中西代议制度功能效应比较

中西代议制度功能效应比较赵骥（湖北工业大学经济与政法学院，湖北武汉430068）内容提纲：本文认为中国人民代表大会制度与西方议会制度的差异不在于名称和形式，而在于它们的内容和实质。具体表现在两者的权力结构、组织结构、政党与代议机构的关系、职权、代表和议员都存在差异。两者都反映了各自的社会制度、历史、文化和发展模式，我们应当从中国国情出发，在弄清楚西方议会制本质的同时，适当借鉴其为我所用的东西，为坚持和完善有中国特色的人民代表大会制度服务。关键词：议会制；人民代表大会制；比较研究；中国；西方国家从古到今，作为一种政治制度的民主可以分为两种。一种是古希腊、罗马实行的，由全体公民参与国家和社会公共事务管理的直接民主制；另一种是近现代实行的，由公民通过选举代表（或议员）组成代议机关来管理国家和社会公共事务的间接民主制。这种间接民主制就是政治学中界定的“代议制度”。这种代议制度在西方国家叫议会制度，而在中国叫人民代表大会制度。这两种间接民主形式，都是对封建专制制度的否认，是人类政治文明史上的创新。中国人民代表大会制度和西方议会制度的差异不在于名称和形式，而在于它们的内容和实质。一、关于权力结构的比较这里所讲的权力结构，是指一个国家的政治权力，即立法权、行政权和司法权的关系及其构成形式。它实质上是统治方法的制度化、法律化，集中地体现着一个国家的民主限度。西方议会是按照“三权分立”原则设计的。在政治学说史上，明确提出“三权分立”原则是始于法国政治思想家孟德斯鸠。他主张国家应当将立法权、行政权和司法权分立，使之“彼此牵制”、“协调前进”。①美国是典型的三权分立制国家，总统和国会议员都分别由选民选举产生，直接对选民负责，国会行使立法权，总统行使行政权，联邦法院行使司法权，这三种权力机关既互相独立，又互相制衡，不存在最高权力机关。中国人民代表大会是按照“议行合一”原则设计的。这一原则最初是马克思总结巴黎公社经验时提出来的。他说：“公社是一个实干的而不是议会式的机构，它既是行政机关，同时也是立法机关。”②它表现为由公社委员会作出决议，同时由各位委员直接管理的行政部门加以贯彻执行，即巴黎公社的权力机关和行政机关是同一机构。而当代中国实行的“议行合一”体制较之巴黎公社已有所发展。第一，它表现为由人民直接或间接选举的代表机关统一行使国家权力，国家行政、司法机关由代表机关产生，各自对国家权力机关负责并受其监督。第二，它表现为国家权力机关和行政机关不是同一机关但行政机关是权力机关的执行机关。第三，它表现为国家权力机关不与行政、司法机关分权但在职能上存在分工，权力机关行使立法和监督的职能，行政机关担负行政管理职能，审判、检察机关分别担负审判和法律监督的职能。就抱负状态而言，这种“无分权、有分工”的议行合一体制，是一种更能体现人民主权原则、比较优越的权力结构。有人认为，当代中国的立法机关和行政、司法机关不是同一机构，同时存在全国人民代表大会、国务院、最高人民法院、最高人民检察院多个机构，因而中国实行的并非“议行合一”的体制。这种理解是片面的。由于“议行合一”体制的本质不在于国家立法机关和行政、司法机关在机构上是否同一，而在于它们之间的权力关系是否同一。从宪法规范上看，国务院和其他国家机关的权力来源于全国人民代表大会，它们的权力关系是同一的而非多元的。在西方分权体制中，司法部门的地位和作用十分显著，不仅是国家三个权力中心之一，并且通常是宪政体制的“监护人”，拥有与立法或行政机关相抗衡的权力。而在中国议行合一体制中，司法部门不仅不能与人民代表大会平起平坐，并且较之国务院的地位和作用也小得多。二、关于组织结构的比较西方发达资本主义国家的议会多实行两院制，分别由议长、议会委员会和议会党团等构成，名称不尽一致。