论农村土地承包合同的法律性质

论农村土地承包协议的法律性质高飞中南财经政法大学副专家关键词:农村土地承包协议/法律性质定位/立法完善内容提纲:我国农村土地承包协议是设立农村土地承包经营权的重要依据，但在理论和实践中均对其法律性质存在行政协议说与民事协议说的重大争议，这种状况已经导致了诸多弊端，因此，应当根据对我国农村土地承包协议中协议的主体、协议当事人之间的权利义务关系以及协议权利的救济方式等方面的分析，将农村土地承包协议定位为民事协议，并通过立法加以完善。农村土地承包协议是从推行家庭联产承包责任制开始的，现在已经成为实现农业生产统分结合之双层经营体制的基本法律形式，是设立农村土地承包经营权的重要依据。但自农村土地承包协议产生之日起，理论上就一直存有分歧，实践中也多有冲突。因此，本文拟对农村土地承包协议的法律性质进行初步探讨。一、农村土地承包协议的法律性质评析关于农村土地承包协议的法律性质重要有两种观点，即行政协议说和民事协议说。行政协议说认为，农村土地承包协议是在承包土地由村集体所有，并在法律授权村委会为发包方的情况下，为实现国家管理目的而签订的，符合行政协议的特性。[1]并且有学者指出，自党的十一届三中全会上提出建立农业联产承包责任制，废除“队为基础，三级所有”的农业经济核算体系后，农民通过与政府签订行政协议获得土地的使用权，在承包期限内获得一定的经营自主权，随着土地承包协议与农业定购协议的出现和相关制度的建立，在农业领域国家管理的方式上，行政协议管理已经占据了主导地位。[2]民事协议说则认为，作为农村土地承包协议的主体的集体经济组织和承包户之间的地位平等;集体经济组织与承包户签订农村土地承包协议是为了以协议形式固定彼此之间基于承包而产生的权利义务关系，不是至少重要不是为了实现国家的行政管理目的;从协议签订的程序和原则以及不履行协议的法律后果来看，都与行政协议的规定相去甚远，因此，农村土地承包协议是一种民事协议。[3]但是，农村土地承包协议是一种新型协议，不能归入协议法中的任何一类有名协议，故应从立法上进行直接规制，使之有名化、典型化。[4]也有部分学者采用折中观点，主张对农村土地承包协议应当区别不同情况分析：农村集体与其内部成员之间签订的责任制性质上的土地承包协议属于行政协议;农村集体与其内部成员双方通过协商、个人有选择权、协议履行过程中个人有自主经营权的或农村集体与非内部成员之间签订的协议，假如符合平等地位的规定，则属于民事协议。[5]上述观点均可以在立法上寻求相关制度予以支持，产生这种矛盾的立法因素在于我国农村于20世纪80年代推行家庭联产承包责任制乃是源于农民自己的发明，并且最初是由国家政策予以调整的，后来才由立法的形式加以明晰。由于没有固定的模式可以遵循，各地的具体做法也不一致，因此，在农村土地承包协议制度演进的过程中，致使其在不同的法律文献中呈现出不同的法律性质。具体而言，在实行家庭联产承包责任制的初期，集体的职能尽管比过去有了很大的差异，但在没有改革统购统销制度以前，其仍然作为集体经济的一个层次发挥着自己的作用，并且当时农村土地承包协议受到国家和本地政府的土地政策、税费政策的强烈制约，因此，农村土地承包协议在一定限度上与集体化时期的口粮分派同样，成为地方政府和乡村干部对农民进行全方位治理的一种手段，[6]故农地承包协议具有显著的行政性。但随着农村经济体制改革的发展和社会的进步，我国更加注重农村土地承包协议的规范化和法制化，在这个过程中，农村土地承包协议的行政性逐渐弱化，而民事性却越来越得以彰显。在制定《中华人民共和国农村土地承包法》时，柳随年在《关于〈中华人民共和国农村土地承包法〉(草案)的说明》中，尽管指出对家庭承包的土地实行物权保护，对其他形式承包的土地实行债权保护，由此可知，农村土地承包权属于民事权利进一步被明确，但对作为农村土地承包权产生依据的农村土地承包协议的法律性质却仍然难以被定性为民事协议，由于根据农村土地承包法的规定，发包方与承包方除了享有民事权利、承担民事义务外，发包方还享有一定的行政性权力，而承包方也应承担相应的行政性义务。因此，如何界定农村土地承包协议的法律限制在此后一段时间内还将是一个难题。二、农村土地承包协议的法律性质定位行政协议与民事协议是两种性质相异的协议，它们应当遵循各自的规则。一般认为，行政协议与民事协议在协议的主体、协议当事人之间的权利义务关系、协议权利的救济方式等方面存在主线的区别。下面我们即从这三个方面分析农村土地承包协议的法律性质。