【S市新能源风电产业政策执行中存在的问题及优化建议探析18000字（论文）】

VI绪论（一）研究背景和意义1.研究背景中国已然是全球能源消耗最大的生产和消费国家，同时也是世界上最大的碳排放国，随着中国经济的进一步发展，中国的能源发展问题将迎接巨大的新挑战。从保障国家能源安全的全局高度，党的十九大报告中，习近平总书记提出“四个革命、一个合作”的能源安全新战略，积极推动能源生产与消费革命，构建起清洁低碳、安全高效的能源战略体系。2020年9月，习近平总书记在第七十五届联合国大会上表达了中国二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和的战略目标。能源高质量发展将深刻影响着能源行业全局[1]，可以预见，未来全球能源发展必然走向低碳、高效、清洁。风能作为全球可再生能源储量最为丰富的能源之一，全球总量达3×109亿千瓦，其中可转化为风能的部分为200亿千瓦。风力发电是风能资源最经济的转化形式。风力发电的原理是通过风力发电机组将风的动能转换为普遍运用电力。近代以来，将风能转化为电能成为了各国热衷的选择。我国风能资源丰富，可开发利用的风能储量约10亿kW，主要分布于“三北”地区和东南沿海地区。我国风电技术发展迅速，陆上风电与海上风电相结合，陆上风电项目追求产业结构和效率，海上风电项目不断加大投资，对于治理大气污染、调整地方能源发展结构和转变地方经济发展方式具有指导意义。“十四五”是S市贯彻新发展理念，以风电产业为引擎，推动经济社会发展全面绿色转型的重要机遇期，为实现碳达峰总目标奠定坚实基础，为了发展好地方新能源产业，好的地方产业支持政策是关键。本论文以S市新能源风电产业政策执行为研究对象，其研究目标主要分为两个方面：一方面，利用霍恩—米特系统模型分析政策执行，检验该模型在S市新能源风电产业政策执行过程中的适用性。另一方面，通过文献研究法、访谈法、调查问卷法，收集和整理S市新能源风电产业政策执行相关资料，结合霍恩—米特系统模型，找准S市新能源风电产业政策执行现状及面临的困境，并对困境背后的原因进行系统剖析继而提出执行优化建议，希望以小见大，从而为新能源风电产业政策执行提供有益启示。2.研究意义（1）理论意义目前风电能源正处于高速发展的产业，作为碳中和未来发展的重要趋势，将推动整个社会加速进入绿色低碳时代。本文将霍恩—米特模型作为理论框架，分析S市新能源风电产业政策的执行情况，主要有三点理论意义：第一，通过利用霍恩—米特模型对S市新能源风电产业政策执行展开研究，能够检验该模型在具体政策执行中的适用性，从而增强对模型的理解。第二，通过对S市新能源风电产业政策的实施情况进行了系统性研究，有助于拓宽我国渔新能源政策执行的研究视阈，并为政策执行理论的探讨提供了更加丰富的现实依据。第三，为推进新能源政策的实施提供创新性的研究思路和方法。（2）现实意义随着“碳中和”目标实现的日期越来越近，需要有相关的文件、指标的支持，比如本文研究的新能源风电产业政策执行，可以利用该政策执行过程模型去衡量能源产业处于哪种程度的成熟度，对于产业发展规划者发现并解决问题，提升自身质量，甚至打造品牌产生品牌效应都是有非常实际的意义。（二）研究综述1.国外研究综述国外在研究新能源产业政策方面主要以美国、丹麦、德国、韩国和西班牙为研究对象，主要研究成果为：JunyuanZhang等六人探讨了进入21世纪以来全球风电行业公共政策发展的不同阶段，以及发展的动力。丹麦政府推出了两个能源计划，使其成为世界风能的领导者；德国政府推出回购和支持海上风电发展的公共政策，以推动其风电行业的发展，美国风电行业的蓬勃发展离不开其税收模式和政策的推动，然后结合我国实际情况从政策学习与公共政策创新、技术学习与政策建议三个方面为中国风电行业在国内外复杂背景下以及风电行业领先国家的发展过程中提供发展建议。TianTang从技术学习、合作和能源政策的角度探讨了美国风能行业技术变革的驱动因素，得出通过区域合作政策和协调机制促进风电产业一体化发展，本文对市场放松管制的制度变革有一定的参考价值。CristianMatti和DavideConsoli以西班牙风能行业为背景，认为西班牙成为第一个将风能作为主要能源的国家，也是第二个实施欧洲能源研发项目的国家，这种市场部署和知识创造的双重加速，是能源、产业和创新等不同领域的政策执行工具在区域、国家和欧洲层面相互作用产生的多种途径的结果。2.国内研究综述在研究新能源产业政策执行问题上，每篇文献都有各自作者的观点，其中比较有代表性的是：黄珺仪从补贴政策对风电产业的发展的影响方面进行了实证分析，研究表明风电具有明显的环境保护作用，但是风电的发电成本明显高于利用煤炭发电的发电成本，如果政府对风电产业不进行支持的话，风电企业就会处于劣势地位，所以对风电产业补贴政策的绩效进行了评价。李秀、吴正平等六人采用创新系统功能分析方法，对新疆风电产业及政策现状进行了系统分析。研究发现，在新疆风电产业政策目标、行为主体、政策强度发生变化时，风电产业内行为主体需根据政策变化，对产业创新资源流动、风电市场培育、企业能力提升等方面做出相应的调整，才能适应当前政策的发展方向。