国有林场加强全面预算管理与绩效评价的探讨

引言我国领土广袤，森林资源丰富，但人均森林资源占有率较低，如何加强森林资源管理与开发利用成为社会广泛关注的话题。国有林场在森林生态建设与发展中占据重要地位，有责任和义务落实国家的战略方针，进行全面管理改革，以提高营林、造林、护林及用林工作效能。虽然国有林场有国家财政的大力支持，没有理论上“破产”的可能，但落后的财务模式和管理方法，势必会造成人力、物力及财力的浪费，所以加强全面预算管理和绩效评价势在必行。通过加强全面预算管理，依据相应的预算编制，为国有林场的经营计划提供更加详尽的依据，使各项行动得到精准落实。通过加强绩效评价，提高管理水平以及提高生产和经营质量，以更好地助力国有林场的升级转型，推动国有林场高质量、高水平发展。一、国有林场全面预算管理与绩效评价存在的问题（一）对全面预算管理与绩效评价缺乏认识近些年来，我国经济保持高速、稳定的增长态势，各行各业欣欣向荣，特别是国有企事业单位迎来前所未有的机遇，开启了改革发展的新征程。预算管理和绩效评价作为非常重要的环节，在国有企事业单位建设与发展中得到了广泛的运用。但国有林场受传统管理观念的影响较重，尚未形成良好的成本效益意识，没有清晰地认识到加强全面预算管理和绩效评价的重要意义，导致内部控制不足和管理效能较差，使得单位发展极为缓慢。高质量的全面预算管理要求单位领导、部门管理者及员工树立新的预算理念，并主动学习预算知识，积极落实预算要求，配合预算的编制与实施。但就现实来说，国有林场单位内部人员始终认为预算是财务部门的工作，与本部门的业务工作无直接关联，加之对预算的重要性和意义缺乏认识，所以在编制部门预算的时候，存在随意性较强、严谨性较差等情况，使部门预算失去原本的作用价值，如一些部门编制的预算与实际情况有较大出入，要么预算不足，要么预算节余过大，不能为单位发展计划的制定提供有效的依据。此外，绩效评价作为国有林场单位经营发展的重要保障，始终没有得到高度重视。特别是针对绩效评价的理论研究较少，很多国有林场单位只是片面地照搬照抄企业绩效评价模式，使得单位绩效评价缺乏前瞻性和科学性，因而随着经济发展形势的变化而暴露出许多弊端。虽然在国家的政策要求下，国有林场单位加强绩效评价改革，并取得了极大的改革效果，但很多理论有待进一步完善，很多细节工作仍需要加强认识。值得注意的是，当单位实施紧绷的预算管理和绩效评价制度时，部门员工极易产生抵抗情绪，甚至滋生出各种消极怠工的行为，如何处理这一问题非常重要。（二）预算管理与绩效评价制度体系建设存有不足在国家大力推进林业经济改革的背景下，国有林业单位必须高度重视内部控制与管理工作，快速构建完善的控制与管理体系，才能实现人力、物力、财力等资源配置最优化，提高经营管理水平。在此过程中，全面预算管理和业绩评价将发挥出越来越重要的作用，并能充当推动各项工作提质增效的手段与方法。而为了充分发挥二者的作用价值，国有林场单位亟须建立与之相适应、相协同的管控体系。但就现实来说，国有林场在全面预算管理与绩效评价方面的研究尚不充分，缺乏实践经验和技术支持，使相关管理体系的构建存在诸多不足。比如缺乏协调制度，财务部门与业务部门的沟通效率较差，特别是基于传统观念和认知，很多业务部门人员认为预算是财务部门的本职工作，加之财务部门的地位不高，极易出现“权大压人”“拒不配合”等情况，进而影响预算管理工作。再如预算管理和绩效评价制度本身有漏洞，预算管理尚未实现智能化发展，加之管理较为宽松，使得预算编制用时较长，预算分析不准确、不及时，不仅影响单位制定发展计划，也影响预算执行的质量和效率。也就是说，国有林场单位必须充分结合自身实际，健全全面预算管理和绩效评价制度体系，否则不仅不能解决人力、物力及财力等消耗问题，甚至还让预算管理和绩效评价工作成为毫无用途的“摆设”。