农村土地承包协议的主体是发包方和承包方，其中发包方一般是农村集体经济组织或村民小组，但村一级已成为农村集体所有权的重要形式，并且农民也接受了村是比村民小组更具主体性的存在。[7]因此，我们重要以村集体作为发包方进行考察。根据我国宪法第30条第1款规定：“中华人民共和国的行政区划如下：(一)全国分为省、自治区、直辖市;(二)省、自治区分为自治州、县、自治县、市;(三)县、自治县分为乡、民族乡、镇。”在我国村民委员会组织法第2条也规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，其职能是办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、规定和提出建议。可见，村集体在我国不是一级行政机关。由于行政协议是行政主体为实现行政的目的或为行政事务而与别人订立的协议，在农村土地承包协议中，双方当事人均非行政主体，故其不符合行政协议关于主体资格的规定。假如以村内集体经济组织或村民小组作为发包方的，则将更不符合行政协议对主体资格的规定。签订农村土地承包协议的重要目的在于设立农村土地承包经营权。农村土地承包经营权最早由民法通则所规定，后来为土地管理法、农业法和农村土地承包法进一步巩固和完善。尽管因农村土地承包经营权产生和发展的特殊性，以及目前法律上对农村土地承包经营权的性质认定与其内容不相吻合，致使纯粹从法律条文的具体表述分析，学者因所选择的视角的不同而得出债权说和物权说两种相异的结论，但其是一种民事权利却是毫无疑问的。一般而言，对于行政协议中的行政主体来说，为了保证行政的民主化和效益性，它应当遵守普通协议的规则，同时，为实现行政作为一种管理的本性和保障公共利益的目的，他又必须享有特权来解决普通协议这种自由行为方式带来的缺憾。[8]考察我国农村土地承包法第二章第一节的规定，可以发现在发包方和承包方签订承包协议时设立的土地承包经营权是民事权利，但作为发包方的集体还是享有一定的行政性权力，同时承包方也应当承担一定的公法性义务，这些规定的确与民事协议的性质背道而驰，但其中发包方享有的这些行政性权力并不是所谓的行政协议中行政主体的特权，而是法律在定位作为发包方的集体的职能时所导致的错位。因此，农村土地承包协议双方当事人的权利义务关系也不符合行政协议的规范意旨。救济方式的不同也是民事协议和行政协议的重要区别之一。由于行政协议中行政主体行使特权的行为属于具体行政行为，故行政协议纠纷应当作为行政案件解决，在我国具体是由人民法院行政庭受理。我国行政复议法第6条第(六)项中即有规定，认为行政机关变更或者废止农业承包协议，侵犯其合法权益的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议;最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第16条也规定：“农村土地承包人与土地使用权人对行政机关处分其使用的农村集体所有土地的行为不服的，可以自己的名义提起诉讼。”这是对农村土地承包协议行政性作的一个注脚。但1999年7月8日开始施行的《最高人民法院关于审理农业承包协议纠纷案件若干问题的规定(试行)》关于农村土地承包协议的规则完全是按照民事法律规范设计的，而实践中农村土地承包协议案件也几乎所有是按照民事协议解决的。并且在2023年9月1日开始施行的《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件合用法律问题的解释》第1条甚至明确将承包协议纠纷、承包经营权侵权纠纷、承包经营权流转纠纷、承包地征收补偿费用分派纠纷、承包经营权继承纠纷界定为民事纠纷。因此，从农村土地承包协议的救济方式来看，其亦应当定位为民事协议，而不是行政协议。总之，尽管农村土地承包协议的法律性质在我国立法中还不十分明晰，在理论上也存在争议，但从总体上而言，应当将其定位为民事协议，并以民事协议的基本理论和规则，针对其特殊性设计相应的法律规范。三、农村土地承包协议的法律性质的立法完善从民事协议的基本理论和规则来看，农村土地承包协议重要应从以下几个方面加以完善：一方面，应当重塑农村集体所有权的主体形式，使农村集体成为名副其实的民事主体。对农村土地承包协议法律性质的误解往往与作为发包方的农村集体的主体地位相关。由于“集体”不是一个严格的法律术语，尽管我国对农村集体土地的所有权归属一直都非常重视，在我国的宪法、民法通则和土地管理法中都有规定，但因集体土地所有权问题在我国较为繁杂，宪法、民法通则和土地管理法制定或者修订时的社会经济背景也存在差异，故他们有关农村集体土地所有权的规定并不完全吻合。