反之，新疆风电产业的发展具有一定的阶段性特征，政策的制定必须随产业的发展做出及时有效的调整，才能达到风电产业发展与政策之间形成良好的交互机制，从而推动风电产业健康持续发展，这些文献都为本论文研究S市新能源风电产业政策执行中的问题和对策研究指明了方向，扩展了思路。3.国内外研究评述通过阅对上述研究的综述可知，关于新能源风电产业政策执行问题上的研究，国内外学者提出了多种创新性政策以及政策执行工具，在本文的撰写过程中这些都可供参考和使用。政策执行在本质上是一个多元参与者互动的过程，因此从不同角度、不同侧面关注影响政策执行的因素，对于在执行的实际过程中制定和修正政策以及深化政策执行研究具有重要的意义。（三）研究思路和研究方法1.研究思路本文通过梳理文献，厘清国内外对新能源风电产业政策执行的相关研究现状，了解当前研究尚待挖掘之处。随后，运用访谈法与问卷调查法在S市新能源风电产业政策执行开展实证调查，了解政策执行的现状及问题。再次，以霍恩-米特系统模型为理论框架，从S市新能源风电产业政策目标与标准、政策资源、执行方式、执行机构的特性、政策执行系统环境等方面分析存在困境的原因。最后，针对S市新能源风电产业政策执行提出有建设性的政策建议。2.研究方法（1）文献研究法首先，本文以“风电产业”“政策执行”等为关键词，在中国知网、维普、万方、WOS等数据库检索了较多文献，通过对文献进行归纳、梳理，了解了相关领域的研究成果及进展，以期为自己的研究提供借鉴，并试图找到目前该领域尚待挖掘之处。此外，本文在S市、下属县等政府网站上检索了相关政策文件和通讯报道，并进行了分类、归纳，以期更为全面地了解研究背景（2）调查研究法调查问卷及访谈是对理论研究的补充。调查问卷的发放对象是新能源企业负责人，半结构访谈的对象是新能源办。通过整理分析以上调查研究数据，对S市新能源风电产业政策执行的现状进行分析，可以更加真实、直接的获取数据，为进一步理论模型的质性分析提供足够的数据支撑，便于提出针对性强的优化对策。（3）质性分析法由于影响新能源风电政策执行的潜在因素是多种多样的，为了聚焦关键性的制约因素，必须要引入理论模型作为分析工具。以政策执行过程模型为基础，整合出一个扩展的理论分析框架，并在其指导下，对政策执行的现状进行提炼、概括与归纳，找出S市新能源政策执行中的问题并分析原因。（四）创新及不足之处1.创新之处本文在总结前人相关研究的基础上，从公共管理学科角度出发，引入霍恩—米特政策执行系统模型，对目前S市新能源政策执行现状及问题进行系统、客观的分析。同时基于实地调查，发现当前S市新能源政策执行过程中存在的限制性因素，并提出相关政策建议，以期以小见大，为今后优化长江流域渔业生态补偿政策执行提供有益启示。2.不足之处S市新能源产业发展较早，所辖的19个区县中均有新能源风电产业，虽然我在S市能源办工作过一段时间，但目前全面收集S市的新能源风电产业政策以及实地调研走访新能源风电企业进行调查问卷仍然需要很多时间，目前此项工作虽已着手推进，但仍然存在信息共享渠道不畅通、疫情影响无法进企业实地调研等问题，对本论文的进度会有所影响。

一、相关概念与理论基础（一）相关概念1.新能源所谓的新能源，是相对于常规能源的一种新型能源形式，也称为非常规能源。新能源成为一个国家或地区经济发展水平和科技实力的重要标志之一，也是社会文明进步的重要象征。新能源产业是指对新能源技术和产品进行开发、生产、销售和推广的高新技术产业。它包括风能、太阳能、地热能、生物质能以及海洋能等等。其中风力发电和光伏发电都属于新能源领域中比较有发展前景的两种能源形式。2.风电产业风电产业通常包括风机零部件制造、风机制造及风电场的运营三大部分，是指从事风力发电行业包括风力发电企业和其上游和下游企业。本研究所指的S市风电产业为当地风力发电产业。根据中国可再生能源学会风能专业委员会秦海岩的相关讲演可知，2020年，我国风电产业走过了30年，实现了0到1的的突破。这30年期间，我国建设了4000多家风场，制造了超过12万台的风机，创造了远超2亿kw的容量。新增装机容量从2004年进入十万级，2006年进入百万级，2009年进入千万级，2014年进入两千万级，到2019年新增为2579万kw，新增装机容量进入21世纪以来有两次爆发，一是2008-2011年进入千万级后，风电产业受到鼓舞，二是2012-2015年在政策的鼓励下，带来的风电产业抢装潮，接下来风电行业的优惠政策的期限可能带来风电行业此阶段最后一波的抢装，风电新增装机容量会进入更平稳的发展状态；累计装机容量分别于2005年、2008年、2014年和2018年进入百万级、千万级、亿级和两亿级，到2019年累计达到了2.1亿kw，相对于新增装机容量，累计装机容量的发展相对平稳，发展速度比较均匀。2020年我国风电新增占全球新增的56%，新增装机连续十一年占据全球第一，在新增装机的强势带动下，我国累计装机容量在亚洲范围内遥遥领先，在全球范围内名列前茅。3.