山西毒疫苗事件案例分析

山西毒疫苗事件案例分析山西毒疫苗事件经过或情况自2002年SARS暴发以来，公共卫生的安全就被提到了前所未有的高度。禽流感、甲型H1N1流感的爆发更是绷紧了社会的神经，公共卫生无小事也成为各级政府的共识。根据医学常识，疫苗常常是减毒或者灭活后的病毒，本身也常有一定副作用，但大多在可控范围内。疫苗因为是活性物质，又事关人的生命安全，所以在生产、运输、储藏、销售过程中都有严格的规范，某一环节出问题，都可能导致疫苗的失效，甚至带来不可预见的对人体健康造成危害的情况。从2007年5月开始，山西省疾控中心职工陈涛安向有关部门实名举报山西疫苗存在的内幕，称该中心将疫苗配送权力“出租”给北京华卫时代医药生物技术有限公司，该公司靠垄断攫取了巨额利润，造成山西疫苗市场秩序紊乱。陈涛安的举报引起了卫生部和山西省有关领导的高度重视，2007年9月30日，山西省纪委部门展开调查，山西省卫生厅组建了相关调查组。2007年12月3日的《中国青年报》上，记者刘万永采写的《一家小公司是怎样垄断山西疫苗市场的》一文，即率先揭露了山西疫苗市场完整的利益链条，引起巨大反响。报道中概述到山西近百名儿童注射疫苗后或死或残，或引发各种后遗症，问题疫苗成为最大怀疑对象。报道还披露山西省疾控中心和疑似卫生部部属企业联手垄断山西疫苗市场，在贴标签时，导致大量疫苗长时间暴露在常温下，有可能造成失效。山西省卫生厅已断然否认报道所反映的问题。卫生部要求山西尽快报告接种异常反应监测报告，但当地卫生部门称一切正常，故引起较大舆论争议。2008年1月28日，著名法学专家、北京大学教授贺卫方和卫生部首席法律顾问、中国政法大学教授卓小勤等20多位专家学者，在北京召开了“山西疫苗事件”法律透视研讨会。针对疫苗的市场混乱现象举行高级别专家研讨会，这是很罕见的事情。在案件披露前8个月，山西省疾控中心职工陈涛安向太原市检察院、山西省纪委、卫生部等机构发出实名举报，指称山西省疾控中心自2006年起，将疫苗配送权力“出租”给注册资本仅50万元的北京华卫时代医药生物技术有限公司，所有二类疫苗必须经过该公司才能被接种，该公司靠垄断和转移国家财政预算外收入攫取巨额利润，并可能造成近3000万元国有资产流失。2010年《中国经济时报》一篇题为《山西疫苗乱象调查：近百名儿童注射后或死或残》的报道在中国的各大网站上疯传。这篇近两万字的调查报道揭露了山西的一些疫苗在流通使用过程中的一些问题。一时间，举国皆惊。新闻出来当日下午，山西省卫生厅对此紧急回应，称国家食品药品监督管理局对山西接种点库存疫苗抽取样品进行委托检验，检验结果均符合国家规定，未接到因注射疫苗出现聚集性异常反应的报告；几乎与此同时，《中国经济时报》的此篇报道，在很多网站上已被删除；案发当晚8时许，卫生部发文称“对此高度重视，立即开展有关调查工作，要求山西省卫生厅尽快报告预防接种异常反应监测新的情况”。案件至此告一段落，但截至目前政府还没有一个最终答复。在整个案件中，媒体报道称山西近百名儿童注射疫苗后或死或残，目前已经引起了政府部门和社会的广泛关注。这一事件称为山西疫苗事件。相关背景信息2005年12月28日，山西省疾控中心向各市疾控中心发出《关于成立生物制品配送中心的通知》，明确提出：配送中心具体工作委托北京华卫公司负责，主要工作是负责全省疾病预防控制工作所需的疫苗配送及第二类疫苗的供应和管理。该配送中心从2006年1月1日起正式运行。据了解，北京华卫公司和山西省疾控中心所签协议的有效期从2006年1月1日开始，为期5年。同时，山西省疾控中心声称，因为《疫苗条例》规定省、市疾控机构不能供应二类疫苗，利用公司的资质开展疫苗供应和管理，是贯彻《疫苗条例》的新模式。据分析，这是疾控中心和华卫公司对“商机”的把握，因为二类疫苗从出厂到零售的差价很大，一支10元出厂价疫苗，零售可达30～50元。山西省疾控中心会议纪要(2005年第14期)记载：根据《疫苗流通和预防接种管理条例》的要求，经中心办公会研究决定……经过慎重考虑，认真研究，最后确定了卫生部部属企业北京华卫公司进行二类疫苗的市场经营，每年交中心380万元(每季度交一次)，另交50万元的风险抵押金。目前报道中可掌握这个信息，北京市工商局的工商登记资料复印件显示，北京华卫时代医药生物技术有限公司成立于2003年年底，由田建国、黄彦红、于莉共同投资开办，法定代表人为田建国，注册资本50万元。