PPP项目投融资管理实践与建议

摘要：本文以PPP项目投融资为主要研究对象，在阐述PPP项目投融资管理特点的基础上深入分析了PPP投融资管理过程中需要注意的问题，并从政府和企业两个角度提出了完善投融资管理的有效建议，以期为PPP项目投融资管理提供有益的理论指导。关键词：PPP项目；投融资管理；分析；策略PPP（Public—Private—Parternership—政府和社会资本合作）项目是指政府与社会资本之间通过合作协议，在基础设施建设、公共服务提供等领域共同参与、共同投资、共同运营和共同分担风险的合作模式。由于PPP项目具有项目金额大、周期长、风险高和成本负担重的特点，因此投融资是PPP项目成功实施的重要环节，合理的资金筹集和投资者参与，以及适当的风险分担和收益分配机制能够促进项目的顺利进行并实现项目的经济效益和社会效益。PPP项目投融资管理的工作内容较为复杂，所以参与PPP项目的利益相关方，尤其是项目所在地政府和社会资本方要充分重视并切实提升项目投融资管理工作水平。一、PPP项目投融资管理特点（一）项目金额大、周期长、风险高、成本负担重项目金额大、周期长、风险高、成本负担重这四个词明确指出了PPP项目投融资管理在项目金额、周期、风险和成本等方面的特点。首先，PPP项目通常涉及的是大型基础设施建设或公共服务项目如高速公路、桥梁、机场等，上述项目的规模一般较大，需要投入大量的资金进行建设和运营；其次，PPP项目从规划、设计、施工一直到后续运营阶段，整个完工周期一般需要3-7年时间；再次，PPP项目在各个阶段由于牵涉到大量资金和复杂的运营管理，一般面临着技术风险、市场风险、政策风险、资金风险和建设运营风险等多种风险类型；最后，PPP项目的即便是采用政府和社会资本合作的模式进行开发建设，每一方的成本负担仍然很重。社会资本方需要承担项目的投资和运营成本，包括资金的筹措、利息支出、设备维护等费用，政府则需要承担一定的政策和财政补贴成本。（二）项目融资主体是项目公司，但融资需多方配合在PPP项目模式下，社会资本方需要组织成立项目公司，项目公司作为独立的法人机构承担着项目的设计、建设、运营和维护等职责，与此同时，项目公司也是PPP项目的融资主体，其需要负责筹集项目资金和寻找投资者并与政府签订合同，承担一定的风险和回报责任。但是正如上文中所说的那样，PPP项目的资金需求大、运营周期长，项目公司往往无法独自完成融资任务，融资过程需要多方配合和参与。此外，PPP项目融資是有限追索权的融资方式即投资者在项目运营中仅有有限的追索权利。这意味着在项目发生违约或其他风险情况下，PPP项目的投资者的追索权受到了一定程度的限制。以上两方面的因素共同决定了PPP项目融资需要多方参与配合，项目所在地的地方政府、社会资本方、银行和项目的其他投资者需要秉持“收益共享，风险共担”的原则为PPP项目提供相应的资金支持并做好风险管控，确保资金的合法性和有效利用。二、PPP项目投融资管理过程中应注意的问题（一）关注PPP项目投融资政策变化PPP项目投融资管理周期长，风险大，所以参与PPP项目投融资管理的利益相关方，尤其是项目公司必须时刻关注PPP项目投融资政策的变化，并及时调整其投融资管理策略，有效规避政策风险并实现资金的高效利用。当前我国为了规范PPP项目投融资行为，先后出台了多项政策和文件：发改委和财政部于2022年先后颁布了《国家发展改革委办公厅关于进一步做好社会资本投融资合作对接有关工作的通知》（发改办投资〔2022〕233号）和《关于进一步推动政府和社会资本合作（PPP）规范发展、阳光运行的通知》（财金〔2022〕119号），为PPP项目投融资活动提供了明确的制度指引。