新能源风电产业政策风电风电行业作为一个尚在快速发展的朝阳产业,其发展对行业政策的敏感性较高。中国在2006年颁布了《中华人民共和国可再生能源法》，自此以后，中国的风电就开始了爆发式的增长。此后中国又出台了一系列的政策，包括风力发电特许权招标的风电场项目，有力的促进了行业的发展。在风力发电上网电价方面，国家也出台了相关的政策，制定了相关的电价和补贴政策。并且，我国也充分考虑了行业的发展和技术的成熟，风电上网价格的补贴是逐步退坡的。值得注意的是，风电上网价格的每一次下调，都会引起行业的一次抢装潮。实际上，风电发电机组作为大型复杂机电设备，风电场建设也属于大型工程项目，抢装对于行业的伤害是颇深的。而随着抢装潮之后，接踵而至的又将是装机量断崖式的下跌。国家发改委历年风电上网指导价格如如图2.1所示。图2.1中国风电上网标杆电价可以认为，中国风电的快速发展，最大的功臣应该是政府政策的支持和鼓励。然而，受到补贴的行业，也必然引起很多乱象，比如2006年前后中国出现了超过八十家风电整机企业，比如抢装潮，比如风电一时上马太快，电网配套建设跟不上引起的弃风限电等，都是政策驱动行业的弊病。但是，不得不承认，没有中国制定的各项风电发电政策和法规，就没有中国的风电行业的兴盛繁荣。同时，为了进一步促进和规范风电行业的持续发展，国家也在适时的颁布和调整法规。诸如在环保方面，中央和地方都明确出台了相关政策，要求风电项目不能占用森林、旅游、湿地、鸟类迁徙通道等重要地域。对于弃风限电矛盾凸显的地区，国家能源局明确规定不能新建新的风电项目。并且，为了促进风电发展，国家提出了分散式风电的概念，即在中国东南部等用电量的省份，建设分散式的风电发电场，且不占用集中式风电指标，极大的推动了中国南方风力发电的发展。在电力体制方面，国务院9号文之后，电力机制也在积极改革，放开发电端和售电端，风力发电企业可以注册成立售电公司，自行寻找购买电力的客户，风电发展更为灵活。（二）理论基础1.公共政策执行理论公共政策执行是实现政策目标的决定性环节，关于政策执行的概念，目前国内外不同的学者存在着不同的理解，并形成了各具代表性的观点。第一是过程观点，即认为政策执行是一个过程。如早期的普雷斯曼和威尔达夫斯基（1979），他们认为政策执行是一个相互作用的过程，在此过程中，主要是达成目标的各种行动与政策目标之间在相互作用。T.史密斯（1973）认为，政策执行是理性化的政策、执行机构、目标群体以及环境因素四者从相互影响的紧张状态，通过不断调整，最终变得更协调更合理的过程。我国学者陈庆云认为政策执行是一个多元主体互动的政治过程，它包含了一些基本程序或者一系列功能活动。国内学者钱再见（2006）认为，政策执行是执行主体在设立执行机构的基础上，采取一系列措施达成政策目标的过程。另一种是行为观点，即认为政策执行是一系列实际行动或行为。查尔斯·琼斯（1984）指出，政策执行是一项实施公共政策的诸多活动，在诸多活动中，最关键的是解释、组织活动和实施活动。解释指将政策内容转化为目标群体便于理解和接受的东西。组织活动指设立执行机构以贯彻落实政策。实施活动指执行机构通过综合利用各种资源完成政策目标。结合本文的研究主题，笔者倾向于过程观点，因此本文对公共政策执行的定义：在政策目标的指引下，执行者将政策内容转变为政策现实，从而实现政策目标的动态过程。2.政策执行过程模型范霍恩和范米特两人于1975年首次提出霍恩—米特系统模型。两位学者指出在政策本身与政策执行效果之间有六种影响因素，分别是政策目标与标准、政策资源、执行方式、执行部门的组织特性、执行系统环境以及执行者偏好。此外，这六种影响因素之间的互动情况会对最终的政策执行效果产生影响。图2-1霍恩—米特政策执行系统模型VanMeterDS,VanHornCE.Thepolicyimplementationprocess:Aconceptualframework[J].Administration&Society,1975(4):445.VanMeterDS,VanHornCE.Thepolicyimplementationprocess:Aconceptualframework[J].Administration&Society,1975(4):445.在霍恩—米特系统模型中，政策执行过程中六大要素之间存在着一种动态交互关系。第一，执行方式受政策目标与标准影响。第二，政策资源直接作用于执行方式、系统环境和执行者的偏好。第三，执行方式与执行机构的特性之间相互作用、相互制约。第四，除政策目标与标准之外的其他四种因素能够直接作用于执行者偏好。第五，系统环境能直接影响执行机构的特性、执行者的偏好。综上所述，霍恩—米特系统模型的六大要素均能影响政策执行效果，其中执行机构的特性、系统环境和执行者的偏好对执行效果产生直接影响，而政策目标与标准、政策资源及政策执行方式三大要素，则是通过影响其他三个要素，进而间接影响政策执行效果。在研究S市新能源风电产业政策执行过程中，必然会涉及政策目标与标准、政策资源等影响因素，只有厘清各要素的作用路径，才能更科学地分析政策执行过程中存在的问题及其成因，才有可能提出优化执行效果的针对性举措。通过运用霍恩—米特系统模型对S市新能源风电产业政策执行展开研究，既能利用六大要素展现政策执行的现状，发现执行过程中存在的问题，同时也能检验该模型作为政策执行分析框架的适用性与局限性。