（三）预算监管不到位，预算考核不科学国有林场单位实施好全面预算管理和绩效评价，就必须在制定完善制度体系的基础上，对预算编制、执行及考核进行高效的监督与管理，为预算作用价值的发挥提供坚实的保障。但就现实来说，国有林场单位在开展预算管理工作时，不仅没有充分结合自身发展情况改进和优化预算管理模式，也没有加大监督和指导方面的投入，导致预算管理工作始终不能取得理想成效，甚至造成大量的人力、物力及财力浪费，沦为单位经济发展的“累赘”。虽然部分国有林业单位重视转变预算管理观念，加强新思想、新知识及新技术的学习与运用，包括引进先进的监管技术，但因未能与自身发展实际相结合，其所发挥的功能和效用十分有限。比如监督的内容不足，监督的力度不够，特别是只注重事中控制，忽视事前防范和事后总结，使得预算差异化问题始终得不到有效的解决，加之缺乏反馈与沟通，找不到问题产生的原因，只能被迫调整预算执行，使之前的监督失去意义。预算考核不科学也是制约国有林场发展的重要因素，具体表现在以下几个方面：一是预算考核指标的设置不合理，考核细化程度不够。作为绩效评价的一个子项目，预算考核所占的比重较小，同时只关注半年和年末两个时间节点的预算执行效果，加之没有分解和安排预算执行过程，没有进行跟踪监督，使得预算目标的实现仍非常困难；二是考核形式单一，考核方法滞后，考核人员不重视预算考核，以及考核内容未与员工的薪资相挂钩，不仅降低了预算工作的质效性，也弱化了全员的预算参与意识；三是预算考核过程缺乏透明度、公平性、公正性，特别是考核制度不健全，预算考核量化欠妥，极易引发各部门及员工的不满情绪，极易滋生公报私仇、收受贿赂、徇私舞弊等行为，不利于单位内部和谐。（四）信息化水平和全员素质有待提升全面预算管理和绩效评价是国有林场实现自身发展的重要手段，加强全面预算管理和绩效评价是一个长期化、系统化的建设工程。而为了充分发挥二者的功能和效用，就必须依赖高超的信息化技术水平和扎实的人才队伍。但就现实来说，多数国有林场现代化信息技术手段较差，尚未建立功能齐全、体系完备的智能化预算管理系统，特别是在预算编制、预算执行、预算预警、预算监督等方面，信息技术应用尤为薄弱，使得全面预算管理质量和效率较差。此外，全面预算管理和绩效评价工作尤为重要，岗位上更需要有扎实的知识储备，过硬的专业技能，以及良好职业素质的财务管理人员来担任。但现实情况是大多数国有林场单位没有配备专职的预算管理会计，而且岗位上的人员大多是预算管理员，且由有资历的一般会计兼职管理，这就造成人才流动性差的情况，先进的管理思想和管理技术难以在具体工作中得到良好运用，在很大程度上阻碍了全面预算管理和绩效评价的升级发展。此外，由于对预算管理和绩效评价缺乏认识和重视度不足，决定了国有林场单位在相关知识、技术培训方面的投入较少，难以推动全员预算素质和能力的提升，不能为国有林场单位的发展提供有力保障。二、加强国有林场全面预算管理与绩效评价的对策（一）加强全员对全面预算管理和绩效评价的认识在深化国有林业改革发展的背景下，全面预算管理和绩效评价在单位经济发展中占据非常重要的位置，要求国有林场贯彻国家相关的政策方针，落实全面预算管理和绩效评价改革工作。而为了提高经济发展效能，加强全员对全面预算管理和绩效评价的认识，提高全面预算管理和绩效评价的重视程度成为首要任务。首先，单位领导作为决策者、管理者及第一负责人，应当从国家战略大局和单位长远发展的角度出发，准确认识加强全面预算管理和绩效评价工作的重要意义。通过潜心研究单位预算管理和绩效评价存在的问题，积极学习最新的预算管理和绩效评价思想，包括全面预算管理功能的发挥，全面预算管理意识的渗透，绩效评价的公平性，预算管理与绩效评价的关联性等，快速形成前瞻性、科学性的管理思维，为改进和优化单位预算管理和绩效评价工作提供智慧支持。在推进全面预算管理和绩效评价工作的过程中，单位领导还需要发挥出榜样作用。