前党风廉政建设和反腐败斗争形势极为严峻复杂的情况下，我们需要将纪检监察机关置于党和国家整个反腐败大局之中，准确评估其应该占有的地位和发挥的作用，统筹考虑治理腐败的综合对策，而不能孤立地看待纪检监察机关在反腐败中的地位与作用，期待仅仅通过提高纪检监察机关或其主要负责人的地位来解决我国当前和今后仍可能长期面临的反腐败难题。(二)正确认识同级党委和纪委的关系平行体制论提出了如何认识同级党委和纪委的关系问题。从历史实践和现实规定来看，同级党委和纪委不是平等关系，而是领导关系，但纪委又不同于党委的一般工作部门，有自身职责所赋予的特殊性。一方面，纪委属于同级党委领导。虽然在苏共时期，列宁在世时通过的规定，各级监察委员会必须与同级党委会平行，有同等的权力，不受同级党委决议的约束参见姜卫平：《苏共演变发展对苏共解体的影响》，《世界社会主义研究动态》2012年第95期。，但从中国共产党纪检监察领导体制的产生和发展来看，纪委都是在同级党委的领导和支持下开展工作虽然其间也有短暂的加强纵向垂直领导的尝试，比如1955年3月党的全国代表会议通过《关于成立党的中央和地方监察委员会的决议》，规定纪检监察领导体制为上级监委领导、同级党委指导;1962年党的八届十中全会通过了《关于加强党的监察机关的决定》，建立了监察组(员)派驻制度，同时规定地方各级监察委员会，有权不通过同级党委，向上级党委和监察委员会直到中央反映情况。但这些不过是在当时特殊历史背景下采取的带有权宜性质的尝试，并没有从整体上改变党委领导制的大趋势。参见刘金程：《中国共产党纪检监察领导体制的演化：90年的回顾与展望》，《河南社会科学》2011年第5期。，而且《》第43条已明确规定，中央纪委在党中央的领导下进行工作。地方各级纪委在同级党委和上级纪委的双重领导下进行工作。是立党治党管党的总章程，是全党必须共同遵守的根本行为规范参见：《深入学习贯彻党的十精神努力开创党风廉政建设和反腐败斗争新局面――在中国共产党第十八届中央纪律检查委员会第二次全体会议上的工作报告》(2013年1月21日)。。所以，在《》尚未对同级党委与纪委的关系作出明确修改的前提下，各级纪委必须坚持同级党委的领导。另一方面，纪委有其特殊性，不同于党委的工作部门。《》中有多处涉及纪委，并设专章做了集中规定，根据这些规定，各级纪委与同级党委一样，都是由各级党的代表大会选举产生，各级党的代表大会要同时听取和审查党委和纪委的报告。中央纪委部分成员的调整和增选要由党的全国代表会议决定。还有一些党内法规，如《中国共产党党内法规制定条例》、《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》等也将中央纪委和中央各部门做了明确区分如《中国共产党党内法规制定条例》第2条规定：党内法规是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。。这些都说明纪委与同级党委的宣传、组织、统战等工作部门存在区别，不可一概而论，但并不能因此否认纪委属于同级党委领导，得出纪委和同级党委具有平等地位和平行权力的结论。至于有学者以《》第25条为根据提出纪委和党委的平行体制论是有失偏颇的，和《》第43条直接矛盾姑且不说，仅根据党的代表大会要听取和审查党委和纪委的报告、选举党委委员和纪委委员就认为党委和纪委平行也是片面的。例如，我国《宪法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定，全国人大及地方各级人大要听取和审查人大常委会、人民政府、人民法院和人民检察院的工作报告，选举人大常委会、政府、法院和检察院的主要负责人，但没有人会认为人大常委会、政府、法院和检察院具有平行的权力。所以，我们必须正确认识纪委在党委中的地位和作用，既不能企图脱离党委的领导，将纪委和党委同等看待，又要看到其与党委其他工作部门的区别，注意到纪委的特殊性。(三)纪委书记由党委专职副书记兼任并不一定有助于加大反腐败的组织协调力度从2011年以来党委换届情况看，地方党委一般只设一名专职副书记。对于专职副书记的工作职责和角色定位，中央文件仅笼统规定：协助书记处理日常事务，受书记委托负责其他工作。至于哪些日常事务以及哪些其他工作应由专职副书记来负责，并无具体规定，而是取决于党委书记是否授权以及授权的大小与多少[3]。这样，由于目前专职副书记职责不清且实行常委分工负责制，容易出现专职副书记和其他常委一样分工，导致专职不专的现象，实职可能虚设，处境比较尴尬，难以发挥作用[4]。党委专职副书记兼任纪委书记，虽有利于专职副书记的实权化，在形式上强化纪检监察工作的地位和重要性，但在常委分工负责制下，专职副书记并不是书记和常委之间的领导层级，而是和常委一样直接对常委会负责，而且专职副书记由于要协助书记处理日常事务，有的还分管其他工作，从实际投入的时间、精力以及工作完成效果看，并不一定比仅是常委的纪委书记抓得更好。可能有人认为，专职副书记兼任纪委书记可以在党委常委中排名靠前，有利于提升纪委书记的话语权，以此更好地组织协调反腐败工作。但目前地方纪委书记在同级党委常委中的排序位置不一，纪委书记的地位和作用更多是与个人任职资历和工作能力相关，其排序的前后与当地反腐败工作的好坏并无必然联系关于乡镇纪委书记在同级党委中的排序，中央纪委《关于加强乡镇纪检组织建设的指导意见》规定，乡镇纪委书记由同级党委副职一级的干部担任，由同级党委副书记兼任的，设专职纪委副书记;由同级党委委员担任的，其委员职务排序可排在资历相同的委员前面。。