二、新能源风电产业政策及目标与S市新能源风电产业政策执行现状（一）新能源风电产业政策及目标1.国家新能源风电产业政策及目标进入能源新时代，我国坚定不移瞄准“双碳”目标，充分发挥海上风电先发优势，全力推进新能源大基地建设，我国新能源风电产业政策可归纳为六大部分：严格落实规划和预警要求、将消纳工作作为首要条件、严格落实电力送出和消纳条件、推行竞争方式配置风电项目、优化风电建设投资环境、积极推进就近全额消纳风电项目。2021年3月15日，习近平总书记主持召开中央财经委员会第九次会议，会议指出：构建以新能源为主体的新型电力系统。2022年1月25日，习近平总书记主持中共中央政治局第三十六次集体学习时指出：要加大力度规划建设以大型风光电基地为基础、以其周边清洁高效先进节能的煤电为支撑、以稳定安全可靠的特高压输变电线路为载体的新能源供给消纳体系。国家能源局制定了2021年我国新增1.2亿千瓦的新能源发展目标（2022年1月25日数据，2021年我国风电和光伏发电新增装机规模1.01亿千瓦，其中风电新增4757万千瓦，光伏发电新增5297万千瓦）。《广东省能源发展”十四五“规划》：新增光伏1300万千瓦，风电1500万千瓦（其中海上风电1300万千瓦），均超过煤电规划的新增容量958万千瓦。2.Z市新能源风电产业政策及目标S市地处华北平原与内蒙古高原的连接区域，是华北地区风能和太阳能资源最丰富的地区之一，丰富的资源条件为可再生能源开发利用提供了良好基础。依托优势，S市抢抓机遇，把大力开发可再生能源作为推进产业转型的主攻方向，陆续出台《关于进一步加强可再生能源开发建设管理的通知》《S市太阳能光伏开发利用管理办法》等一系列调控措施及利好政策，从源头上规范了可再生能源的开发建设。而自2015年7月，S市可再生能源示范区获批以来，S市抢抓国家能源战略转型升级的政策机遇，加快建设风电、太阳能发电项目，统筹推进调峰电源、输出电网、装备制造、电能消纳和储能研发等配套产业，S市已成为全国重要的新能源城市。2022年8月，《张北县首都水源涵养功能区和生态环境支撑区建设规划（2019-2035年）》（审议修订稿），通过S市“首都两区”建设办公室批复。《规划》确定该区域将以大数据产业、风电产业和精品旅游业发展为主。《规划》明确以打造全国可再生能源示范核心区，建设京津冀可再生能源基地为目标，实施规模化开发、大容量储能应用、智能化输电通道建设和多元化应用示范四大工程，逐步壮大可再生能源产业。值得关注的是，在新能源产业方面，当地将以打造全国可再生能源示范核心区，建设京津冀可再生能源基地为目标，实施规模化开发、大容量储能应用、智能化输电通道建设和多元化应用示范四大工程，逐步壮大可再生能源产业。（二）S市新能源风电产业政策执行现状1.风电产业政策执行机构S市新能源风电产业政策执行由四部分组成。第一部分是工作领导小组。第二部分是有风电产业建设任务的各县区直单位。第三部分由涉企所在的乡镇（街道）组成，通常每个乡镇设置6-9名专干。第四部分由各产业聚集区的行政村（社区）居委会组成，通常每个行政村（社区）设置一名专干。下面主要从执行机构权责分配、组织活力、与其他机构关系三个方面对执行机构特性现状展开分析：在权责分配方面，领导小组统一指挥和协调该地政策执行工作，各区县直单位在各自职责范围内开展政策执行工作。例如人社局负责落实风电企业参保、组织发电企业远员工进行就业创业培训、帮助推荐就业岗位。经笔者针对执行人员的访谈可知，执行者对于工作环境多持满意态度。“我们单位氛围还是不错的，领导没什么架子，同事之间也很和气。”（访谈对象:执行人员W1）在与其他机构关系方面，S市主要是通过办公室协调各单位统一行动。此外还有执行人员之间的非正式关系也影响了机构间的关系。例如人社局的工作人员与涉及乡镇的执行人员平时私下关系较好，乡镇执行人员会主动与人社局的熟人朋友分享信息，从而提高了工作效率。虽然执行机构间的非正式关系发挥作用较小，但是交易成本也较低，稍加利用可以充分发挥其力量。2.风电产业政策执行现状S市可再生能源示范区获国务院批复设立，成为全国唯一的国家级可再生能源示范区，“可再生能源”成为张家口响亮的代名词；2016年，S市百万千瓦风电基地三期规划获得国家能源局批复，可再生能源规模化开发进入到快速发展新阶段；2015年至2018年，S市风电并网装机容量年均增长近8%；2019年，新型能源产业被列为S市七大主导产业之一，明确了未来发展“路线图”；2022年，S市行政审批局发布公告，自今年9月1日起，将风电项目由核准制调整为备案制，这也被认为是国内首个正式落地的地方风电备案制政策……在可预见的范围内，S市风电发电项目在“十四五”时期，将会迎来快速建设、投产时期，伴随而来的是风电发电项目环境影响评价审批时间与风电发电项目建设投产时间的较量，风电发电项目超常规推进，不可避免，定会有违反环评政策的情况发生。