依托严谨求学的态度，雷厉风行的气派，踏实肯干的作风，以及充满感染力的使命感和责任感，使各部门人员能够在自身的带动下，从国家大局、单位前途及个人价值创造等方面，深刻认识全面预算管理和绩效评价的重要性和作用，为单位推进全面预算管理和绩效评价工作奠定扎实的思想基础。其次，各部门负责人作为中层管理者，应当有非常高的思想政治觉悟，积极配合财务部门完成预算管理工作。在工作过程中，决不能玩弄权术，只考虑本部门的利益，而是要站在国家利益和单位利益的角度上管理预算工作。必要时，应当深入预算编制一线，将预算管理落实到每个人的头上，抓好预算执行情况。在发现预算编制与实际情况出入较大，预算执行效果较差等问题时，在第一时间向上级领导汇报情况，并从具体的预算分工中找寻问题产生的原因，制定相应的解决措施，然后追究相关人员的责任。最后，各部门职工作为预算执行的落实者，绩效评价的主体对象，必须不断强化思想意识，深刻认识全面预算管理和绩效评价对单位发展的重要意义。在日常预算工作中，各部门人员必须严格落实预算管理制度要求，特别是在单位利益与自身利益发生冲突时，决不能从中使“绊子”，影响预算管理工作，而是要毫不动摇、坚定不移地服从领导的指挥，全力落实单位提出的各项预算要求。此外，各部门职工要有学习意识，努力学习预算知识和技能，才能更好地参与和适应预算管理，在岗位上发挥出自身的价值。（二）健全全面预算管理和绩效评价制度体系随着经济社会的进步与发展，特别是在改革开放和国门打开之后，学界加强了内控理论方面的研究，取得了诸多研究成果，并在实践中有较好的运用。但是在全面预算管理和绩效评价方面的研究仍有很大的不足，相关技术还需进一步提升。因此在这样的背景下，国有林场要有改革创新意识，在“摸石头过河”的发展阶段中，大胆尝试、勇于创新，以探寻出更加适合自身发展的预算管理和绩效评价制度体系，以推动单位的健康可持续发展。首先，单位应当投加人力、物力及财力，做好相关制度体系建设研究工作，有针对性地弥补预算管理和绩效评价制度上的不足，才能切实发挥出全面预算管理和绩效评价的功能和效用。比如预算管理过程中存在组织体系不完善，编制制度不合理、执行与控制不到位，反馈不及时、调整制度僵硬等问题时，单位领导要组织专人进行分析研究，在结合单位发展需求和现实条件的基础上，探索完善组织体系的路径，优化预算编制的方法，提高执行力和控制力的手段，改进反馈制度的策略，以及柔化调整制度的措施，快速依托这些路径、方法、手段、策略及措施，打造一个功能齐全、体系完备的闭环管理系统，以保证全面预算管理有法可依、有章可循、有规可守。而为了达成这一目标，国有林场应当转变传统发展观念，特别是要摒弃“夜郎自大”“自以为是”“闭门造车”等不良思想意识，通过放低身段，积极加强与其他林场单位的交流与合作，从中学习这些单位先进的预算管理和绩效评价模式，最终实现“集百家之长长于己”，摆脱本单位当前预算管理和绩效评价工作的困境。其次，单位应当围绕自身发展需求和各部门的职能，制定明确的预算管理和绩效评价项目，准确规划出各部门在预算中的权责，各级人员的预算工作内容等，以此保证各项权利应用在“刀刃”上，避免出现预算人员不足或冗余的情况。在具体实施的过程中，单位必须认识到全面预算管理不是简单地对各项工作进行预算，也不是借助信息化技术构建管理模式，更不是采用强制的方式让全员参与预算管理和绩效评价，而是要制定一套完整的管理流程和内容，充分发挥每一个人在预算管理和绩效评价中的作用。最后，单位应当构建与全面预算管理和绩效评价相统一、相适应、相衔接的制度体系。比如完善预算管理机构，建立预算编制设定制度。淘汰以往的预算编制方法，结合短期、中期及长期发展目标，以及参照上一年度、季度及月度的预算内容，制定操作性强、可行度高的预算编制方案。比如建立行之有效的协同制度，在预算管理和绩效评价方面，各部门有责任和义务进行沟通交流，协助相关部门完成工作任务。