环境规划与管理的政策

第二章环境规划与管理的政策、

法规、制度、标准和管理体系

《环境规划与管理》第一节我国环境保护方针政策体系第二节环境保护法规体系第三节环境规划与管理的法律制度体系第四节环境标准体系第五节环境管理机构体系

第二章环境规划与管理的政策、

法规、制度、标准和管理体系

第一节我国环境保护方针政策体系一、基本方针与基本政策二、环境规划与管理的相关政策一、基本方针与基本政策

1、环境保护的“32字”方针1973年第一次全国环境保护会议上确立了我国环境保护工作的基本方针：即“全面规划、合理布局、综合利用、化害为利、依靠群众、大家动手、保护环境、造福人民”的“32字”方针。2、我国环境管理的三项基本政策“预防为主，防治结合”政策“污染者付费”政策“强化环境管理”政策二、环境规划与管理的相关政策（一）产业政策（二）环境政策（三）技术政策（一）产业政策《促进产业结构调整暂行规定》2005年，国务院

产业结构调整的方向和重点：⑴巩固和加强农业的基础地位，加强传统农业向现代农业转变。⑵加强能源、交通、水利和信息等基础设施建设，增强对社会经济发展能力的保障能力。⑶以振兴装备制造业为重点发展先进制造业，发挥其对经济发展的重要支撑作用。⑷加快发展高技术产业，进一步增强高技术产业对经济增长的带动作用。⑸提高服务业比重，优化服务业结构，促进服务业全面快速发展。⑹大力发展循环经济，建设资源节约和环境友好型社会。⑺优化产业组织结构，调整区域产业布局。⑻实施互惠共赢的开放战略，提高对外开放水平，促进国内产业结构升级。（一）产业政策《产业结构调整指导目录（2011年本）》国家发改委由鼓励、限制、淘汰三类目录组成。不属于鼓励类、限制类和淘汰类，且符合国家有关法律、法规和政策规定的，为允许类。鼓励类：农林业、水利、煤炭、电力、新能源、核能、石油和天然气、钢铁、有色金属、黄金、石化化工、建材、医药、机械、城市轨道交通装备、汽车、船舶、航空航天、轻工、纺织、建筑、城市基础设施、铁路、公路及道路运输（含城市客运）、水运、航空运输、综合交通运输、信息产业、现代物流业、金融服务业、科技服务业、商务服务业、商贸服务业、旅游业、邮政业、教育文化卫生体育服务业、其他服务业、环境保护与资源节约综合利用、公共安全与应急产品、民爆产品等共40个行业。《产业结构调整指导目录（2011年本）》国家发改委限制类：农林业、煤炭、电力、石化化工、钢铁、有色金属、黄金、建材、医药、机械、轻工、纺织、烟草、消防、民爆产品、其他等共17个行业。淘汰类：落后生产工艺装备：农林业、煤炭、电力、石化化工、钢铁、有色金属、黄金、建材、医药、机械、船舶、轻工、纺织、印刷、消防、民爆产品、其他等共17个行业类别。落后产品：石化化工、铁路、钢铁、有色金属、建材、医药、机械、船舶、轻工、消防、民爆产品、其他等共12个行业类别。

2013年2月国家发展改革委发布了关于修改《产业结构调整指导目录（2011年本）》有关条款的决定

（一）产业政策（一）产业政策《部分工业行业淘汰落后生产工艺装备和产品指导目录》（2010年本）中华人民共和国工业和信息化部规定了以下8个行业需淘汰的落后生产工艺装备和产品和淘汰期限，未规定淘汰期限的应立即淘汰。钢铁、有色金属、化工、建材、机械、轻工、纺织、医药

工业产业调整和振兴规划

汽车、钢铁、纺织、装备制造业、船舶、电子信息、轻工业、石化、有色金属和物流业等10大产业关于抑制部分行业产能过剩和重复建设、引导产业健康发展若干意见，发改委，2009年钢铁、水泥、平板玻璃、煤化工、风电设备、多晶硅产能过剩，电解铝、造船、大豆压榨等行业产能过剩矛盾也十分突出《外商投资产业指导目录》（2011年修订），发改委