3.风电产业政策执行成效近年来，S市抢抓国家能源战略转型升级的政策机遇，积极打造国家级可再生能源示范区和京津冀绿色发展示范区，加快建设风电、太阳能发电等清洁能源项目，统筹推进调峰电源、输出电网、装备制造、电能消纳和储能研发等配套产业，可再生能源建设成效显著。截止2020年8月，S市可再生能源装机容量达到1601万千瓦，其中风电装机1088万千瓦，光伏装机505万千瓦，光热发电装机1.5万千瓦，生物质发电装机6.5万千瓦。目前，随着张北柔性直流电网并入北京电网、张北——雄安1000千伏特高压交流输变电工程等电力外送工程的投入运行，S市的清洁能源已成为服务北京低碳绿色冬奥，服务雄安新区在内的京津冀和华中负荷中心，成为推动京津冀绿色协同发展的重要能源支撑。

三、S市新能源风电产业政策执行中存在的问题及原因分析（一）S市新能源风电产业政策执行现状调查及分析1.问卷调查调查问卷的发放对象是新能源企业负责人，但鉴于被调查的文化水平和认知能力参差，故采取实地调研的方式进行调查。2.访谈调查为了掌握一手数据，笔者对S市新能源办的工作人员进行结构化访谈与半结构化访谈。深入挖掘了政策在该市的实际执行情况，收集和归纳了政策工作人员对于政策的意见和看法，以期发现政策执行中面临的困境及其原因，并寻求针对性政策建议。3.质性分析法本文基于S市新能源风电产业政策的执行情况，对其进行个案分析。通过访谈执行人员和政策目标群体、查看企业档案等方式，了解政策在S市的实施现状和面临的困境。同时基于霍恩—米特模型视角，从六个影响因素出发剖析其困境背后的原因，在此基础上积极探索优化政策执行效果的对策，以期以小见大，为新能源政策执行提供有益启示。（二）S市新能源风电产业政策执行中的问题1.政策标准不统一政策标准在《规划》中并未明确提出，但《S市2021年工作考核方案》（以下称为《考核方案》）明确了对各区县执行部门及各乡镇的绩效考核指标。通过这一系列绩效考核指标，可以总结出S市政策的执行标准。总体而言，政策标准主要包含以下几个方面：在组织领导方面，要求成立组织领导机构、印发风电产业政策扶持实施方案，并要求各单位每年召开专题会议研究新能源工作不少于4次。在风电企业身份识别和生产资料回收方面，要求按规定程序精准识别绿色产业链，要求针对传统能源员工建立“一户一档”信息资料，针对“一户一档”资料实施动态管理。在传统能源员工转产安置方面，要求对困难员工实施救扶帮助，并针对上岸渔民开展就业技能培训、职业指导和岗位推荐等活动。在政策宣传方面，要求开展入户宣传和发放宣传手册，要求利用传统媒体和自媒体进行广泛宣传。在日常工作方面，要求各乡镇（街道）、各成员单位及时报送工作方案与总结，及时报送统计信息与相关活动考勤情况。不过S市新能源风电产业政策目标与标准设置不尽合理，一方面通过“政策目标与标准—执行方式—执行效果”传导方式影响政策执行效果。政策标准设置不完善，致使执行方式中绩效考核有失公允，进而导致执行者内生动力不足、工作满意度较低等问题。另一方面，政策目标与标准直接影响执行效果。因政策标准设置忽视质量性要求以及部分重要政策内容未纳入政策标准，直接导致了补偿方式不能满足渔民需求、执行效果偏离政策目标、选择性执行等问题。综合来看，政策目标与标准不合理之处具体体现在以下几个方面。第一，政策标准设置未考虑部门差异。“我们单位主要负责监管产品市场、为企业的市场经营行为提供指导和便利，绩效考核方案并没有为我们承担的这部分工作提供加分项，我们单位基本上是拿不到绩效奖励的。当然，我只是说了我们部门的情况，还有一些部门也是同样的情况。”（访谈对象：执行人员S1）第二，政策标准设置忽视质量性要求。通过查阅策绩效考核方案，可以发现政策标准设置对工作是否开展以及开展的次数十分重视，而忽视了质量方面的要求。一方面，绩效考核方案重视活动是否开展。例如在政策宣传层面，要求利用传统媒体与新媒体平台进行广泛宣传、开展企业宣传、流动宣传等方式宣传政策。另一方面，在针对各单位的绩效考核中，多数考核指标都针对服务数量进行了考核，例如对每年组织招聘活动次数、技能培训次数等都有明确的要求。但是，该市政策绩效考核中对工作开展质量要求比较少。2.政策目标不清晰目前，对风能资源的全国范围内的大规模调查活动仍在持续，但由于风能资料和相关数据还不完善，尚未形成以全国能源资源为基础的统计计划。在没有全面准确的发展风电产业资料的情况下，地方政府和企业，以加快经济发展为目标，在开发的过程中只重视产业规模化，而忽视了产业的合理开发程序和科学布局。这样不可避免的造成风电资源的浪费，从而影响了风电产业的健康发展。此外，在风电产业发展规划上，中央与地方政府之间也缺乏统一协调性。由于利益驱使，部分地方政府对风电项目“来之不拒”，严重阻碍了风电产业优化发展。在现有电力能源发展中政府也缺乏统一协调性，从而造成资源浪费和生产不平衡。虽然前文已经提到S市做了风电产业相关的发展规划，并出台一些政策扶持产业发展，并努力完善环境配套设施。