从而在理论上导致了极大的分歧。应强调的是，“准确性是立法语言的灵魂和生命，也是立法政策和立法意志记载、表达和传递的第一要义。立法政策记载的不准确，表达得不精确，必然会使传递的信息具有先天的缺陷。很明显，对于法律语言来说，清楚、准确地传达立法意志，让人们非歧义地对的理解，这是最基本的规定，一切有悖于明确表意的手段和方法都在摈弃之列。”[9]因此，从保护农民的利益和促进农业的发展出发，对“集体”的含义进行准确理解，并以适当的民事主体形式取而代之，从而使农村土地承包协议中双方当事人的平等地位得以张扬，以凸现农村土地承包协议的民事性。另一方面，严格区分农村土地承包协议中的私法规范和公法规范，从而纯化农村土地承包协议的民事性。在我国农村社会，集体土地所有权一般是由村民委员会行使的，但村民委员会却具有极为强烈的行政功能。在农业税减免之前，村民委员会的行政化现象非常突出，这种行政承担淡化了农村集体的私权属性，当村集体的“所有人角色”更多地为完毕政治上的职能时，所有者的角色就当然为公法所吞没。[10]这种民事主体与行政主体不分的状况也表现在农村土地承包协议中，即其中作为发包方的农村集体既享有相应的民事权利，也享有一定的行政权力，而承包方则在承担了民事义务的同时也承担一定行政义务。正是农村集体的角色在社会实践中的错位，导致村民委员会事实上取代了农村集体所有权的主体地位，也致使其与农户产生了严重的疏离感。因此，我们认为应当在完善村民自治的基础上，将行政性事务还给政府，突出村民委员会作为民事主体代表人的职能，从而既有助于妥善解决好农村集体与村民委员会的关系以及村民委员会与农村集体成员的关系，又可以减轻村民委员会的行政承担。以此为前提，强化农村土地承包协议双方当事人对协议条款的协商机制，取消由行政机关统一制作的具有行政性法律关系的协议范本，使农村土地承包协议回归民事协议的本来面目。最后，理顺我国法律法规以及司法解释关于农村土地承包协议纠纷解决机制中相冲突和矛盾的规定。在一般情况下，一个国家的所有法律规范将分类组合为不同的法律部门，从而形成一个有机联系的统一整体，其中每个部门法均统一于该国的宪法之上，互相协调，互相配合，共同构成一个国家和谐有序的法律体系。在我国法律体系中，对农村土地的法律规制不仅仅是民法的任务，并且行政法、刑法、经济法、环境法以及其它各法律部门均须在各自的领域内对农村土地问题加以规范。目前，我国关于农村土地法律制度重要是由行政法进行调整的，鉴于土地是极其宝贵的自然资源，是人类生存和生活最重要的物质资料，当代各国均很重视以行政权力干预土地法律关系，故我国加强对土地资源的行政法律规制也是合理的，但不应当因此而忽视民法对土地问题的调整，在规制农村土地关系方面，行政法规范无疑是不也许取代民法规范的功能的，所以，强化民法规范调整农村土地问题的作用在现代中国社会十分必要的，而对农村土地承包协议的法律规制应当是民法的重要任务之一。因此，对行政复议法和最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》等行政性法律规范和司法解释中关于农村土地承包协议的规定进行梳理，使之与民法通则以及《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件合用法律问题的解释》等民事性法律规范和司法解释相协调，也是完善农村土地承包协议制度的一个重要方面。总之，对农村土地承包协议法律性质的合理定位将有助于科学地结识农村土地承包经营权，且对完善农村土地承包制起到重要的作用。而在我国农村社会，农村土地承包协议的行政性与民事性互相交织在一起，已经在实践中导致了诸多不良后果，因此，从理论上理清农村土地承包协议中的各种法律关系，在立法上严格区分其中的行政法规范和民法规范，对完善农村土地承包协议制度具有重要意义。注释:[1]参见张树义：《行政法与行政诉讼法案例教程》，知识产权出版社2023年版，第184页。[2]参见王平：“民事协议与行政协议之比较及启示”，《武汉大学学报(人文社会科学版)》2023年第3期。[3]参见王权典、张建军：“论农地承包经营协议的法律性质”，《云南大学学报(法学版)》2023年第5期。[4]参见艾衍辉：“农村土地承包协议的法律思考”，《枣庄师范专科学校学报》2023年第3期。[5]转引自胡吕银：《土地承包经营权的物权法分析》，复旦大学出版社20