分为鼓励、限制和禁止三类。

（一）产业政策《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定（2005年）》经济社会发展必须与环境保护相协调的有关要求促进地区经济与环境协调发展大力发展循环经济积极发展环保产业

（二）环境政策

《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》切实解决突出的环境问题以饮用水安全和重点流域治理为重点，加强水污染防治。以强化污染防治为重点，加强城市环境保护。规定：到2010年，全国设市城市污水处理率不低于70％，生活垃圾无害化处理率不低于60%；十二五环境保护规划：设市城市污水处理率提高到72%以降低二氧化硫排放总量为重点，推进大气污染防治。

以防治土壤污染为重点，加强农村环境保护以促进人与自然和谐为重点，强化生态保护以核设施和放射源监管为重点，确保核与辐射环境安全以实施国家环保工程为重点，推动解决当前突出的环境问题（二）环境政策

《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》切实解决突出的环境问题改善水环境质量：严格保护饮用水源地。深化重点流域水污染防治。以强化污染防治为重点，加强城市环境保护。规定：到2010年，全国设市城市污水处理率不低于70％，生活垃圾无害化处理率不低于60%；十二五环境保护规划：设市城市污水处理率提高到72%以降低二氧化硫排放总量为重点，推进大气污染防治。

以防治土壤污染为重点，加强农村环境保护以促进人与自然和谐为重点，强化生态保护以核设施和放射源监管为重点，确保核与辐射环境安全以实施国家环保工程为重点，推动解决当前突出的环境问题国家环境保护重点工程包括：危险废物处置工程、城市污水处理工程、垃圾无害化处理工程、燃煤电厂脱硫工程、重要生态功能保护区自然保护区建设工程、农村小康环保行动工程、核与辐射环境安全工程、环境管理能力建设工程。《节能减排综合性工作方案》（2007年，国务院）节能减排的主要目标到2010年，万元国内总产值能耗由2005年的1.22t标准煤下降到1t标准煤，降低20%左右；二氧化硫排放量由2005年的2549万吨减少到2295万吨；化学需氧量（COD）由1414万t减少到1273万t；全国设市城市污水处理率不低于70%；工业固体废物综合利用率达到60%以上；单位工业增加值用水量降低30%；主要污染物排放总量减少10%；（二）环境政策《节能减排综合性工作方案》（十二五，国务院）节能减排的主要目标到2015年，万元国内总产值能耗下降到0.869t标准煤，比2010年的1.034t标准煤下降16%，比2005年的1.276t标准煤下降32%；

2015年，全国化学需氧量和二氧化硫排放总量分别控制在2347.6万t、2086.4万t，比2010年的2551.7万t、2267.8万t分别下降8%；全国氨氮和氮氧化物排放总量分别控制在238.0万t、2046.2万t，比2010年的264.4万t、2273.6万t分别下降10%。控制高能耗过快增长的主要措施严格控制新建高能耗、高污染项目实行新开工项目报告和公开制度建立高能耗、高污染行业新上项目与地方节能减排指标完成挂钩与落后产能相结合的机制实行高能耗、高污染产品差别电价标准组织对高能耗、高污染行业节能减排工作专项检查，清理和纠正各地在电价、地价、税费等方面对高能耗、高污染行业的优惠政策。《节能减排综合性工作方案》（2007年，国务院）（二）环境政策

《全国生态环境保护纲要》（国务院，2000年）《国家重点生态功能保护区规划纲要》

（国家环保总局，2007年）《全国生态脆弱区保护规划纲要》（环境保护部，2008年）

《废弃危险化学品污染环境防治办法》（国家环保总局，2005年）《国家危险废物名录》（环境保护部，发改委，2008年）

（二）环境政策《燃煤二氧化硫排放污染防治技术政策》（2002年1月国家环保总局、国家经贸委、科技部联合发布）《城市污水处理及污染防治技术政策》（2000年5月建设部、国家环保总局、科技部联合发布）《城市生活垃圾处理及污染防治技术政策》（2000年5月建设部、国家环保总局、科技部联合发布）《危险废物污染防治技术政策》（2001年12月国家环保总局、国家经贸委、科技部联合发布）