另外，从专职副书记调任以及现有专职副书记的配备来看，一般都是在本地任职时间较长，或从异地新调入，主要是作为党政正职后备人选，而这与减少纪委书记本地利益纠葛，加强异地交流任职的要求也有所不符。(四)纪检监察机关或纪委书记地位过高存在监督风险权力是一把双刃剑，纪检监察机关作为维护党纪政纪的专门机关，掌握一定的权力，按照有权必有责、用权受监督的理念，有效监督纪检监察机关自是需要探讨的问题[5]。纪委书记作为监督者，在自身监督机制并不健全的情况下容易诱发用权风险，之前发生的湖南省郴州市原纪委书记曾锦春、浙江省原纪委书记等落马腐败的例子已经引发人们对谁来监督纪委书记的思考[6]。无论是主张平行体制论，还是主张提高纪检监察机关主要负责人的地位，其实质都是希望监督者以更高的级别、更大的权力来监督被监督对象2013年国务院进行机构改革，针对副部级的国家铁路局要监管正部级的中国铁路总公司，一些媒体担心铁路监管有难度，一定程度上也反映了级别监督论的思维。。殊不知，纪检监察机关监督的效力和权威并不在于自身或其主要负责人级别的高低，而是来源于《》、《中国共产党党内监督条例(试行)》、《行政监察法》等党纪法规的授权。如果按照提高地位说，提高纪检监察机关或纪委书记的地位，在自身建设和外部监督并不有力的情况下，只会形成更大的监督风险，继续引发人们对谁来监督纪委书记的担忧。为有效防范这种风险，一方面要求我们打破只有权力才能监督制约权力的传统观念束缚，避免走A权力监督B权力，B权力监督C权力，C权力监督D权力最终始终有一种权力无法得到监督的老路。在党的十报告吹响反腐倡廉法治化号角的大背景下，我们需要以完善的法治确立监督权威，把一切权力包括纪检监察机关的监督权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。另一方面，信任不能代替监督。纪检监察机关必须加强自身建设和接受外部有效监督，创造条件加大广大党员群众的监督力度，确保依法合规使用监督权力。否则，纪委书记位高权重，用之不当，只会适得其反、违背初衷。2013年5月底，中央纪委部署在全国纪检监察系统开展会员卡专项清退活动，中央纪委常委同志和全国81万专兼职纪检监察干部职工按时递交了零持有会员卡报告书。这是纪检监察机关自查自纠，实行自我净化的重要举措。综上可以看出，仅靠提升纪检监察机关或其主要负责人的地位并不是加大反腐败力度的良方。反腐败不仅需要权力与权力之间的相互制约和监督，更需要拓展公开的社会性监督渠道，加强群众和新闻媒体的舆论监督、民众参与式监督等体制外监督[7]。2013年4月19日，人民网、新华网等中央重点新闻网站和新浪网、搜狐网等主力商业网站同步推出网络举报监督专区，集中链接了中央纪委、监察部等部门的举报中心网站。2013年9月2日，中央纪委监察部网站正式开通，网站在首页显著位置设置了我要举报专栏。随后，中央纪委党风政风监督室还设立了针对中秋节国庆节期间不正之风的专题举报。这些举措重视畅通和拓宽群众监督渠道，有利于充分发挥群众在反腐败中的监督作用。二、提高独立性说的主要观点及评析提高独立性说认为，在现有体制下，地方各级纪检监察机关既要接受和服从同级党委和政府的领导，又要接受和服从上一级纪检监察机关的领导，而同级党委和政府既是领导者又是被监督者，形成监督悖论。因此，要求改革现有的双重领导体制，对纪检监察机关实行垂直管理，提高纪检监察机关的独立性。至于实行垂直管理的范围和程度，意见不一，众说纷纭。有的主张全面实施某种程度的垂直领导，是纪检监察体制改革的必然路径选择[2]。有的建议借鉴工商、质量技术监督实行垂直管理的经验，开展纪委部门实施省级以下垂直管理的试点改革[8]。有的建议行政监察系统与党纪机关相分离，在行政监察系统内部实行垂直领导体制[9]。有的建议将行政监察机关从目前的行政系统中划出来单独设置，实行自上而下的垂直领导体制，直接向全国人大和国务院负责，使行政监察机关在人、财、物等方面具有独立性，不再受同级政府及其下属部门的制约[10]。有的还建议借鉴古代行政监察制度的成功经验，实行垂直领导后，在全国设置若干个行政监察区，大的省可以考虑一省设一监察区，小省且相邻的可以几个省设一个，每一监察区的监察组织由中央派出并对中央负责和报告工作，相对于地方独立行使职权[11]。以上各种建议看到了提高纪检监察机关独立性在排除地方干扰，强化监督效果中的重要作用，并希望通过实行垂直管理的方式予以实现，但有如下几点值得我们注意。(一)垂直管理的实际成效需客观全面分析谈到提高纪检监察机关的独立性，很多人就想到借鉴药监等部门实行垂直管理的做法，但值得冷静思考的是，垂直管理是否真如人们期待的那样能产生强化监督的实际效果。通过对我国食品药品监督管理体制在属地管理和垂直管理之间的转变分析，可以为探讨纪检监察机关是否必须实行垂直管理提供有益启示。刚开始药监局归属地方政府管理，1999年我国对药监部门实行垂直管理后，食品药品安全问题并没有如人们所预料的那样向更好方向发展，反而各种食品安全问题如瘦肉精、毒奶粉、地沟油、病死猪肉等不断曝光。药监系统腐败窝案频发，以为代表的国家药监局一批高官落马，引发了人们对药监系统缺乏监督，权力运作不透明的思考。