但是也应注意到，S市目前对于风电产业的规划中，发展目标仅以数字表述，风电发电目标带有强制性，没有切合实际的指导原则和行之有效的发展步骤。并且从现有资料中可以看出，政府产业发展规划不够全面具体，没有长期有效的发展目标，缺乏具体可行的发展步骤，这必然影响到风电产业的健康可持续发展。风电产业发展规划除了要提出风电产业发展目标和导向性政策规定，还要对风电上网、消纳以及产业布局等其他问题进行全面具体的规划。虽然S市风电产业发展蓬勃，但从宏观来说还是缺乏全面具体的整体规划。风电发展规划不仅是要求提出风电发展目标及导向性政策规定，还必须对风电上网细节、电量消纳方案、产业布局等问题进行全面、具体的规划。虽然S市风电产业增长迅速，但在整体上来看仍然缺乏严谨、科学的总体规划。3.政策执行手段太少当前S市政策执行者与发电企业之间的执行方式主要包括三种：政策宣传、利益补偿以及行政规制与行政执法，其中政策大多是根据国家相关新能源的战略规划及目标制定的，初步的政策框架缺乏完整性和系统性。例如目前利益补偿主要有三个方面：一是对企业进行激励；二是鼓励技术创新；三是加强税收征管。然而这些政策大多没有得到落实或执行不到位，存在着诸多问题。虽然中央政策方面主要多个部门都出台了相关文件，但缺乏统筹管理，政策也很难形成。以及政策的支持主要集中在风能、太阳能和生物质能这三种新能源面上，缺乏专一性。此外，现行政策主要以直接补贴为主，没有形成完整的支持体系，难以调动社会资本参与新能源产业开发建设的积极性。4.政策资源不足政策资源即实现政策目标所需的条件，主要包括人力、设备、经费、信息、权威等。例如在人力资源方面，一方面，对于人才扶持方面来说，尽管S市出台了如《市支持地方经济发展若干意见》在内的不少政策，但具体内容与常规的人才培养方案相差无几，并没有针对风电这一高新产业重新定义。从引入人才的角度来看，现有政策没有针对此进行统筹。现阶段滞后的执行方案从侧面加剧了引入人才的障碍，每年投身于S市风电产业人员数量微乎其微，难以支撑当前风电产业的科技创新及技术研发。另一方面，新能源办进行政策执行的稿子人员人手也不足，地区生态环境部门需要对风电发电企业提交的环境影响评价表内容进行仔细甄别，对于专业性较强的环境影响评价内容，有可能需要咨询专家组的意见，S市政策资源不足这就会造成生态环境部门审批进度缓慢。在面临审批内容如此繁多的情况下，若还需要引入层级较多的行政审批流程，则会对环境影响评价的审批精简性造成很大影响。（三）原因分析1.政策目标定位偏差目前S市大型风电厂各自为战，缺乏“领头羊”，缺乏联动性，这主要是由于政府资源配置不合理、政策目标定位偏差导致的。无法协作互惠将会影响到整个行业上中下游配套产业链，最终限制了风电产业的发展。S市部分县区政府及部门对新能源产业发展现状、特点、问题以及前景等缺乏深入研究，在推进新能源产业发展缺乏前瞻性。对新能源产业的认识始终停留在风电、光伏等新能源开发利用的角度，集中式光伏发电和陆上风电项目需要大量项目建设用地，项目建成后对当地税收贡献不大，土地的投资强度小，因此部分地方政府对新能源开发利用热情不高，对新能源产业发展扶持缺乏重视。2.产业规划不合理部分地方政府对新能源产业认识停留表面缺乏深度，对企业和项目招引存在以下问题。部分地方政府对新能源项目和企业招引缺乏针对性。在城市产业发展转型期，为完成上级政府招商引资的考核要求，很多地方政府缺乏统筹思想和长远眼光，对新能源产业认识不足，缺乏系统的调研分析，对地方新能源产业现状不了解，对新能源产业和产业链构成以及存在短板缺乏认识，难以针对地区新能源产业链缺失的环节进行补链，缺乏对产业链条中的短板项目和企业进行针对性的招引。3.政策执行主体执行力不足S市风电政策执行方式具有局限性，一方面通过“执行方式—执行者偏好—执行效果”作用方式影响政策执行效果。执行方式中对工作人员培训力度不够，致使执行者政策认知程度低因而为发电企业答疑解惑能力不强，进而引发群众对政策满意度不高。另一方面，执行方式直接影响执行效果。执行方式中绩效考核奖励面较窄而降低了执行人员的工作积极性，执行方式中宣传工作不完善、目标群体缺乏政策建议反馈渠道，导致群众对政策满意度低以及政策参与积极性不高等问题。4.缺乏政策监管风电产业具有资本密集这一典型特征，风电项目投资启动资金高，持续周期时间长，可以立竿见影地拉动地方经济，加之近几年国家对于新能源开发利用的支持力度逐渐加大，对S市政府在推动风电产业发展给予了一系列的支持。在风力发电产业发展初期，S市政府鼓励新增建设容量规划，不断出台优惠政策。受短期利益吸引，企业争相迈入风电行业。虽然说政府的本意是鼓励风电产业的发展，为了新能源战略目标适时调整能源结构，提升风能资源利用率，但是现阶段政策对于项目落地后的支持和监管还不够。访谈中，一名工作人员表示，“风电场的业主方主要为国营，风机制造商大部分为私营，以目前的发展情况来看，业主方几乎无法盈利，甚至还会有亏损的情况，但是业主方对于上马风电项目依然乐此不疲，为的就是业绩，为了快速抢占资源”。