高校预算绩效管理与成本控制机制融合研究

2018年，中央全面深化改革委员会第三次会议通过的《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》，强调对预算绩效管理要“更加注重结果导向、强调成本效益、硬化责任约束”。2021年，财政部印发《中央部门项目支出核心绩效目标和指标设置及取值指引（试行）》对绩效目标进行重新定义，在以往预期产出和效益的基础上引入成本控制，明确“项目支出绩效目标，是通过预算安排的项目支出，预期在一定期限内达到的产出和效果以及相应的成本控制要求。”2022年，财政部印发《事业单位成本核算具体指引——高等学校》指出：“高校开展成本核算的主要作用包括但不限于：提升高校资金使用效益及开展预算绩效自评提供依据。”随着我国教育事业的高速发展，尤其是高校“双一流”建设目标启动以来，高校对办学资金需求越来越大。近年来，我国经济增长放缓，教育经费财政供给紧张，如何将有限的资金运用得更加合理高效，提高高校的经费使用效益？一、国内研究现状国内关于预算绩效管理与成本控制机制融合相关文献不多，所能查到的相关文献主要是研究将成本分配融入预算绩效管理，从而解决政府公共产品和服务资源分配等作用机制。如：王霏（2021）指出，加快推进预算绩效管理体系建设，形成以事前绩效评估为引领，以全成本预算绩效管理为基石的预算绩效一体化管理“北京模式”；王丽霞，刘伟秀（2022）指出，山东省兰陵县积极探索成本预算绩效管理新路径，大力推进成本效益分析，将预算绩效管理向纵深推进。关于高校预算绩效管理与成本控制机制有机融合的研究更是少之又少，目前主要研究是认识到两者之间存在相互依存的关系。如：齐向丽（2022）指出，预算绩效工作能否正常运行，关键在于成本信息是否准确可靠，如果成本核算不规范、不标准，那么将难以科学合理地对高校预算绩效情况进行考核评价；简颖颐（2022）指出，在绩效评价方面对于成本核算的指标缺乏了解，评价意识淡薄，也降低了成本核算在绩效评价的权威性；李晓清（2023）指出，高校成本核算工作是完善高校成本分担机制、实现政府资源配置、绩效评价等工作实施的基础。二、两者融合的理论可行性分析协同理论研究不同影响要素在同一目标体系下，通过相互影响、相互配合，产生新的系统结构形态，从而达到更加高效的状态，实现“1+1＞2”的协同效应。高校预算绩效管理与成本控制机制在管理目标、责任主体、管理对象、控制过程方面都是相互影响、相互配合的，极易形成协同管理效应。（一）管理目标方面高校进行预算绩效管理与成本控制的目标都是为了高效合理地分配资源，促进财务的可持续发展，最终确保高校的战略目标得以顺利实现。（二）责任主体方面根据《事业单位财务规则》高校预算绩效管理和成本控制机制的第一责任主体都是单位法人。在落实单位主要负责人的基础上，形成财务部门、职能部门和各二级学院等多元主体协同的组织结构。（三）管理对象方面高校预算绩效的主要管理对象分为预算绩效产出和预算投入，预算投入进一步分为资本化投入和费用化投入。高校成本按经济形态可分为固定成本和变动成本。预算绩效管理中的资本化投入间接地影响着成本控制中的固定成本，费用化投入的工资福利支出、商品和服务支出以及对个人和家庭的补助通常可以归集为成本管理中的变动成本，具体如图1所示。高校财务管理目标通常可以表述为：既有预算投入一定的情况下，实现项目绩效最大化；或者既有收入（绩效产出）一定的情况下，成本控制最小化。从财务管理的角度来看，在项目立项前，主要侧重于研究在预算投入或成本控制目标既定的情况下，如何获得更多的绩效产出（收入）；项目立项之后，也就确定了项目绩效目标，则主要侧重于主要研究收入（绩效产出）一定的情况下，如何用最少的预算投入实现既定的绩效目标和成本控制最小化。图1预算绩效管理与成本控制对象关系图（四）控制过程方面高校进行预算绩效管理、成本控制的过程，应形成这样一种螺旋式上升的过程管理模式：学校总体战略目标→按照项目标准成本编制预算项目支出预算→预算执行过程中成本控制→结合成本效益综合评价预算绩效→将评价结果应用于新的战略规划。三、两者融合存在的主要问题（一）预算绩效目标中缺乏标准成本指标指引预算绩效目标包括总体目标和绩效指标。预算绩效指标是具体化的绩效目标，是进行项目绩效评价的总要依据。目前，高校进行预算资金安排缺乏标准成本作为测算依据，导致项目负责人进行项目申报时，对项目预算绩效的成本预算测算依据、预算资金测算过程不甚了解，通常抱着“宁高不低，宁多不少”的申报原则，导致申请的金额经常高于实际需要的金额，造成资金浪费、使用效率低下等问题。（二）预算绩效运行监控考核核心与成本控制的初衷相悖根据成本效益原则，同样的项目产出成果情况下，所耗费资源越少，项目成本越低，是值得鼓励推崇的。而有的地方财政部门进行预算绩效经费支出考核的核心是预算执行率，将预算执行率95%-100%设置为合格，而预算执行率低于95%设置为不达标。