行政事业单位内部控制建设存在的问题及对策研究

引言为进一步提高行政事业单位履职效能，加强廉政风险防控机制建设，中央对行政事业单位的内部控制建设提出更高要求。随着国家治理体系与能力逐步现代化，行政事业单位唯有构建完善的内部控制体系，才能提高单位履职效能和服务水平。行政事业单位内部控制建设是一个长期性、逐步探索提升的过程，一蹴而就不现实，也不存在照搬照抄的可能，结合我国国情，基于客观实际，在实践中探索，在探索中提高，构建适合我国发展阶段的内部控制体系，才能达到规范权力、防控风险、提升服务的成效。一、行政事业单位实施内部控制的必要性首先，实施内部控制对保证行政事业单位财务信息的真实可靠、国有资产的安全和有效使用及经济活动的合法合规具有极其重要作用。在单位内部全面进行内部控制建设，可保证内部控制在单位经济活动、业务事项和人员行为等方面实现全部覆盖，并贯穿于“三重一大”权力运行决策、执行和监督全过程。行政事业单位在开展经济活动和日常工作中，根据单位内部控制需求，必须保证自身行为符合法律法规要求，严格按照工作流程执行，确保内审机构有效监督，让所有行为在公开、公平的环境下进行，财务信息真实性、国有资产管理和经济活动合规性才能够得到强有力保障。其次，行政事业单位实施内部控制是贯彻落实依法治国基本战略、反腐倡廉的新抓手。行政事业单位由于其自身公益性和服务性的特征，掌握了大部分公共资源，在进行公共资源分配时，容易滋生权力寻租、暗箱操作等腐败问题。内部控制针对权力集中的重点领域和重点风险区，实施合理配置权责、不相容职务分离、关键岗位轮岗等措施，细化业务流程，明确关键点和风险隐患，充分发挥内部监督和外部监管联动配合作用，把权力关进制度的牢笼，在单位形成不敢腐、不能腐的风清气正的工作环境，达到防患于未然的效果。最后，行政事业单位实施内部控制是实现国家治理现代化的有力保障。行政事业单位内部控制起步较晚、执行难度大。党的十八大以来，把转变政府职能作为深化经济体制改革和行政体制改革的关键性举措，逐步把行政事业单位内部控制提升到夯实国家治理能力的新高度。行政事业单位作为国家管理的重要组成部分，管理水平直接关乎国家治理能力的高低。我国的主要社会矛盾已然转变，作为公共资源分配者的行政事业单位要把满足人民对美好生活的向往作为自身奋斗目标。内部控制的实施要求优化单位内部各要素，提高政府管理效能，最大限度提高人民满意度，从根本上解决社会矛盾。二、行政事业单位内部控制现状（一）内部控制意识淡薄，内部控制环境欠佳首先，行政事业单位的部分领导对内部控制缺乏一定的认知，认为内部控制就是风险控制，着重于财务风险、预算控制、绩效管理等财务监督管理，忽视单位整体运行机制的规范管理。其次，大多数领导对内部控制的重要性认识不深刻、不到位，认为每项经济活动和具体工作由专人负责，错误地认为开展工作在政策允许的情况下就不会出错，忽视了工作中所谓灵活性的处理方式，舞弊腐败现象时有发生。再次，行政事业单位内部控制建设环境不尽如人意，仅单位主要负责人和分管财务领导有基本的内部控制意识，部分其他领导和工作人员认为内部控制是财务部门、会计人员或审计人员的事情，业务工作与“钱、物”关联不大，单位业务工作内部控制覆盖率低。最后，行政事业单位财务工作与业务工作联系性不强，财务工作游离于单位重大事项、重大经济活动等重要决策之外，不能发挥财务管理监督的作用，单位内部控制建设“一盘棋”目标无法实现。（二）内部控制制度不完善，内部控制体系建设不健全按照《行政事业单位内部控制规范（试行）》的要求，各单位必须全面建立有效的内部控制，保证单位经济活动和业务事项的覆盖最大化，贯穿权力运行决策、执行和监督的全过程，从而规范单位内部所有人员行为。部分行政事业单位仍尚未建立健全贯穿经济活动和业务事项全过程的规章制度，简单化地把财务管理系列规章制度转变为内部控制制度，缺乏顶层设计和整体内部控制体系建设。