政府的扶持过于侧重吸引资本，部分企业资质不全、实力不够，企业盲目上马风电项目，只是想来风电项目中分一杯羹，不考虑地形因素，不考虑装机容量，不考虑后期维护成本，导致了项目的烂尾，资产损失的同时，出现了电机闲置甚至是弃电的情况发生。四、Z市新能源风电产业政策执行的优化建议（一）精准把握政策目标和标准1.提高决策的科学性地方政府要解放思想，加强双碳目标引领宣传，认识到“碳达峰，碳中和”是党中央经过深思熟虑作出的重大战略决策，是我国实现可持续发展、高质量发展的内在要求，也是推动构建人类命运共同体的必然选择。从而地方政府部门认识到发展新能源及产业不仅是国家战略目标，同时也会给地方经济带来新活力。同时政府要通过合理设置官员政绩考核指标引导其加强环境影响评价政策执行的有效性，减少选择性执行行为的发生。对官员的政绩考核目前最重要的是GDP指标，即地方经济发展情况是作为最重要的政绩考核指标，随着“创新、协调、绿色、开放、共享”新发展理念的提出，我们应该思考如何使官员政绩考核指标更接近新发展理念，环境影响评价等环保指标必须融入到官员的政绩考核当中，并且占比应该有所提高，才能凸显出政府注重环境影响评价，官员在执行环境影响评价政策时，态度才会认真起来。在进行环境影响评价考核时，不应只把财政投入金额作为环境影响评价考核的指标，而应该把对环境影响评价有关的财政资金的合理分配程度、环评财政资金的划拨重点领域是否得当等因素作为考核指标，由此让环境影响评价考核指标更趋合理，最终让官员政绩考核指标跟上时代步伐，避免给新发展理念的推行拖后腿。2.统一政策扶持标准一是根据部门职责设置政策标准。各部门职责不同，因此对各执行部门采取“一刀切”的政策绩效考核指标显然不科学不合理。此外，这种单一的绩效考核方式，对一部分未被真正纳入绩效考核范畴的执行部门而言有失公允，进而将损害执行人员的积极性。因此，笔者建议应当根据部门职责设置政策标准。具体而言，建议做到以下两点：第一，考虑到各部门在新能源政策方面承担的任务量差别较大，可以将承担任务量较重的部门与任务量一般的部门分开考核。因不同类别部门承担的任务量不同，可以大幅提高甲类部门的政策绩效奖金，用于部门奖励单位内部执行绩效突出的工作人员，以促使甲类部门能有较多的工作人员获得绩效奖励。在乙类部门中，设置一定的奖励名额，以激励执行绩效较为突出的部门。第二，根据部门承担的职责设置个性化绩效考核方式。例如针对县财政局，其承担的主要任务是做好资金统筹安排、落实财政资金，监督管理专项资金，确保专项资金拨付进度。因此可以将针对财政局的绩效考核分为三个部分：其一是将专项资金纳入财政预算，得40分，未纳入不得分。其二是加强对各部门的专项资金监督，每年度定期对项目实施及专项资金使用情况进行4次监督检查，得40分，少一次扣10分。其三是按时审核拨付退捕专项资金，得20分，未及时拨付不得分。为更形象地展示笔者在该方面的政策建议，如表5-1所示，特选取部分执行部门为其制定个性化的政策标准。差异化设置绩效考核方式，能大幅提高各部门的政策执行积极性，从而促使其更好地贯彻落实政策。3.拓展政策的覆盖范围作为涉及十几个学科和专业的风电技术系统工程，发展风电产业，建立完善的产、学、研相结合的技术研发体系尤为重要。建议拓展政策的覆盖范围，加快风电产业发展的自主创新能力和创新机制、制度建设，鼓励支持科研院所及高校进入企业实践实习，同时为企业创建研发队伍提供源源不断的新鲜血液。例如组织建立新能源产业联盟，支持联盟定期组织相关企业、行业协会、中介机构开展一些交流活动，例如以信息交流、协作配套、联合攻关、技术联盟为主题的活动，以推动产业发展和创新。（二）促进新能源企业集聚发展1.提前规划风电的所处区位实现S市风电产业的协调发展，不仅仅应当只关注开发建设环节，而应当着眼于风电行业的整条产业链，从备品备件制造、基础设施建设、电网送出规划、调度运行机制等各个环节考虑，综合分析自治区风电消纳能力及受端市场，制定合理的技术措施和政策规划。要根据S市近年来获得的可靠测风数据，绘制准确的风力资源分布图，结合目前S市风电项目建设、电网外送条件以及电力市场现状，综合统筹考虑，制定整体发展规划，要根据各区县实际情况明确其风电产业发展的具体要求，指导地方政府部门针对地方风力发电建设制定科学、合理的规划。同时，风电建设规划要同电网建设规相协调、相适应，合理布局电源点，根据风电并网需求，建设相应的调峰电源，保证电网的安全稳定运行。2.营造风电产业发展的良好环境一是营造良好的经济环境。政策的经济环境能够对最终执行效果产生直接影响。本文建议S市可组织当地领域龙头企业、科研机构、职业学校在发电产区开发高效产业模式，并给予项目重点扶持，探索新型经营主体带动地区居民就业合作机制。二是改善政策的社会环境。具体而言，可以从以下两个方面考虑政策建议：第一，通过对绿色能源企业进行宣传教育，第二，合理把握政策资源的投入结构，切忌重复大力度的输血性物质帮扶，重视采用以造血为目的的就业创业知识技能培训、创业金融扶持等途径。（三）提高执行者的执行能力1.