预算内执行率低于95%的项目，绩效目标自评不得评为“优”，这种评价模式下节约成本的行为不但没有奖励，反而需要受到一定惩处，变相地鼓励项目负责人无视资金的浪费，尽可能把预算用完。（三）成本核算条件不充分，导致成本信息价值不高虽然财政部印发《事业单位成本核算具体指引——高等学校》，已经明确了高校成本核算应遵循的原则、确定了成本核算对象、范围、项目以及成本归集与分配等方面的内容，为高校成本核算提供了制度依据。但是每所高校的性质不同、所设专业不同，还有每所高校科研服务地方的能力差异也非常大，按照目前的核算方法、间接费用摊销比例计算出来的结果，导致综合院校理工类专业的成本虚低，而文史财经类专业的成本虚高。同时，高校教育成本中的工资福利支出及折旧摊销支出两项占比60%-80%，这两大部分费用高校在进行成本核算时都难以收集充分适当的资料作为支撑，而较多地是采用一定的系数比例分摊，这样计算出来的成本结果，用于指导实际成本控制的价值甚低。（四）预算绩效评价结果应用价值有待提高绝大多数高校开展预算绩效评价的积极性和主动性不高，还是以落实上级部门绩效自评任务安排为主，在整个绩效评价过程中，主要起到上传下达、汇总上报的作用。高校定期开展绩效评价的制度尚未建立，绩效管理的过程监督缺失，绩效评价方式上单一。因此，高校在这种应付式的预算绩效评价模式下进行的预算绩效评价，其评价结果的应用价值必然大打折扣。四、构建两者融合的主要途径（一）项目准备立项阶段分析成本项目准备进行立项，应根据项目绩效目标，结合以往类似项目开展过程中所形成的标准成本，分析本项目开展过程中预期所需投入的各项成本：设备购置（使用）费、会议费、差旅费、测试费、专用材料费以及人工费等；以及所需投入的间接成本：水费、电费、激励费、辅助部门摊销费等。（二）预算编制细化项目成本根据项目准备阶段的成本分析，结合单位现有资源情况，将所需资源分为已有资源和需要补充资源。单位已有资源暂不安排经费预算，但项目成本核算应包括该部分资源利用成本。以及根据成本效益原则，权衡不同方案的利弊。比如机器设备，需要辨析是租用设备、改进现有机器设备还是购置新设备。（三）预算执行监督控制成本按项目进展情况，客观细化各类需要补充资源的成本信息，如实验专用材料费用需要预计每次实验耗用材料种类、用量、单价、实验次数等；检验实验成功与否需要进行哪些测试化验加工，需要多少次；项目开展过程中的疑点、难点问题，需要哪些人去哪些地方调研学习？或者需要向哪些专家咨询？这些类似经费支出都需要结合预算进行监管，强化成本控制的作用，对偏离成本控制目标的事项及时纠正，必要时也可以调整预算安排，一定要重视资金使用的效率和效益。（四）预算绩效评价结果运用于成本标准的修订高校实施预算绩效管理的最终目的，不仅仅是为了评价项目绩效为“优、中、差”，而是为了加大预算绩效评价结果的应用力度，更好地改进绩效管理，充分发挥资金绩效。将绩效评价结果为“优”的项目支出，剔除偶然性支出以及非必要支出，作为标准成本制定的重要参考依据。科学规范的支出标准和定额，为成本控制效果评价提供依据。五、关于两者融合的几点建议（一）强调“全员”参与，达到全面控制为提高预算绩效管理水平，调动全校师生积极性，应建立以校长为主要负责人的预算绩效管理工作领导小组，自上而下地推动预算绩效与成本控制机制的融合，加强预算绩效、成本控制理念的宣传，培养高校师生员工将预算绩效、成本控制的意识融入到日常的教学、科研等业务活动过程中。落实预算绩效、成本控制相应责任，定期开展项目绩效评价、成本控制检查，发现问题及时分析查找原因，第一时间告知项目第一责任人，并追踪落实整改情况。为了进一步确保成本控制责任落实到部门甚至相应责任人，应将高校经费项目成本控制成效纳入年度预算绩效范畴进行考核。（二）注重复合型人才的培养，提供人才保障协同理论下预算绩效管理与成本控制机制的融合，不是简单地将预算、成本、绩效管理方法进行堆砌，而是需要管理人员充分理解相互之间的作用机理，结合高校的业务运行机制，才能发挥协同效应。因此，高校应加强财务管理人员定期轮岗制度的建设，关注其在岗期间多业务能力的学习、培训，培养具备财务、管理、统计、教学、科研等多方面知识储备的财务管理能手，为预算绩效管理与成本控制机制的高效融合提供人才保障。（三）着力建设高度融合的财务管理系统高校进行预算绩效管理、成本控制确保高校各个二级单位（部门）的目标得以保质保量完成，都是为了实现高校整体的战略目标。高校进行预算绩效管理、成本控制均处于探索阶段。实际工作中主要表现为：预算绩效相关信息通常只是在项目申报时通过预算申报系统报给经费预算管理科室，而成本核算通常是由核算管理科室在财务核算系统中根据一定的核算办法进行分配，系统之间的数据各自独立，不能直接共享。高校应着力建设以学校战略发展规划为导向，以各项教学、科研等业务活动为基础，遵循“业财融合、信息共享，系统互联”原则，将预算、预算绩效、成本控制管理高度融合的财务管理系统。通过该系统定期或不定期地检查预算执行情况以及分析项目成本效益，尽早发现项目执行过程中的偏差，及时纠正偏差，在成本控制融合于预算绩