在实务当中，部分参与PPP项目投融资活动的社会资本方由于缺乏运营管理经验，在项目投融资管理过程中没能时刻关注相关政策的最新变动和严格遵循规章制度处置投融资事项，使得PPP项目出现政策风险，可能会给项目公司及其他利益相关方造成损失。为此，项目公司需要采取以下几项措施提升PPP项目投融资管理活动的政策遵从度：第一，项目公司应与政府建立良好的沟通渠道，与政府相关部门或项目主管部门保持定期沟通，及时了解政府的政策意图和发展方向。第二，项目公司需要组织专门的团队负责监测和分析政府发布的PPP项目投融资政策和指导文件，在必要时还可以寻求专业机构如律师事务所或咨询公司的支持和建议，帮助解读和应对政策变化。第三，项目公司要积极参与政策制定，通过参加政府组织的研讨会、座谈会或公开征求意见等方式向政府部门提出合理建议和意见。（二）关注PPP项目所在地政府信用情况PPP模式下地方政府和社会资本是利益共享、风险共担的，因此项目公司在开展PPP项目投融资管理时十分有必要关注项目所在地政府的信用情况。仅仅拿PPP项目融资来说，项目所在地政府的信用评级对项目的融资能力和资本市场准入具有重要影响，如果政府信用较低则可能会导致项目融资成本增加，银行等金融机构轻易不会向项目提供资金支持。从地方政府的角度来说，政府部门必须要采取相关管理措施不断强化自身信用建设，稳定PPP项目投融资活动的参与者的信心，这部分内容本文将在第三节详细论述。（三）关注PPP项目投融资合理性一些企业缺乏经营思维和管理经验，在组建项目公司后没有对PPP项目投融资的合理性开展评估工作，没有组织专人对PPP项目的可行性、资金成本、回报率、风险情况以及项目合规性等进行尽职调查，难免会在项目运营过程中因各种风险因素给社会资本带来损失。同时，项目供公司没有按照国家政策的变化来调整发展战略，在决策和管理上出现重大失误，也会给项目公司和社会资本方带来无法挽救的巨大损失。三、PPP项目投融资管理优化建议（一）政府层面1.加强地方政府信用建设上文中提到包括项目公司在内的PPP项目投融资活动参与者都必须时刻关注项目所在地政府的信用状况，避免因地方政府信用状况不佳给项目带来风险。首先，地方政府应该加强财务管理，确保财政收支平衡和债务可持续性。政府相关部门要完善管理制度、压实管理责任，加强预算管理、债务管理、资金使用监管等方面，提高财务透明度和责任意识。其次，地方政府应该加强履约能力，确保按时履行政府在PPP项目中的承诺和义务。这要求地方政府必须建立健全的履约机制和流程，加强政府决策和执行能力，按照合同正常履行己方责任。再次，地方政府应该加强与项目公司和投资者的沟通与合作，建立良好的合作关系。地方政府要建立协商解决问题的机制，及时就项目信息、政策变化和风险提示等信息与项目公司进行协调和沟通。此外，地方政府应该提升行政效能。地方政府应该加强对政府工作人员的培训，精简项目审批程序，提升政府服务意识，为PPP项目投融资活动提供便利和高效的行政支持从而减少项目推进过程中的阻碍和延误。2.细化项目审批流程财政部于2019年颁布出台了《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号），这份文件强调了加快推动PPP模式发展的重要性并提出了推动PPP项目发展的具体政策措施，其中就包括了优化项目评估和审批流程。具体来说地方政府应当从以下几方面着手细化PPP项目审批流程：第一，制定明确的评估指标和标准。地方政府应该制定明确的评估指标和标准，针对不同类型的PPP项目，确定相应的评估要求。这包括项目可行性、财务可行性、社会经济效益、风险评估等方面的指标和标准，确保评估工作有章可循、科学可靠。第二，明确评估程序和流程。地方政府应该明确评估的程序和流程，制定具体的工作方案和时间节点。包括评估申报的材料要求、评估单位的选择、评估报告的编制等方面的细节，确保评估工作有序进行。