2008年，我国调整了食品药品监督管理机构省级以下垂直管理体制，改为地方政府分级管理，强化地方各级政府食品药品安全综合监督责任参见《国务院办公厅关于调整省级以下食品药品监督管理体制有关问题的通知》(〔2008〕123号)。。2009年通过的《食品安全法》进一步明确，县级以上地方人民政府统一负责、领导、组织、协调本行政区域的食品安全监督管理工作。2012年，国务院印发的《关于加强食品安全工作的决定》再次明确，县级以上地方政府统一负责本地区食品安全工作，并将年度食品安全绩效考核结果作为地方领导班子和领导干部综合评价考核的重要内容。2013年，国务院实行机构改革，组建国家食品药品监督管理总局，对食品药品实行统一监督管理。3月26日，国务院办公厅印发的三定方案指出，新成立的国家食品药品监督管理总局的职责之一是指导而非直接领导地方食品药品监督管理工作参见《国务院办公厅关于印发国家食品药品监督管理总局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》(〔2013〕24号)。。4月10日，国务院《关于地方改革完善食品药品监督管理体制的指导意见》，并没有对食品药品监督管理部门实行垂直管理或属地管理作出硬性要求，只是规定地方各级食品药品监督管理机构领导班子由同级地方党委管理，主要负责人的任免须事先征求上级业务主管部门的意见，业务上接受上级主管部门的指导。在实行地方政府对食品安全负总责的机制下，食品药品监督部门也必须服从地方政府统一指挥，各负其责，全面落实监管责任如《国务院办公厅关于加强地沟油整治和餐厨废弃物管理的意见》(〔2010〕36号)要求，各地区特别是各城市要建立地沟油整治和餐厨废弃物管理工作市(县)长负责制，加强统一领导和组织协调，结合实际进一步制定具体整治方案，明确工作目标和任务分工，及时研究、协调解决工作中遇到的问题和困难，统筹抓好各项措施落实。。与食品安全问题一样，目前我国各级领导班子对职责范围内的党风廉政建设负全面领导责任，如果对纪检监察机关实行垂直领导，违反《》暂且不说，也会造成地方党委、政府无法有效指挥反腐败工作，不能实现权责相统一。(二)垂直管理未必符合纪检监察体制改革的实际要求对纪检监察机关来说，实行垂直管理是否真的比现有的双重领导体制好呢?有学者运用契约理论建立理论模型对比研究了垂直管理体制和属地管理体制的优劣后发现，面对属地管理体制下地方政府干扰监管机构执法的问题，并非建立垂直管理体制就能解决，因为垂直管理体制下地方政府的干扰仍然有可能存在，只是方式由属地管理中的直接命令，变成了垂直管理下的间接影响[12]。从垂直管理的优势来说，主要体现在人事和财务独立，不受地方制约，但垂直管理单位不受地方人大、政协、纪委等的监督，且上级部门监督太远，也存在放大廉政风险的问题。在上级部门监督不力的情况下，就会形成天高皇帝远的局面，从而成为垂直行业容易发生腐败的根源[13]。从现行纪检监察体制来看，相关制度安排已经体现了一定程度的独立性，如《》规定，地方各级纪委在同级党委和上级纪委的双重领导下进行工作，地方各级纪委全体会议选举常务委员会和书记、副书记，并由同级党委通过，报上级党委批准。《行政监察法》规定，县级以上地方各级人民政府监察机关正职、副职领导人员的任命或者免职，在提请决定前，必须经上一级监察机关同意。从实际做法来看，地方纪委书记特别是省级纪委书记异地交流任职的力度越来越大，从中央空降的也时有发生，客观上有利于削减地方党委对同级纪委的不当影响，一定程度上改变同级监督不利的状况，而且还可以减少垂直管理带来的纪委书记权力过大、缺少监督的问题。所以，我们不能神化垂直管理体制，认为社会反映强烈的腐败、环保、安全事故等问题都可以通过对有关主管部门实行垂直管理而得到解决，而必须统筹考虑地方政府和中央主管部门的职责划分，从最有效和权责相统一的角度进行慎重选择。实践证明，纪委作为党内的专门监督机构没有一定的独立性是无法进行监督的，但完全独立也未必符合政党内部运作的规律[14]。(三)我国古代分区垂直监察的做法不能照抄照搬在中共中央政治局第五次集体学习时强调，研究我国反腐倡廉历史，了解我国古代廉政文化，考察我国历史上反腐倡廉的成败得失，可以给人以深刻启迪，有利于运用历史智慧推进反腐倡廉建设。我国古代监察制度历史悠久，在对地方的监察上有诸多好的制度，如汉朝十三部州、唐朝十道、宋朝十五路等，但是否就因此认为现行纪检监察体制也要和古代监察制度一样，对地方实行分区垂直监察，有必要进行客观分析。以监察制度较为发达的唐朝为例，唐代设御史台主管监察，监察中央的叫分察，监察地方的叫分巡。分巡全国分为十道，派去监察之御史，称为监察使，后改巡察按察诸称，最后称为观察使。在唐代，巡察使、观察使明明是中央官，派到各地区活动巡视观察，实际上则常川停驻地方，成为地方更高一级之长官，把府县地方官压抑在下面。如是则地方行政，本来只有二级，而后来却变成三级。然其最高一级则名不正、言不顺，遂形成一种中央集权，对地方行政极有流弊[15](P50-51)。可以看出，唐代中央派往地方行使监督之权的观察使由于权力过大，缺乏监督，长时间停留地方后，实质上开始演变为掌有地方实权的行政长官，从而发生质变，违背监督初衷。至于宋朝的十五路制度，尽管宋代的监察体制完备有序，但在相当长的时间内昏君或弱君当道，政治黑暗，监察机构没能起到应有的监察作用，监察机构和监察官本身也成为党争的工具或贪官污吏[16]。