而北京华卫公司法定代表人田建国的名片，一面印有“卫生部产业协会副秘书长”等头衔，及北京华卫公司总经理；另外一面则印着山西省疾病预防控制中心配送中心主任。而据山西省卫生厅副厅长李书凯称，北京的华卫公司是卫生部专门配送疫苗的部属企业，配送完全符合法律规定，价格也压得很低，是真正让人民受益。但目前新闻媒体从卫生部办公厅了解到，卫生部没有办任何经营性的公司，卫生部疾控部门也没有任何专门从事疫苗配送的公司。作为一个注资仅50万元的私营公司，为了解决公司资金问题，北京华卫公司同时以山西省疾控中心的名义，与临汾、吕梁、长治、运城、晋城、朔州等6个地市级疾控中心签订《合作协议》，以65万元、30万元、17万元不等的价格“买断”了属地疫苗供应和管理权，《合作协议》规定，市疾控中心成立生物制品配送分中心，省中心保证不向分中心以外的单位和个人配送二类疫苗，市中心保证从省中心采购疫苗，同时“在所辖区域内沟通和协调区县CDC和接种单位的疫苗采购渠道，确保市场控制力和较高的市场占有率。”要真正理解这次“疫苗事件”，就必须理解中国的“疫苗体制”。在卫生部出台《疫苗流通和预防接种管理条例》之后，疫苗分为二类，一类是免费的（所谓一类疫苗），是政府完全“埋单”；一类是“市场化”的（所谓二类疫苗），由被注射者自己掏钱。这样的分类也是恰当的，因为“二类疫苗”包含着很多特殊需求，而不像“一类疫苗”是针对基础需求（比如小孩“乙肝疫苗”）。同时，“二类疫苗”鼓励疫苗生产企业竞争，而在“疫苗事件”中，我们暂时还没有看到生产商的问题。实际上，当卫生部在2008年抽查二类疫苗的结果也证明了生产者是没有问题的，也就是说，在这个事件中，“市场化”并没有产生“生产环节”的质量瑕疵。“疫苗事件”出在了流通领域，北京华卫从山西省疾控中心获得“排他性的经营权”，这是权力改造市场格局的结果，权力扭曲了市场化。此时，市场变成了权力体制的衍生物。对于市场化的“二类疫苗”而言，省疾控中心通过招标方式从生产商那里获得疫苗，然后省内各地疾控中心从省中心获得疫苗，然后疫苗接种单位（包括医院、社康等）从当地疾控中心获得疫苗。流通的过程，也是中间环节加价的过程，据说各省都有一个利润的分配比例。坦率地说，疾控中心唯一的“财源”就是疫苗，因为除疫苗以外，疾控中心没有任何其他药品的权力。事件概述2010年3月17日《中国经济时报》“疫苗”一文对山西疫苗案件进行报道，案件中山西省疾控中心改造了原来的配送体系，建立新的配送中心，并将中心“外包”给北京华卫公司，并且让北京华卫获得了全省范围内的垄断经营权，它配送的疫苗是指定的、必须采用的“标签疫苗”（上有“疾控专用”字样）。而北京华卫在疫苗配送过程中，操作不当，造成了大量问题疫苗——比如“高温疫苗”，导致很多孩子因注射这些问题疫苗而死亡或者伤残。现在，北京华卫已经不知所踪。山西疫苗乱象在2007年就开始不断公开报道。通过媒体揭示了权力租赁的实情，清晰展示山西省卫生厅与恶性垄断企业间的利益链条：一家私人小公司托管了山西疫苗市场，既利用疾控中心的权力调控及引导市场，又以疫苗批发企业的身份高价倾销疫苗。山西省疾控中心是台前幕后的推手，提供政策支持，帮助制造接种疫苗的机会，收取合作分成。在政府部门的荫庇下，这家注册资本只有50万元的私人公司在22个月内从山西获利1亿元。当年也发生过疫苗接种事故，山西省卫生厅赔偿了一起。现在近百名儿童接种疫苗后发生的惨剧将山西疫苗问题重新拉回公众视野。截至目前整个事件还没有一个合理解释，而山西省已成为全面对面突发公共安全事件应对问题最差的省份。四、原因分析疫苗流通过程，不仅仅是一个物流概念，更重要的是一个疫苗质量维护的过程，最重要的就是“冷链建设维护”。因为疫苗是异体蛋白物质，对光照、温度十分敏感，一定要低温保存。所以《疫苗流通和预防接种管理条例》分别在第十条、第十六条和第三十六条强调药品批发企业必须有冷链建设能力，保证疫苗质量。而各地要对疫苗的冷链系统经费给予保障。但在“权力衍生型市场化”体制下，山西省疾控中心取消了原来的配送站体系，因为这不妨碍他们可以从国家那里“捞取”冷链系统经费。实际上，山西省疾控中心不仅将疫苗流通，也将冷链系统“外包”出去。疾控中心既享受了政府的财政补贴，同时也获得了外包的收入。而获得市场垄断权的北京华卫为了其利润最大化，竟然将冷链系统费用“节省下来”，将疫苗流通变成“货运物流”。于是出现了奇特的场景：北京华卫不提供经费维修坏了的冷藏车制冷机，让一些临时工钟点工在高温下给疫苗贴上“垄断专用的标签”。