最早实行两院制的是英国，起始叫贵族院和平民院，后改称上议院和下议院；美国、日本、加拿大、澳大利亚等国叫参议院和众议院；法国叫参议院和国民议会；德国叫联邦议院和联邦参议院；瑞士叫联邦院和国民院；荷兰叫第一院和第二院，等等。从目前的情况来看，内阁制国家下议院的地位和权力高于上议院，在总统制国家是同等的。这种由上、下两院共同行使议会权力的议会制，有助于互相制衡，保障立法、决策合乎其国家利益。在当代中国，实行人民代表大会一院制。其内部结构分两个层次，代表大会下设常委会。代表大会由近3000代表组成，每年春季开会一次，会期半个月左右，重要决定一些国家和地区最重要的问题。由代表大会产生一个常委会，200人左右，每两个月开会一次，会期通常5天至7天，作为代表大会闭会期间经常行使权力的机关，常委会对代表大会负责，受代表大会监督。这种把代议机构分为两个层次的权力组织，在西方国家议会中是没有的，是中国人民代表大会制度的一个特点。它有助于避免牵掣干扰，克服两院制的弱点，提高工作效率。为了充足发挥人大常委会的作用，需要研究解决人大常委会委员的专职化问题。目前，人大常委会委员中绝大多数成员都是兼职，虽可不脱离实际工作，却不利于充足地行使人大常委会的各项职权。长期以来，中外学者对代议机构设立两院还是一院有不同的理论主张，有的认为设立一院好，有的认为设立两院好。我们认为，一个国家的代议机构采用何种形式，是由这个国家的历史传统、民族特点、阶级和政治力量对比关系，以及国家现实情况所决定的。读过政治学说史的人都知道，马克思主义本来的观点认为，无产阶级国家人民的意志是统一的，为加强无产阶级的统一团结，其代议机关应采用一院制。可是后来，列宁在领导俄国十月社会主义革命胜利后，根据俄国当时的民族特点和现实情况，建立了两院制的苏维埃。前社会主义国家南斯拉夫也采用过两院制甚至多院制。相反，资本主义国家的葡萄牙、瑞典、芬兰、丹麦、新西兰等国，都实行一院制。三、关于政党和代议机构关系的比较不管西方国家还是当代中国，政党对代议机构都有重要作用。但两者不同的是：第一，中国人民代表大会在中国共产党政治领导下活动，西方国家政党在议会中活动。中国是社会主义国家，坚持中国共产党对人民代表大会的政治领导，这是一条基本原则。为了实现对人民代表大会的领导，中国共产党建立了一套组织制度，一是在人民代表大会机关中建立党委，二是在常委会中建立党组。在实践上，中国共产党对人民代表大会实行领导采用如下具体途径：（1）根据对形势和任务的分析，提出人民代表大会工作方针政策；（2）就国家重大问题，直接向人民代表大会提出建议案，由人民代表大会或常委会审议通过；（3）对国家机构的领导人选提出建议，由人民代表大会行使任免权；（4）对人民代表大会实行具体工作领导，涉及立法工作领导、选举工作领导、会议领导等；（5）人民代表大会机关中的党员和干部，通过自身的努力保证党的意见和建议转化为国家意志，并付诸实行。西方国家的政党只能在议会中开展活动，其政党作用的发挥，重要是通过议会党团及其领袖实现的。他们在议会中提出议案，负责推选本党在议会中的干部，讨论本党在重要立法或其他重要事项的态度和策略，控制议会中党员的思想和行动，协调他们的意见和步调，实现本党利益。第二，中国共产党在人民代表大会中的领导地位是法定的，西方国家政党是通过竞选在议会中取得领导地位。在中国，人民代表大会制度是在中国共产党领导下建立起来的，是先有中国共产党，党领导人民取得政权，然后建立人民代表大会，人民代表大会服从党的领导。对此，中国现行宪法有明确规定。而西方国家则不同。在西方，特别是初期建立议会的国家，如英国、美国，是先有议会，后有政党。这些国家的政党是在议会派别斗争中孕育诞生的，从议会内走向议会外，在全国范围内开展党的活动，并与议会选举联系在一起，从而形成了两党制或多党制的政党制度。