正如有学者指出，由于监察权直接附属于皇权，因此，监察机关及其成员只是专制君主安插在官僚体系中的耳目之司。监察机关权力的大小往往视专制君主的信任程度和主观好恶而定，不具有独立性，这就从根本上制约了其作用的发挥[17]。所以，我们必须客观看待我国古代分区垂直监察的做法，看到其在皇权信任下具有高度的独立性，可以排除地方干扰有效发挥监督作用，但中央派出的监察官长期停留地方后又会背离监督本职，影响地方行政管理对于我国古代监察制度的弊害分析，还可参见艾永明：《职能混淆与异化：中国古代监察制度弊害》，《中国社会科学报》2013年5月29日。。(四)应注重发挥巡视制度的独特监督优势2003年，党中央制定了《中国共产党党内监督条例(试行)》，对中央和省、自治区、直辖市党委开展巡视监督做了明确规定，标志着巡视制度的正式建立。巡视组通过进驻被巡视单位听取汇报、列席会议、受理来信来访、召开座谈会、个别谈话、问卷调查等方式可以对违纪违法问题早发现、早报告，具有较强的针对性和便利性。作为党内监督的重要形式，巡视制度在不改变现行纪检监察领导体制的前提下，派出的巡视工作组和当地纪检监察机关相比具有较强的权威性和独立性，巡视组成员也比当地纪检监察干部少受地方利益影响，在一定程度上可以解决纪委对同级党委特别是同级党委一把手监督不足的问题。而且，巡视制度吸收了我国古代监察制度的优点，又克服了其常驻地方的弊端，实行有计划、分阶段巡视，且巡视组不干预被巡视地区、单位的正常工作，不查办案件，这是对古代监察制度的有益借鉴。基于上述种种优点，巡视制度在发现官员违法违纪方面发挥了重要作用，近年来查处的、、、、、何闽旭等案件的部分线索，就是中央纪委、中央组织部巡视组在巡视中发现的。2013年中央对巡视工作作出重大改进，要求关口前移，下沉一级了解干部情况，对领导干部报告个人有关事项进行抽查，同时对巡视组组长任命方式进行改革，不再是铁帽子，根据每次巡视任务一次一授权。这对于加强巡视队伍自身建设，强化巡视工作效果具有重要意义。三、组建专门机构说的主要观点及评析组建专门机构说认为，当前参与反腐败的机构众多，力量分散、职能交叉，涉及纪委、监察、审计、检察院等部门，工作中的协作配合程度已不适应新形势下的反腐败要求，急需整合有关力量，成立专门机构统一负责反腐败工作。在专门机构的具体组建上存在不同意见，有的主张保留党的各级纪律检查委员会，撤销国家监察部及其下属机构，在全国人大及其常委会设立一个专司监督职能的行政监察委员会，它受全国人大及其常委会领导。在两大监督系统中，以行政监察委员会的监督为主，党的监督为补充[18]。有的主张在全国人大设立独立于中央政府和其他机关的监察委员会，监委会向全国人大负责并报告工作，并在各级政府派驻直属机构，垂直领导，在人事、财务等方面同地方脱钩;必要时，监委会派出监察专员，独立行使调查权，并只向全国人大报告工作[19]。有的主张应学习借鉴香港廉政公署权责统一的成功经验，将检察院反贪污贿赂局、反渎职侵权局与监察、审计职能重组合并，组建监察审计和反贪局，与纪委合署办公[20]。从地方实践来看，2012年珠海市横琴新区廉政办公室正式揭牌成立，廉政办公室设综合部、纪检监察部、审计监督部、反贪污贿赂和反渎职侵权部等4个部门，各部门业务工作分别由珠海市纪检、监察、审计、检察等部门对口指导，廉政办主任由中共珠海市纪委委派。横琴将不再单设纪检、监察、检察、审计等部门。上述建议和横琴实践为我们思考整合反腐败机构力量提供了一个改革方向，但组建专门机构涉及改革党委、行政、司法等多个部门的领导体制和工作机制，需要充分研究和谨慎行动。(一)反腐败机构改革需稳步推进从组建专门机构说的主张和横琴实践来看，无论是撤销行政监察机关，在全国人大及其常委会下设监察委员会还是将审计、检察院的反贪部门并入纪检监察机关，都已经超越了现有《行政监察法》、《审计法》、《刑事诉讼法》等党纪法规的范围，对行政、司法体制进行了一定变动。当然，这些问题有的可以通过修法予以解决，有的可以通过授权进行试点，但有的还需要进一步的理论研究。例如，究竟是单一反腐败机构效率更高还是多部门分工负责模式更好?监察机关的职责是定位于目前对行政机关及其公务员的监察，还是有必要扩展到对所有国家财政负担单位及其公务员的监察?职务犯罪侦查权究竟由检察机关行使更为合适还是可以划归监察机关行使?根据2009年国务院批准实施的《横琴总体发展规划》，横琴被纳入珠海经济特区范围，并按照经济特区有关政策和办法实施管理，横琴成立廉政办的做法具有一定的特殊性和自主性，可以先行先试《珠海经济特区横琴新区条例》第61条规定，市人民检察院在横琴新区设立廉政检察机构，依法对横琴新区内的职务犯罪行为进行法律监督。。但横琴廉政办是否会成为香港廉政公署的内地版，发挥整体反腐的系统优势，继而可以向全国推广，还有待于实践的检验。党的十报告指出，必须继续积极稳妥推进政治体制改革，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主。包括纪检监察体制改革在内的反腐败机构改革是政治体制改革的有机组成部分，需要我们充分谋划，认真研究，在对现有反腐败机构有足够评估的基础上，根据政治体制改革的总体部署和国务院机构改革的统筹安排进行有效整合，切实理顺关系，集中力量提高反腐败的质量和效率。