这一场景充分证明了，当权力控制了市场化之后，市场将制造前所未有的悲剧。而“市场化”这一语辞就承担了“罪名”，权力之手安之若素。可以预见的是，“蒸发掉”的北京华卫将承担所有罪名，官僚机构则潜伏不语。正如有文章指出，有时候不是市场制衡权力，而是权力衍生出市场，并在出事后获得“挡箭牌”，模糊了愚蒙大众的认知，这也是坏体制为什么存活时间越长的原因。看法或建议通过对案例的研究和分析，我个人认为应该采取一切必要的措施防止公共卫生服务体系商业化，尤其是防止疾病控制中心变卖其监管权。减少其通过设立垄断、变卖监管权牟利的动机。通过报道可以看出山西省政府新闻办公室发布的消息中已经暴露了目前的疫苗供应机制，乃至整个公共卫生服务体系的重大制度缺陷。山西方面经过调查后承认，媒体报道涉及的疫苗经销商，北京华卫时代公司在进入山西疫苗市场时，没有经过严格的招投标程序。同样是媒体报道之焦点的山西省疾病控制中心前主任栗文元也存在问题：按照协议，北京华卫时代公司未获得疫苗的供应权向疾控中心交了50万风险抵押金，栗文元违规拿出其中的27万购买了小轿车，由个人使用。山西方面虽然说，“目前未发现栗文元其他问题”，但我个人觉得这个问题恐怕就已经是一个相当严重的违纪甚或违法问题。山西省疾控中心被承包给自称是“卫生部大企业”的北京华卫时代公司，该公司在之后两年垄断了山西省的疫苗销售。山西省疾控中心以行政命令与建议的形式强行推广该公司经销的所谓“标签疫苗”。这样的官商合谋体制，大大增加了出问题的几率：首先是疾控中心的官员可能多个环节陷入权钱交易泥潭，其次，如此权钱交易，企业经销的疫苗就难保不出问题。但如果仔细收集一些资料，分析考察一下目前的公共卫生体系的现实，却又不能不承认，这种官商结构体制的形成，似乎具有某种必然性。首要的原因是，各级政府对公共卫生体系的拨款严重不足，甚至无法保障疾病控制工作经费和人员经费。长期以来，各级政府的财政安排存在严重缺陷：医疗卫生开支在政府总开支中所占比例本来就过低，政府在安排医疗卫生开支时又存在着重医疗轻公共卫生的倾向，各级政府可以拿大笔钱兴建医院，或者给医院拨款购买先进设备，却舍不得向公共卫生体系投入。这种经费紧张局面也导致另外一个严重后果：公共卫生服务体系从事任何一项本应分内的工作，也可能将其变成一项商业活动。在某些公共卫生服务体系内存在着一种强烈的动机，变卖自己掌握的监管权力，以换取紧缺的金钱，这包括廉价变卖疫苗监管权。为此，它很可能将疫苗供应权出售给质量并不稳定、但舍得资金进行贿赂的疫苗供应商。疾控中心放弃了监管责任，而成为那些最为胆大妄为的经销商的帮手。所以我认为改革的第一步应该是，采取一切必要的措施防止公共卫生服务体系商业化，尤其是防止疾病控制中心变卖其监管权。为此，首先应当切实保障这些机关的经费，让这些机关的工作人员能够产生职业尊严感，减少其通过设立垄断、变卖监管权牟利的动机。在此基础上强化对其问责和监管，从制度上说，可以考虑把它改造成为一个独立的专业性公共服务机构。最后回到事件中来，其实在山西疫苗事件中，是不是疫苗致死致残，在现在所能证实的信息判别起来的确有相当难度，这涉及复杂的流行病学调查过程和产品质量的检验过程。也许疫苗的不良反应发生率在正常范围之内，致死致残确另有原因，我们一方面要继续追问造成这些孩子悲惨命运的原因，另一方面，对一些事实和问题也不能掩盖或者敷衍了事。因此在整个事件中我始终存在以下几点疑问。。

第一，疫苗在运输储藏过程中，是否有高温暴露的情况，如有，至少说明了这些疫苗的使用已存在安全隐患。许多药品需要低温保存，这是基本的常识，作为医药生物技术公司的“北京华卫”，又怎能置常识于不顾？第二，“北京华卫”在经营疫苗的过程中，有没有取得许可？我们虽然不能就此断言短时的高温暴露就一定带来灾难性后果，但程序的正当合理，是保证最终接种质量的一个要件，如有疏漏，有关部门难辞其咎。第三，《中国经济时报》报道提到，原本是私人企业的“北京华卫”竟能以“卫生部企业”的假招牌空降山西，并依靠各种“政策便利”迅速取得疫苗的垄断经营地位——这究竟是真是假？如果为真，这里面就存在着官商勾结并造成极恶劣后果的行为。第四，山西省卫生厅称，疫苗检验合格、未出现聚集性异常反应，当然可以部分证明疫苗的安全性，但离全面满足公众的知情权还有相当距离，检验合格的结论是在什么情况下做出来的？抽检是否及时？抽检过程中有没有保持独立公正