这就是说，在西方国家是议会孕育、培养了政党，议会是政党的栖息之地，又是政党的活动舞台。政党的目的重要是通过竞选取得议会多数，由此掌握、控制政权，在议会中进行党的活动，否则，政党的作用就无从发挥。四、关于职权的比较中国人民代表大会和西方议会一般都拥有立法权、监督权、人事任免权，这是共同点。但在权力地位、具体内容和实现形式上，两者有很大的差异。第一，关于在国家政治生活中的地位与权力结构。中华人民共和国宪法规定，“全国人民代表大会是最高国家权力机关”（宪法第57条）。在整个国家权力的纵向体系中，它处在最高一级；在中央一级国家权力体系中，它处在首要的和全权的地位。具体说，中华人民共和国主席、国务院、最高人民法院、最高人民检察院和中央军事委员会的组成都要由全国人民代表大会决定，这些机构要对全国人民代表大会负责，全国人民代表大会有权罢免这些机构的领导人。而这些机构及其领导人则只能无条件地接受全国人民代表大会的领导和监督，没有任何抗衡的权力。而西方国家的立法、行政、司法三权分别由三个机关行使，并且互相制约，保持权力的平衡，不存在“议行合一”的国家最高权力机关。第二，关于权力范围。按照宪法和法律，中国人民代表大会重要有四大职权，即立法权、监督权、任免权和重大问题决定权。此外，宪法还赋予中国人民代表大会可以行使认为应当由它行使的权力。这是一项无限的权力，西方议会是没有的。但西方议会有一项古老的传统权力，即财政权。政府每年的总收入和总支出都要经议会审议通过，政府收入和开支的细目也需经议会批准，政府的每项开支只能限于议会批准的范围之内。同时，政府对上一个财政年度内收入和支出的数额要作出总结，并向议会报告。这项权力形象地被称为“管理国库的权力”或称为“钱袋权”。这是国会制约和监督政府的最重要的手段。一个典型的例证是1994年，美国国会与政府在预算问题上发生分歧，拖到新的财政年度开始时仍不通过财政预算，结果政府机构无钱使用，被迫三度关门。中国人民代表大会的这一权力是薄弱的，应当引起重视和加强。当然，也要防止走向妨碍正常行政活动的地步。第三，关于权力规范与权力保障。单从宪法规范来看，全国人民代表大会是当代中国的最高权力机关，拥有比西方议会更广泛的职权，问题在于法律制度不完善，缺少保障机制。如宪法监督，目前中国除了宪法规定外，严格地说，现实中还没有真正建立起宪法监督机构和宪法监督制度。因此，现实中违宪的事情常有发生，却没有专门机构从事这项监督工作。西方国家议会的基本功能是维护资产阶级利益，但它们在行使某些职权（如立法权、财政权和监督权）的机制比较健全、完善。比如，为了行使宪法监督权，西方国家在机构上设立宪法监督委员会或宪法法院，在法律制度上制定监督法，在监督形式上采用弹劾、倒阁等威慑性手段。我们应当根据本国国情，尽快完善我国的宪法监督制度。可供选择的方案是：一要尽快制定监督法，二要在人民代表大会内部设立宪法监督委员会。五、关于代表和议员的比较代表或议员把人民与国家联系在一起，是代议机构的组织细胞。没有代表或议员的作用，代议制民主就也许是虚构的。中国人民代表大会代表与西方国家议员相比，他们在资格、构成、产生、任期、特权与义务等方面都存在差异。从资格来看，西方国家议员的基本资格是年龄、国籍和居住地的限制。在美国，众议员规定年满25岁，而参议员则必须年满30岁；众议员加入美国国籍要满7年，而参议员必须已满9年。英国、法国、日本等国都有类似规定。在某些西方国家尚有“不相容原则”，（不得兼任政府职务）的限制和实行保证金制度。如英国规定每一候选人须交150英镑保证金，在选举中若未获得该选区1/8的票数，保证金即被没收。与西方国家议员资格相比，中国人大代表资格具有广泛性和普遍性的特点。