(二)在全国人大及其常委会下设监察委员会的建议值得商榷我国《公务员法》确立了公务员遵守纪律和给予奖惩的措施，但现行监察制度主要针对行政机关及其公务员进行监察，无法对党群机关、人大机关、政协机关、法院、检察院等机关及其公务员进行监察2004年，最高人民检察院颁布了《检察人员纪律处分条例(试行)》;2009年，最高人民法院颁布了《人民法院工作人员处分条例》;2013年5月25日，中央纪委、中央组织部、人力资源和社会保障部联合下发了《关于党的机关、人大机关、政协机关、各派和工商联机关公务员参照执行〈行政机关公务员处分条例〉的通知》，规定在国家有关公务员处分的统一规定出台之前，中国共产党的机关、人大机关、政协机关、各派和工商联机关公务员有违法违纪行为应当追究政纪责任的，应当按照《中华人民共和国公务员法》有关规定，结合各自机关实际，参照《行政机关公务员处分条例》执行。。主张在全国人大及其常委会下设监察委员会的提议，看到了现行监察制度在监察对象上的盲区，可以将监察对象覆盖到一切机关、团体和企事业组织及其工作人员，而且将监察机构设在全国人大及其常委会之下，足以凸显其权威性和中立性，在形式上强化监督权威。但是，从我国《宪法》、《各级人民代表大会常务委员会监督法》的规定来看，人大监督与行政监察的重点和方式不同，各级人大及其常委会作为权力机关，对政府、法院、检察院的监督是一种工作监督和法律监督，具有宏观性和原则性。虽然人大及其常委会可以组织关于特定问题的调查委员会，但现实中较少针对具体问题展开调查，也缺少调查的具体手段。从履职能力来看，由于我国人大代表不脱离原有单位，专职委员所占比例很少，各级人大及其常委会也不是经常开会，无论是代表的知识和年龄结构，还是工作时间和工作独立性，都很难保证监察委员会能有效履行监督职责。从全国人大现有的专门委员会来看，主要职责还是研究、审议和拟订有关议案，对有关问题进行调查研究并提出建议，实际作用比较有限。在我国现有体制下，为了期待监察对象的全覆盖和监察机构的中立性而在全国人大及其常委会下设监察委员会的建议欠缺实现的途径和方式，也会造成人大监督有越权之嫌，定位不准。(三)先行整合纪检监察内部监督资源在完全改变现有纪检监察体制机制，组建专门的反腐败机构尚有较大难度的情况下，对纪检监察内部监督资源进行整合是提高反腐败效率的必然要求。近年来，各地纪检监察机关对派驻机构进行改革，通过分片集中派驻、设置大纪检组制等方式有效整合了派驻机构的力量。四川推行县级纪检监察机关三中心一室重组模式，以宜宾市南溪县为代表，将原11个内设科室全部撤销，重新组建了预防腐败中心、软环境建设中心、违纪违法行为查处中心和综合办公室[21]。2013年初，中央纪委监察部按照中央转变职能的要求，对过去参与的领导小组、协调小组、联席会议等议事协调机构进行了调整，由原来的125个精简至39个;同时将内设机构进行调整，减少了职能交叉，加强了监督和办案力量[22]。当前，中央纪委监察部各派驻机构力量分散、人手不足、办案能力较弱，由于人、财、物尚未完全独立，在一定程度上还依赖驻在部门，难以有效行使监督职权依据《中共中央纪委监察部派驻机构干部工作管理暂行办法》，派驻机构干部的工资关系、党(团)组织关系、群团关系仍在驻在部门，由驻在部门负责管理。派驻机构干部工资外津(补)贴、补助(奖金)以及生活福利、住房、医疗、退休等事宜由驻在部门负责。。在职责任务上，中央纪委监察部各派驻机构与中央国家机关党组纪检组、内设的机关纪委、监察局等纪检监察组织也存在交叉、重合。所以，下一步可以借鉴地方派驻机构改革的有益做法，研究整合中央纪委监察部各派驻机构的力量，根据分类归口、集中派出的原则，合理设置集中派驻机构，切实理顺集中派驻机构与中央国家机关内部纪检监察组织的工作关系，改变过去单兵作战，不敢出击的弊端，构建中央纪委监察部统一调度，集中力量发挥监督作用的体制机制，实现派驻机构真正的统一管理。在将中央纪委监察部派驻机构全部上收尚有难度的情况下，可以先将派驻机构办案人员上收中央纪委统一调配，尤其在坚持老虎、苍蝇一起打的高压态势下，需要加强办案协作，借鉴检察院实行的职务犯罪侦查一体化的做法，由中央纪委建立整个中央国家机关纪检监察办案统一指挥机制。(四)探索实行监察审计合一体制审计署和监察部都是国务院的组成部门，都依法具有监督的职责和权限。审计部门作为公共资金的守护者，在查处违纪违法案件中，与纪检监察机关有非常良好的合作关系，往往通过审计可以揭露滥用权力、等行为，为纪检监察机关查办案件提供很好的前提2003年8月26日，中央纪委、监察部、审计署联合下发了《关于纪检监察机关和审计机关在查处案件中加强协作配合的通知》。2013年6月24日，审计署公告了移送至2013年6月已办结38起违法违纪案件和事项处理情况，强化了监督效果。。党的十报告提出，稳步推进大部门制改革，健全部门职责体系。2013年以来，我国加快推进政府职能转变，深化行政体制改革，国务院紧紧围绕转变职能和理顺职责关系，对一些重点领域的机构进行了精简整合。从监察机关和审计机关的法律地位、工作职责和现有机构设置来看，二者较为接近，合一体制可以实现资源共享，最大限度整合优化监督职能。所以，为增强监察和审计监督效果，精简行政机构，提高工作效率，下一步可以考虑整合监察和审计监督力量，撤销监察部和审计署，在国务院成立监察审计部，统一负责全国的监察和审计工作。