部分行政事业单位进行内部控制制度设计时，主要参考《会计法》《预算法》及各种财务规章制度，尽管这些制度涉及部分内部控制，但各单位经济活动和业务工作千差万别，无法提供一个权威性、统一性和综合性的内部控制理论体系。部分单位建章立制较为规范，但实际操作过程中常以个人经验和单位惯例来办事，例如：不按照制度实行授权审批、预算执行弹性太大，一些重大决策的决定过程、审批过程、执行过程应该是独立的、分开的，而且分属不同的部门，但实际情况却是三者一体，各个程序不按规定操作，对事物效果缺乏必要的监督，内部控制权限形同虚设，不相容职位没有有效分离。（三）内部控制监督缺乏独立性与客观性完备有效的内部控制监督机制是增强行政事业单位管理质效与成果的重要因素，而我国现行行政事业单位组织架构中往往缺乏客观公正、独立权威的内部审计机构。行政事业单位内部审计应作为一种独立客观的监督与评价活动，贯穿存在于经济活动和日常工作的流程中，通过有效的监督机制能够及时查找出内部管理中存在的问题，真正起到阻塞管理缺陷及防控风险的重要作用。现实中大部分单位内审机构设置不合理，部分单位尚未设置相关内审机构或者设置的机构往往依附于财务部门，内部审计人员大多存在兼任情况甚至由财务人员兼任，而造成独立性与客观性的缺失。同时，审计人员也大多存在专业素养欠缺的问题，导致内部审计大多无法发挥重要监督管理作用。受我国行政体制因素的制约，行政事业单位内部控制监督机制的构建与实施均存在内生动力不足、缺乏主动性与自发性的先天缺陷，造成较为难以突破的固有藩篱。（四）信息系统低水平建设作为上传下达重要渠道的信息化系统，可促使行政事业单位使用信息技术手段提升内部控制，信息化建设正逐步改变行政事业单位传统工作模式。内部控制信息化建设将单位经济活动和业务活动流程化、固定化，严格要求各项工作按照流程执行落实，有效减少“人治”造成的不可控风险。在我国行政事业单位的实际工作中，一方面存在财务信息公开程度不足，导致单位财务收支状况、全面预算管理的执行状况、资产采购及处置报废状况的披露无法做到及时、有效，造成内部控制实施不利，也带来较高的财务风险。另一方面单位信息系统水平较低，信息沟通渠道不够顺畅。尽管各行政事业单位配备了电脑、打印机等基础电子化办公设备，安装有各种政务系统，部分单位还建设了自身网站、开通微信公众号等，但各系统管理多未实现统筹整合，系统间也未建立有效的联系，信息技术手段较为落后，对数据的共享性较差，同时对电子化平台的使用与维护均存在一定程度的风险性，未有效满足单位对信息化社会提升办事效率、降低运行成本的要求。三、加强行政事业单位内部控制建设的对策（一）增强内部控制意识，完善内部控制环境内部控制建设是一个系统性的大工程，涉及多部门、多领域。首先，鉴于单位负责人在整个行政机构中发挥的关键作用，应加强单位“一把手”对于内部控制的重视程度，可通过培训、座谈等多种方式加强领导干部对于单位行政运行过程中风险环节的了解，全方位掌握单位各层面风险防范措施，从意识深处提高对内部控制的认知，单位应成立内部控制工作领导小组并由单位“一把手”负总责，切实推进内部控制建设运行规范，打造“一把手工程”，确保内部控制建设工作落到实处。其次，打造良好内部控制建设环境。加大宣传培训的广度和深度，覆盖单位全体干部职工，强化内部控制理念，实现对内部控制相关理论的理解、掌握和运用，最终以理论指导实践来积极参与单位内部控制建设与实施过程，形成办事“讲程序、遵流程、讲规矩”，用制度“管人、管事”的良好氛围，为做好内部控制建设工作筑牢思想基础。同时，加强关键岗位人员的专业素养与道德品质建设，一方面把好人员准入关，另一方面根据岗位责任针对性强化培训，并将学习情况作为考核与选拔的重要参考，提升业务人员学习积极性与主动性。