中国宪法规定凡年满18岁的公民都有选举权和被选举权。从构成来看，西方国家议员的人数较少，是专门的、职业性的职务。以美国为例，众议员是435人（按各州人口比例选举产生），参议员是100人（按每州2人选举产生）。在两院议员构成中，律师占了相称大的比例，在众议院占43%左右，而在参议院达成60%。③中国人民代表大会代表的人数较多，并且多是兼职的。目前全国人民代表大会代表近3000人，是世界议会之最。从整体上看，我国人民代表大会代表的素质是高的，但仍有进一步提高的必要。如有些人不具有相应的专业知识，参政意识与能力不强；有的还缺少从政的爱好。同时，在代表结构中政府官员所占比例过多，由于他们任务过重或兼职过多，无暇顾及人民代表大会工作。上述情况同中国人民代表大会这一权力机关的性质、地位和作用是不太适应的，有待改革和完善。从产生来看，在西方国家，上议院议员的产生重要有四种方式：一是由选民直接选举产生，如美国、日本；二是由间接选举产生，如法国；三是由任命产生，如德国；四是由世袭产生，如英国。下议院议员一般都按普遍、平等、直接原则，在议会选区竞选产生，大体涉及候选人提名、组织竞选班子、开展竞选动员、选民登记和投票、选票记录和公布选举结果等五个阶段。西方国家议员选举的重要弊端是“金钱政治”。其竞选费用来源重要有五个方面：一是候选人本人及其家族；二是个人的捐款；三是公司和特殊利益集团的捐款；四是本党资助；五是政府补贴。竞选费用浩大，易为财团操纵。中国全国人民代表大会代表是按省、自治区、直辖市的人口比例分派名额，由间接选举和差额选举产生，其选举费用由国库开支。中国人民代表大会代表选举的重要弊端是缺少竞争机制。一定条件下，竞争是事物发展的动力和规律。互相之间无竞争就会缺少活力。可考虑从中国国情出发，有计划有环节地建立有一定竞争机制的代表选举制度。从任期来看，西方国家上议院议员一般为6年，下议院议员为2至4年。美国参议员任期6年，每届国会届满时改选1/3，众议员任期与国会任期相同，每两年所有改选。日本参议员任期为6年（每3年改选其中半数），众议员任期为4年。在我国，全国人民代表大会代表和省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、市辖区人民代表大会代表每届任期5年乡、民族乡和镇人民代表大会代表每届任期3年。代表或议员的任期如何最合适？很难一概而论，应由各国根据实际情况而定。从特权来看，西方国家议员重要有三条，即（1）言论免责权（在议院内的发言免受追究）；（2）人身免捕权（在议院开会和往返途中不受逮捕）；（3）获得高报酬权。中国人民代表大会代表的特权也有三条，即（1）人民代表大会会议上的发言和表决，不受法律追究；（2）非经人民代表大会主席团或人民代表大会常委会许可，不受逮捕或刑事审判；（3）人民代表大会代表在执行代表职务时，有权依照法律享受国家给予的补贴和物质上的便利。中国人民代表大会代表和西方国家议员在特权上的差异，重要体现在获得报酬权上。由于中国人民代表大会代表多是兼职的，只享受国家的物质帮助权。而西方国家议员是专门的、职业性的职务，享有高报酬权。从2023年1月起，美国议员平均月薪为97497元。除月薪之外，议员还享有其他特殊待遇，如可以分派到至少有三室一套的办公室，领到可雇用18名助手和工作人员的津贴，每年可免费来往于华盛顿和其选区33次，尚有电话、电报津贴和数千元的文具费。议员还享受健康保险、人寿保险和较优厚的退休年金等。从义务来看，西方国家议员大体有三条：第一是忠于宪法；第二是遵守议院的会议纪律和规则；第三是财产公开，严禁受贿。中国人民代表大会代表的重要义务有四条：第一是模范遵守宪法和法律，协助贯彻执行宪法和法律；第二是密