四、结语每一项制度之推行与继续，也必待有一种与之相当的道德意志与服务忠诚之贯注。否则徒法不能以自行，纵然法良意美，终是徒然[15](P62)。纪检监察体制改革也是如此，并不是仅靠提高地位抑或实行垂直管理，甚至组建专门机构就可以解决反腐败难题，而必须考虑在现有条件下的可操作性和可行性。纪检监察体制改革需稳步推进，重点是要提高各级纪检监察机关在人事、财务方面的独立性，切实增强其依纪依法监督的能力。当务之急是要更好地发挥纪检监察机关的组织协调职能，拓展社会监督渠道，加强纪检监察机关自身建设，发挥巡视制度的独立监督优势，先行整合纪检监察内部监督资源，探索实行监察审计合一体制。改革只有进行时、没有完成时。纪检监察体制改革也是一个长期的过程，需要融入整个党的领导方式改革和国家政治体制改革进行统筹考虑和系统推进。纪检监察体制改革存在的问题3篇现行纪检监察领导体制在实践中发挥了重大的作用，促进了反腐败斗争深入、持久、卓有成效地开展，对腐败现象起到了遏制作用。但是，全面对照科学发展观的要求，我们清楚看到：当前我国由传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制转变过程中，反腐败形势依然严峻，任务仍然十分繁重，消极腐败现象还在滋长和蔓延,特别是有些腐败案子趋向层次越来越高，违纪金额越来越大，手段越来越狡猾，性质越来越严重，个案到串案、到群案，涉及面大，范围之广，跨地区、跨行业。贪污贿赂，腐化堕落，贪脏枉法，执法犯法，失职渎职等违法违纪案件不断发生;一些不正之风刹而不止，纠而复生，边反边犯，顶风作案等现象比较突出。面对这些新情况、新问题，已经说明：目前纪检监察体制机制中还面临诸多难以适应新形势下党风廉政建设和反腐败工作需要的问题。纪检监察体制要改革，不能用计划经济时代的体制来反市场经济下的腐败。只有尽快对现行纪检监察体制进行较大幅度的改革，即建立一种能够从根本上消除腐败的体制，才能真正强化对党员干部监督，使反腐败斗争取得事半功倍的效果，而不只是头痛医痛。根据我们这些年来的实践和古今中外的经验与教训，滋生腐败现象要从体制上去找原因，找对策，治本要着眼于现行体制的改革和完善，要研究经济体制转变过程中，在体制方面存在哪些容易滋生腐败现象的漏洞和薄弱环节，从实际出发加大改革，紧紧抓住反腐倡廉工作的关键，进一步完善反腐败的管理体制。因此，研究和探讨现行纪检监察体制，对于进一步深化党风廉政建设和反腐败工作，提高党的执政能力、党的执政地位，全面贯彻落实科学发展观，无疑具有重要的现实意义和深远的历史意义。一、现行纪检监察体制机制存在的问题现行的纪检监察体制是在战争年代中产生并发展的,是在计划经济体制下巩固和充实的，在由计划经济向市场经济转轨变型过程中，现行纪检监察体制的不足与弊端逐渐暴露，与新形势下加强党的建设的要求不相适应。不少常委会，尤其是一把手，可以很方便地将党内的决策权、执行权和监督权集于一身，造成党内权力过于集中，从而导致权力结构失衡、权力失控。正如邓小平指出：不少地方和单位，都有家长式的人物，他们权力不受限制。而现行体制下的纪检监察监督体制对此不能加以制止，得不到应有监督。这种失衡失控的权力很难经得起糖弹的诱惑，极容易发生腐败。例如：北京市陈希同身为中央政治局委员，位居党和国家领导人之列，竟然把自己的工作范围视为针扎不进，水泼不进的独立王国，大肆推行顺我者昌，逆我者亡的封建诸侯一套，严重时竟然和中央分庭抗理。陈希同、陈良宇等如此严重的腐败行为，居然没有得到觉察，以至在案发前没有作出任何反应,而问题却是从外省揭发出来的，或者是巡视组发现等。至于陈良宇、胡建学等人更是无视同级纪检监察机关，成为凌驾其上的太上皇。这些触目惊心的案例，确实说明了现行纪检监察体制需要改革，正如邓小平所说：如果不坚决改革现行制度中的弊端，过去出现过的一些严重问题今后就有可能重新出现。只有对这些弊端进行有计划、有步骤而又坚决彻底的改革，人民才会信任我们的领导，才会信任党和社会主义，我们的事业才有无限的希望，甚至更严重地出现，这恐怕不是危言耸听，如果不建立各级官员相对应的独立的专门监督机关，否则，难保不再出现别的陈希同、陈良宇等腐败的典型。因此，必须认真解决好在现行纪检监察体制中存在的几个问题,主要存在以下几点：(一)党内法规赋予纪委的监督职责履行难到位纪委对同级党委及其成员实行党章规定范围内监督尽管十六年前就已写进党的全国代表大会报告中，党章第四十四条第四款规定各级纪律检查委员会发现同级党的委员会委员有违犯党的纪律的行为，可以先进行初步核实，这实际上也体现了对同级党委监督的要求，这个委员当然包括党委书记在内，而在实践中却往往落不到实处，在实际工作中，纪检监察机关对同级党组织及其成员的监督，特别是对其违法违纪问题的核实很为难，浅不得、深不得，难以开展。对同级党政一把手监督，心有余悸，不敢监督，有的也不愿监督。查处同级党委、政府管理的党员干部违法违纪案件，决定权掌握在同级党委、政府手中，查办案件都要看同级党委、政府主要领导眼色行事，如果纪检监察机关与同级党委、政府领导的意见不一致时，为了顾全大局，往往只有遵从同级党政领导的意见，结果纪委监察机关的监督权和威慑力大大减弱，一些违法违纪者也得不到及时、有效的查处，影响了党纪、政纪严肃性。《党内监督条例(试行)》的颁布实施，为进一步加强党内监督特别是对一把手的监督提供了重要的法规依据。