第三。强化项目审批的环节和要求。地方政府应该明确项目审批的环节和要求，确保各个环节的工作内容和标准。包括初步审批、可行性研究报告审批、合同协议审批等方面的具体要求，确保审批工作的透明、公正和规范。第四，加强评估和审批的信息化建设。地方政府可以建立评估和审批的信息化平台，实现评估报告和审批文件的电子化管理。第五，强化监督和审计。地方政府应该加强对评估和审批工作的监督和审计，确保工作的质量和结果。可以设立专门的监督机构或委托第三方进行评估和审计，及时发现问题并采取相应的整改措施。（二）企业层面1.完善投融资风险防范体制项目公司在对PPP项目的投融资活动进行管理的过程中涉及到的风险因素非常复杂，首先，项目公司在PPP项目设计和规划阶段应当组织专人对PPP项目进行全面的风险评估和尽职调查，调查了解项目的相关信息，随后由公司的法务部门会同财务部门组织专人评估项目所面临的各类风险并制定相应的应对策略。其次，项目公司必须在这一阶段组织召开项目可行性研究，由公司财务部门负责根据项目特点和风险分析结果合理设计项目的融资结构，财务人员需要选择合适的融资渠道和确定具体的融资比例来平衡各方的利益，降低融资风险。再次，PPP项目进入施工建设阶段后，项目公司的法务部门和财务部门在与项目所在地政府签订项目合同时必须对合同条款的合规性进行调查，确保合同条款完全包含了利益分配、风险分摊和补偿机制等具体细则，对上述各方面社会资本和地方政府双方各自的权利与义务做出明确划分并做好合同的归档管理工作。再次，项目公司要在企业内部建立起完善的风险管理机制，在PPP项目投融资管理过程中严格执行“风险识别—风险评估—风险应对”程序，针对各类风险制定相应的应对预案和控制措施，保证项目公司能够及时将PPP项目投融资风险控制一定范围内，避免产生连带风险，给公司和项目造成更大的损失。最后，项目公司应该和政府、社会资本、金融机构、监管机构等PPP项目投融资管理的各个利益相关方建立信息共享和沟通机制，及时沟通项目进展、风险情况和应对措施，保持信息畅通和透明。2.提高项目盈利能力为了防范PPP项目投融资风险，项目公司必须在PPP项目实施过程中采取一系列管理手段来提升PPP项目的盈利能力，增加項目的收益和回报。第一，项目公司的市场营销部门必须对项目进行市场定位，明确目标受众和需求并制定相应的营销策略以吸引更多的用户或客户，提高项目的市场份额和收益。第二，项目公司必须通过提高项目的运营效率和管理水平，进一步优化公司现有资源配置，降低运营成本从而提升项目的盈利能力。第三，项目公司必须考虑项目在不同阶段的发展和变化，根据项目实际情况制定合理的长期运营规划，确保项目能够持续盈利并具备良好的投资回报。第四，在PPP项目的运营管理阶段，项目公司可以适当进行服务创新，项目所涉及的行业特点和用户需求推出多项增值服务，比如地铁项目可以在商圈地铁站点的周围投资和发展商业综合体，尽量扩大PPP项目附加价值从而增加收入来源。3.优化投融资管理保障措施项目公司在开展PPP项目投融资管理的过程中应该从组织架构调整、管理制度创设和人才队伍培养三方面入手，采取必要措施优化PPP项目投融资管理保障措施，为PPP项目提供坚实的组织、制度和人才支撑。首先，项目公司应建立合理的组织管理架构，明确各部门职责和权限，确保高效的决策和执行。公司应当设立专门的投融资管理部门或岗位，由该部门专门负责项目融资的策划、协调和监督工作，以及与投资方、金融机构等的沟通和合作。其次，项目公司应制定完善的投融资管理制度，明确各项规范和流程，包括资金筹措、融资渠道、融资结构、资金使用和回报等方面的管理规定，为PPP项目投融资活动提供刚性的制度约束。最后，项目公司需要拥有一支专业素质高、熟悉PPP模式和投融资管