凡是出现“以权压人”“拒不配合”“消极怠慢”等行为，追求涉事部门负责人及人员的责任。再比如建立更加明晰的奖惩制度，对于按照要求及时完成预算目标任务的部门及人员，给予物质奖励和精神鼓励。对于未能完成预算目标任务的部门及人员，进行追责、问责和批评教育等。（三）加强预算管理监督，优化预算考核国有林场要实现健康可持续发展，减少对国家财政的依赖，就必须树立良好的预算意识，依托行之有效的预算策略提高成本效益。在建立和完善全面预算管理制度和绩效评价制度的基础上，加强预算编制、执行监督，优化预算考核，以保质、保量及保时地完成各项预算目标。首先，单位要从思想根基抓起，建立全员监督管理意识，让所有人都能本着对单位负责，对自己负责的态度，认真监管预算编制与执行过程，以此防范各类“暗箱操作”的行为，不给任何违法违规行为以可乘之机。值得注意的是，过分监督势必让人风声鹤唳，不利于和谐工作氛围的构建，所以应当有针对性地制定上下级监督、平级监督、重点监督、特殊监督等机制，确保预算工作有序稳定地开展。其次，单位应当利用预算管理和绩效评价制度强化内控功能，在提高事前防范、事中控制及事后管理水平的基础上，构建与之相对应的事前、事中及事后的监督机制，实现全员、全方位、全过程监督预算编制及执行，进而在出现问题的第一时间锁定问题目标，找到问题产生的原因，并制定有针对性地解决措施，以防止风险扩大化。在整个监督过程中，既要发挥出人的监督作用，也要发挥出技术的监督作用。再次，单位应当建立科学的预算考核体系，加强对预算工作开展情况及预算执行成果的考核。结合各部门的业务内容和职责功能，设定更加科学的定量、定性指标。按照相应的指标，重点考核各部门预算编制是否真实、准确、及时、规范，执行过程中是否存在风险，以及预算调整是否合法合规等。重视扩大预算考核在绩效评价中所占的比例，将预算考核与部门利益和个人薪资相挂钩，促使预算思想贯彻在部门工作的方方面面，提高部门人员对预算的重视度。最后，保证绩效评价的公平性和公正性。一般来说，绩效评价多由财务人员组成，存在财务部门一家独大的情况。由于财务人员本身也是考核对象，一旦手中有了权利，很可能出现“以私害公”“穿小鞋”等问题，加剧考核人员与被考核人员之间的矛盾，不利于单位的内部和谐。而为了防止出现这些情况，就必须在加强绩效评价监督的基础上，让各部门中有资历、有素质、懂业务、人缘好的人员参与考核工作，并占有一定席位。这样一来，不仅有利于约束考核人员的行为，还有利于保证考核的公平性、公正性。（四）加强信息化建设，做好引才、育才及用才工作国有林场应当深刻认识到应用信息技术在解决人力资源不足，管理质效性低下，节约管理成本等方面的优势。也就是说，国有林场应当投加资金完善信息化设备，构建更加智能化的管理平台，特别是预算编制、预算执行、预算分析、预算预警、预算监控等多位一体的预算管理系统。通过将预算信息化系统对接在财务核算软件上，对每一项业务，每一项数据进行监督，切实防范预算失真、失准等问题。同时构建统一的信息资源共享系统，让各部门共享信息，实现多边沟通交流，以此提高预算管理工作质量和效率。为了保证预算管理和绩效评价工作有序稳定地开展，充分发挥预算管理和绩效评价的效能，国有林场应当重视引才、育才及用才工作。在引才方面，单位应当深刻认识岗位人才流动的重要性，转变以往的引才观。通过积极拓展人才引进渠道，提高岗位薪资待遇，提供职位晋升空间，以及创设良好的工作环境，以吸收更多的优秀人才，解决当前内部人员思想守旧、思维固化、工作模式滞后等问题，从而为单位深耕改革注入新鲜的活力。在育才方面，单位要认识到人在全面预算管理和绩效评价中所发挥的能动作用。特别是各部门的基层职工作为预算管理和绩效评价的主体，他们的思想觉悟、学习意识、职业素质及工作能力，直接影响着预算管理和绩效评价的实施情况，直接决定着单位发展的前途。因此，单位必须从基