它虽然明确了各级纪律检查委员会是党内专门的监督机关，而其实行双重领导的体制仍然没有改变，赋予纪委的监督职责履行难到位。几十年的实践告诉我们，党内监督实际上是以横向同级领导为主，纵向上级为辅。各级纪委都是在同级党委领导下开展工作，并主要是对同级党委负责。在这样的体制下，纪委很难有效地履行其监督同级党组织和领导成员的职责。纪委作为党内专门的监督机关，在同级党委的领导下开展工作，使得它很难独立负责地行使监督权。同级纪委的书记只是同级党委的常委，这实际上就使纪委的监督权受制于党委的执行权。各级纪检干部的配备、任免、调动，同级党委的意见起主导作用，人员编制、财政经费、工作生活待遇等一系列问题主要由同级党委、政府决定。上级纪委的领导，实际上主要是业务工作的指导，领导的力度、作用相对较弱。这在客观上导致了各级纪委很难监督同级党委，特别是很难监督同级党委的主要领导，各级纪委对同级党委及其主要领导干部无法实施有效监督。基本处于不能监督、不敢监督、难以监督的尴尬境地。对这种组织监督无力的状况，原江西省副省长胡长清说：我当上副省长以后，天马行空来去自由，曾经打过一个形象的比喻，组织的管理和监督对他而言，如同是牛栏关猫，进出自由;原山东省泰安市市委书记胡建学更是露骨地说：官做到我这一级，就没有什么监督了;原广西桂林市委书记李成龙说：我的权力太大，监督机构对我形同虑假。一些高官理论上有监督，但实际上他们没人管，处于无法无天的地步。这也是为什么那么多高官落马，主要不是同级纪委能够监督的主要原因。从目前很多涉及领导干部的大案要案来看，许多一把手的严重腐败案件，几乎没有一件是同级党委成员主动检举的，几乎没有一件是同级纪委主动举报的，事前基本没有监督，事中基本难以监督，事后基本不能监督，这一严峻现实，不仅暴露出我们干部选拔任用制度中的缺陷，也反映出我们监督体制存在的问题。(二)监督与被监督者处于同一体中，难以监督各级纪委在双重领导下，纪检监察机关与所在地方在利益上的紧密关系也削弱了监督的力度。因此，要使监督有效实现，监督主体的相对独立性是首要条件，首先是具有独立的政治地位，其次是利益上相对分离，使纪检监察机关的监督角色更清楚，可以在一定程度上改变双重领导下有责无权的问题。现行纪检监察机关都由同级党委、政府领导，使监督主体和客体合二为一，合二为一就等于自己监督自己，而只有异体监督，才是真正地行使监督。可以这样说，如果没有监督单位独立于被监督单位，就没有真正的监督，那么监督检查工作将是徒具形式。何况监督机关在业务上、人事任免上等都要受同级党政领导干部的制约，掌握着监督机关人员的政治生命，在业务上，也受同级党政负责同志的领导，这就等于监督客体领导监督主体，监督与被监督处在同一体中，且处于从属地位，更使其无法监督。如果由上级监督部门来监督下级党政领导干部行不行呢?实践证明这个办法也有很大的漏洞，因为天高皇帝远，鞭长莫及，他们不可能洞察下级领导干部极其隐蔽的行为，常常是造成了严重后果，酿成了大案要案才被揭露。由此看出，不受监督的权力，必然导致腐败，这是历史和现实的无数事实都证明了的真理。对领导干部的监督，最重要的是加强党内的监督，充分发挥各级纪律检查机关在党内监督中的作用。邓小平指出：我们要重视党委内部的互相监督作用这个问题，上级不是天天能看到的，下级也不是天天能看到的，同级的领导成员之间彼此是最熟悉的。因此，必须要改革和理顺现行纪检监察体制，实施强有力的监督。正如邓小平指出：最重要的是要有专门的机构进行铁面无私的监督检查。现行的纪检监察监督体制是以块为主、以条为辅。实践中，由于双重领导在提法上没有了以谁为主，因而在实践中便是谁为主谁就是领导，在人、财、事三权上，人权、财权通常由当地党委政府掌握，因此,对人、财的领导自然便以同级党委政府为主。上级纪委的领导，最多体现在对下级班子成员的任用上，或征求意见或征得同意。业务工作也即事权的领导，通常以上级纪委为主。但由于人权、财权控制在同级党委手中，做什么事上级纪委可以安排，事怎么做却得听从同级党委的意见。在双重领导体制下，尽管党不断赋予地方纪委包括加强党内监督五项制度在内的种种权力，然而，却绝少有人敢于行使这些权力，由于监督体制存在的这种明显缺陷，使监督主体往往受制于监督客体，不仅降低了工作效率，而且在一定程度上削弱了纪检监察机关应有的权威性。由此可见，监督主体与监督客体不能共存于一个组织单元之中，要有超然独立的地位。这既是监督机构履行监督职责的根本组织保障，又是实现公正执纪执法的前提。(三)职权不符，不便监督纪检监察机关就现有体制来看，一是监督权威性不强，缺乏与其职责相匹配的独立性和权威性，一般只限于对下级和一般党员的监督。有的甚至对下级和一般党员干部的监督也要受到多方面的责难和干扰，监督体系比较脆弱，监督机制乏力。二是反腐败协调职能往往也受到授权不完整，权责不配套的困惑。在组织协调组织、检察院、法院、公安等行政级别相同的反腐倡廉工作时，因其权限不符，而导致机关、部门之间各自为政、各行其是和政令不通，法纪不畅后遗症，严重影响着反腐败斗争的整体效果。在现行体制下，要真正做到对同级党委及其成员实施党章规定范围内的监督，要么就是缩小被监督对象的范围，要么就得扩大监督者的权力，二者必居其一。缩小被监督对象的范围，其弊端上述已作透视和分析，是不可取的，现在唯一的就是要扩大监督者的权力，实施真正有效的监督。三是不仅查处范围小，而且惩处的权力也小。