树立正确的政策执行理念在管理型政府模式的治理下，社会问题往往层出不穷，因为规则的制定永远也跟不上社会发展的千变万化，唯有不断深化改革，解放政府管理思想，站在读物群众的角度来推动相关举措，才能更大效用的实施好政策。因此建议政府部门要从“管理者”模式转换到“服务型”模式，主要做好以下几个方面：一是要加强政府内部行政体制改革，促进政府部门的职责转换，并推动政府服务型管理模式的建立，切实为民众带来更方便、有效、优质的服务。二是要实行政务公开，应该建立一套方便于民众实时了解政策的政府管理体制，让群众能够主动参与到征地保障的过程中去。三是要强化政府行政人员思想理念，在风电产业政策执行过程中，政府工作人员应当牢固树立为民办实事的服务理念，不断地提高政府执行能力，提高服务的质量，严格依法依规办事，按照法定的程序逐步开展工作，所有的程序和环节缺一不可，要了解当地负荷情况及电网架构，对项目经济性提前预判，风电企业同其他电源企业要充分沟通，协调好利益关系，共同推进风力发电从建设到送出环境的健康、有序发展。2.建立健全人才引进机制人才是科学技术进步的关键一环，S市想要实现风电产业的快速发展，离不开风电领域专业技术人才的支持，特别是风电设备、项目管理以及电力输送方向的高素质专业人才。S市政府在风电项目推进的同时，需要同步着手引进、培养风电产业专业技术人才。为此，S市一方面要有计划的针对大学、高等技能学校毕业生进行专业化培训，为在校学生提供充足的实习岗位和就业机会，建立完善的人才选拔任用制度，实现内部造血。另一方面，要降低风电人才引进的门槛，为风电领域高层次人才、紧缺人才、高技能人才提供激励政策，同时对风电行业的整体收入进行拔高调整。政府部门及相关企业可通过公开竞聘的方式在全国范围内选拔人才，对特殊人才给予奖励政策，从“选、用、育、留”四个环节入手，实现风电产业人才发展全过程覆盖。（四）加大政策执行的监督力度1.完善政策执行监督机制政策落实过程中应同时建立监管机制，有了相应的监管体系才能更好的发挥政策的执行力度及执行效率。显然，对于S市而言，用监管制度去保障风电产业扶持政策的落实落地是最为稳健的方式。尤其是对S市风电产业融资资金实现有效监管，确保专款专用。此外，还应当加强对S市风电电价附加征收工作的管理，做到足额、及时收取，保障风电产业扶持基金的稳定。另一方面，还应当加强对S市风电产业的补贴资金的监督管理，通过诸如电子政务等方式对各环节流程审批节点进行信息公开，减少人为因素的干扰，确保补贴发放及时、资金链完整。总之，政府组织建设应该以责任为目标，根据履责需要决定权力配置。顶层政策政出中央，然后由省市县逐级细化，但政策越向下越需要因地制宜和层级越向下自主权越小之间存在天然矛盾。因此要注重“留白”，赋予基层工作必要的话语权、决策权和足够的自由裁量权，让基层根据自身情况制定更具精准性和和个性化的政策，避免压力下的形式主义。在保证权责一致的逻辑前提下，有必要健全容错纠错机制，加大正向激励力度，引导政策执行者敢干敢为、敢于担当，防止干部因避责而不敢作为、不愿作为。2.建立定期政策执行反馈机制政策落实过程中应同时建立监管机制，有了相应的监管体系才能更好的发挥政策的执行力度及执行效率。显然，对于S市而言，用监管制度去保障风电产业扶持政策的落实落地是最为稳健的方式。尤其是对S市风电产业融资资金实现有效监管，确保专款专用。此外，还应当加强对S市风电电价附加征收工作的管理，做到足额、及时收取，保障风电产业扶持基金的稳定。另一方面，还应当加强对S市风电产业的补贴资金的监督管理，通过诸如电子政务等方式对各环节流程审批节点进行信息公开，减少人为因素的干扰，确保补贴发放及时、资金链完整。县区级政府在使用财政转移支付资金的时候，还需要注意精准性，要发挥转移支付资金的引导性作用，带动社会资本投入到发电环境影响评价政策执行过程中，要结合地方实际，研究违反发电环境影响评价政策的重点企业、重点区域分布，针对重点区域和重点企业实施监测点布控，将省级转移支付资金用扎实用精准。地市还应制定转移支付资金的使用计划，明确资金使用范围，强化对转移支付资金的审计跟踪，实施定期审计和不定期抽查等方式，使财政转移资金能够更合理的运用，确保转移支付资金发挥实效。

结论新能源产业是衡量一个国家和地区高新技术发展水平的重要依据，也是新一轮国际竞争的战略制高点，高效贯彻新能源风电产业政策具有重大战略意义。因此，本文从公共政策执行视角出发，对具有代表性的S市新能源风电产业政策执行过程展开研究，剖析导致政策无法达到预期效果的原因，并在此基础上提出优化对策。本文从政策目标和标准、政策政策资源、政策实施方式、执行机构特点、系统环境等方面剖析了S市新能源风电产业政策面临的困境及其背后的原因，并在霍恩—米特模型分析框架的基础上提出了四个方面的政策建议：第一是精准把握政策目标和标准，具体要提高决策的科学性、统一政策扶持标准、拓展政策的覆盖范围；第二是促进新能源企业集聚发展，具体要提前规划风电的所处区位、营造风电产业发展的良好环境；第三是提高执行者的执行能力，具体要树立正确的政策执行理念、建立健全人