（二）健全内部控制制度，强化内部控制执行力内部控制建设是一个不断发现问题、不断修正完善的过程。随着政府职能的转变，一些老制度、旧办法已不适应时代的发展要求，部分制度的完善更新迫在眉睫。一是行政事业单位应根据各自的发展战略要求，全方位梳理经济活动和业务工作的特点和风险点，对相关规章制度再核查再修订，促进内部控制制度和内部控制体系的健全和完善，增强制度建设的针对性、有效性和实用性，使制度真正能够指导实践、防范风险，从而扎牢制度的笼子。二是行政事业单位应根据工作特点和风险点全面系统分析单位组织架构和具体工作中所涉及的不相容岗位，参考岗位职责区分不同岗位，确定关键岗位，形成一套协调又相互监督的机制。同时，严格落实关键岗位轮岗制度，有助于工作人员增强业务工作能力，系统掌握单位运行管理流程，提升全方位统筹能力，避免产生懈怠疲惫的工作情绪，为单位工作开展提质增效。三是强化责任意识，规范权力运行。进一步规范经济活动和业务工作流程，明确各部门岗位责任与义务，权力集中岗位须实现分事行权、分岗设权、分级授权，强化对内部权力的制约和监督，确保各项工作运行高效有力、执行规范有序，减少人为因素影响，杜绝“变通式”工作方式，严格执行制度并抓好落实。（三）强化内部控制监督，建立长效监管机制内部控制监督与评估工作的有效开展，一方面能够提高单位风险防范与分析能力，堵塞管理缺陷，另一方面能够助推内部控制体系的逐步完善。为保障内部联动实现有效发挥，构建完善的监督机制是其中不可或缺的重要环节。因此，在注重单位人员监督意识培养、专业技能水平全面提升的同时，必须保障内部监督部门的客观独立，同时确保监督力度。一是表现在监督权覆盖各项经济活动的整个过程，二是表现在坚持常态化监督贯穿单位各项日常工作，以实现内审部门在内部控制体系下全方位开展监督。由于部分单位规模较小，内部控制建设力量不足，积极利用并引进第三方力量参与内部控制建设势在必行。一方面发挥内部审计与纪检监察部门的监督合力，加强统筹规划、监督指导，另一方面引入第三方专业力量参与单位内部控制建设，定期或不定期开展审计检查，依靠外部专业力量发现内部问题，通过专业化处理意见与审计建议，推动内部控制体系在整改中不断走向完善。行政事业单位还应提升信息透明度，通过构建分级分类的信息披露制度，加强公众群体的监督和约束，助推内部控制体系建设不断完善。（四）健全内部控制信息化系统随着信息化时代的来临，信息管理系统作为互通信息、业务交流的平台，在内部控制建设中起到日趋重要的关键作用。由于单位信息系统和业务工作衔接断裂，两者独立，业务工作无法真正使用信息系统留痕留迹，通过构建覆盖全局的信息平台，可有效拓展信息沟通渠道，实现各项业务系统间的互联互通，真正做到雁过留声、有迹可循。为此，要在硬件与软件两方面更新完善电子化基础设施建设。一是利用现有管理系统进行迁移整合或者附加内部控制管理系统，形成单位整体内部控制信息系统。不仅保证了各管理系统的无障碍沟通和信息传递，有利于建立内部报告体系，明确岗位职责，实现上传下达，也便利了不同部门间的沟通交流，有效提升信息传递与回复的时效性，办事效率得以进一步提高。二是强化信息化人才的选用与培养，充分调动信息化人才的学习积极性，加强内部控制信息化建设培训，利用信息化办公的普及加强全局互联互通，使信息资源实现共享。同时，还应关注网络环境安全保障体系的建立，防范现代网络系统的安全威胁，确保各类业务信息的安全。结语行政事业单位作为行使国家权力、承担管理社会公共事务、维护社会公共秩序的机构，组织实施完善的单位内部控制，可从根源上加强党风廉政建设的主体责任，对于建立健全权力运行全方位、全过程的制约和监督机制，减少自由裁量权，避免公共权力滥用，有效防范行政风险、法律风险、廉政风险，提高国家公信力和行政效率具有重要意义。我国