为了加强力度，形成合力，党法国法应赋予纪检监察机关的应有的权力，明文规定他们的调查权，监督权、纠正权、处分权。特别在处分权上应提高额度，既然司法机关有权剥夺严重犯罪分子的生命，为什么纪检监察机关没有开除腐败分子的党籍和公职的权限呢?(四)监督乏力，地方保护主义严重《党内监督条例》第八条规定：党的地方和部门纪委、党组纪检组可以直接向上级纪委报告本地区、本系统、本单位发生的重大问题。这种报告实际上是纪委对同级党委的一种监督。与纪委对下级党委的完整的监督权相比，纪委对同级党委的监督权是不完整的，是一种受到限制的监督权。现行党内监督体制使得纪委难以对同级党委实施有效的监督，改革开放以来，经济建设和党风廉政建设虽然得到了同步发展，但在一些地方和部门两手抓的问题并没有真正得到解决。有的把惩治腐败与经济建设对立起来，认为经济要发展，纪律要松绑，处理要从宽。其具体表现有：一是本位主义、个人主义猖獗。少数单位的党组织和领导干部只要一提到查处案件就谈虎色变，顾虑重重，担心查了案子，处理了干部，断了财路，或者是怕承担责任，怕损害单位声誉，怕抹煞自己的政绩，因而对本单位、本部门的腐败现象充耳不闻，视而不见，奉行好人主义。二是放弃原则，搞上有政策，下有对策。有令不行，有禁不止，甚至顶风上的现象时有发生，有的受地方和部门经济利益所驱动，瞒案不报，压案不查，查而不处，搞地方保护主义，有的对违法违纪问题捂着、瞒着，甚至设置障碍，干扰对违法违纪案件的查处，有的公开说情，百般庇护，怕拔出萝卜带出泥妙，无原则宽容。三是由于体制上的原因，在执纪机关内部也常常因松绑论的影响和情与网的困扰。处理问题不能坚持原则，对违纪者姑息迁就，大事化小，小事化了，法纪条规流于形式。在执纪上出现了上宽下严、有情宽，无情严，有权势的宽，无权势的严的情况，一事失严百事敬尤从而导致了执纪失之于宽，失之于软的现象日益普遍，以致制约反腐败斗争深入持久地开展，助长了违法违纪行为的发生。三是工作开展困难。纪检监察工作的对象处于同一党委、政府的领导之下，工作关系、利益关系过于直接，在查处案件过程中，干扰因素较多，很难做到秉公执纪，严重影响工作开展。(五)受地方财力影响，办案手段滞后纪检监察机关由于物质、技术手段等跟不上市场经济条件下日益复杂化的现实，对权力运行的监督，办法不多，手段不力，办案手段滞后。过去一直难以解决的办案难、取证难、处理更难的问题又增添了新的内容。市场经济条件下，新情况，新问题层出不穷，纷繁复杂，而办案手段滞后，可操作性差。以致有些案件久拖不决，有些案件错过时机，有些案件不了了之，有的甚至死灰复燃。随着科学技术一日千里的发展和社会的日新日异变化，违纪者作案手段也由简单向高智能转化，有的用电脑作案，毫无蛛丝马迹，有的用手机等串案，四通八达，作案手段越来越隐敝，反调查能力越来越强。但当前，办案经费受地方财力影响无保障，缺乏先进的设备和办案工具，纪检监察机关却仍单靠以往的一支笔，一张嘴，一个本子两条腿，口问、手记和政策攻心的方法，已经不能完全适应新形势下查办大案要案特别是经济案件的需要了，事实证明，这种方法很难查清极为隐敝的腐败犯罪行为。因此，必须要有投入足够的财力、物力作保障。(六)纪委书记职务变动的迂回，监督职能打折扣20__年__月，中共十六届四中全会决定提出了减少地方党委副书记职数，实行常委会分工负责的要求。根据这一精神，从20__年__月开始，在各级党委换届过程中，党委副书记这一层级便开始削减，新任命的纪委书记不再像过去通常所安排的那样担任党委副书记，而是只担任党委常委，这一变动似乎使纪委又回到了20__年之前的状态，降低了纪委的地位。在实践中发现，纪委书记由同级党委副书记担任,一方面可以增强纪委书记的威信，开展工作时易于调动各方面的力量，可以参与党委、政府重大事项的决策，有利于提高纪委参与性，便于监督，另一方面承担党委工作的许多具体事务，在党委领导班子中，要按照民主集中制的原则，服从和服务于党委的集体决策，分散了纪委书记的工作精力，根本不能保证全身心投入纪检监察工作，在这种情况下纪委监督职能的发挥必然打一定的折扣。二、改进现行纪检监察体制机制的对策建议通过对现行的纪检监察体制中存在的问题进行透视和分析，这种体制存在一些弊端及种种表现，不同程度地制约和影响了反腐败斗争的深入进行。为此，基于上述原因，改进现行纪检监察体制机制的对策建议如下：(一)纪检监察机关级别的规格应从半格升为全格将地方各级纪检监察机关级别的规格应从半格升为全格，单列于同级党委、政府之外并平行，为同级党委、人大、政府、政协、纪检监察等五大家之一(中纪委〔__〕__号文件虽明确讲地方各级纪委是同级党政领导机关的几套班子之一，但正因为它的规格低半格，所以，至今未被认可)。(二)实施垂直领导，建立独立的监督体系纵观古今中外，凡是较好发挥监察职能的机构都实行垂直领导的监察体制。我国东汉时，御史中丞、司隶校尉和尚书各据一席，为三独座;元朝时，御史台、中书省、枢密院并列为三大府;明清时，都察院与六部为部院并座，都直隶皇帝统制。英国议会查弊专署直属议会，专门调查中央政府各部及某些公共团体的舞弊行为;瑞典议会监察专员代表议会监督所有行政官员和法官对法律、法令的执行。香港廉政公署是直接隶属于香港特区的肃贪倡廉专门机构，工作权力不受干涉是廉署打击贪污腐败最有力的武器，垂直管理的统一性、权威性确保了快捷、有效地惩治腐败。勿庸讳言，