（三）污染防治技术政策第二节环境保护法规体系一、环境法律责任

二、我国环境保护法规体系一、环境法律责任

环境法律责任，分为环境行政责任、环境民事责任和环境刑事责任。环境行政责任违反环境法和国家行政法规中有关环境行政义务的规定者所应当承担的法律责任。承担责任者既可能是企事业单位及其领导人员、直接责任人员，也可能是其他公民个人；既可能是中国的自然人、法人，也可能是外国的自然人、法人。对负有环境行政责任者，由各级人们政府的环境行政主管部门或者其他依法行使环境监督管理权的部门根据违法情节给予罚款等行政处罚；情节严重的，有关责任人员由其所在单位或政府主管机关给予行政处分；当事人对行政处罚不服的，可以申请行政复议或提起行政诉讼；当事人对环境保护部门及其工作人员的违法失职行为可以直接提起行政诉讼。环境民事责任是指公民、法人因污染或破坏环境而侵害公共财产或他人人身权、财产权或合法环境权益所应当承担的民事方面的法律责任。在一般法律中，实行过失责任原则：

民事责任构成要件包括4个方面：行为的违法性、损害结果、违法行为与损害结果之间具有因果关系、行为人主观上有过错。行为人没有过错的，即使造成了损害后果，也不构成侵权行为、不承担民事赔偿责任。在环境法中，实行无过失责任原则：除了对因不可抗拒力、受害人自身行为以及第三者或受害人的故意、过失等法律免责事由所引起的环境损害免予承担责任外，不论行为人主观上是否有过错，也不论行为是否合法，只要造成了危害后果，行为人就应当依法承担法律责任。一、环境法律责任根据我国《民法通则》第一百零六条和一百二十四条规定，将环境污染作为一种特殊侵权行为而适用无过错责任原则。其他有关环境保护的一些单行特别法，也都确立了无过错责任原则。这些单行特别法有《环境保护法》、《海洋环境保护法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《环境噪声污染防治法》等。

在民法上实行过错责任是一个普遍原则，无过错责任是例外，而在环境保护法中无过错责任却是普遍原则。一、环境法律责任环境刑事责任是指行为人因违反环境法，造成或可能造成严重的环境污染或生态破坏，构成犯罪时，应当依法承担的以刑罚为处罚方式的法律后果。构成环境犯罪是承担环境刑事责任的前提条件。与其他犯罪一样，构成环境犯罪、承担环境刑事责任的要件包括犯罪主体、犯罪的主观方面、犯罪客体和犯罪的客观方面。1997年修改的新《刑法》，在第六章妨碍社会管理秩序罪中设立专门一节，“破坏环境资源保护罪”，包括重大环境污染事故罪、非法处置或擅自进口固体废物罪、非法捕捞水产品罪、非法猎捕和狩猎罪、非法占用耕地罪、破坏矿产资源罪、非法采伐、盗伐森林罪等8种罪名。一、环境法律责任二、我国环境保护法规体系（一）宪法中的环境保护规范（二）环境保护基本法（三）环境单行法（污染防治法和自然资源保护法）（四）国家其他法律有关环境保护的规定（五）国家环境保护行政法规（国务院法规）（六）环境保护部门规章（七）环境保护地方法规（八）签署并批准的国际环境公约

（一）宪法中的环境保护规范宪法为我国的环境保护活动和环境立法提供了指导原则和立法依据。1982年通过的《中华人民共和国宪法》在2004年修正案第九条第二款规定：国家保障资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物此外，禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。第二十六条第一款规定：国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。

（二）环境保护基本法我国在1979年颁布了《中华人民共和国环境保护法（试行）》，1989年《中华人民共和国环境保护法》正式颁布实施。其主要内容包括：第一章总则第二章环境监督管理第三章保护和改善环境第四章防治环境污染和其他公害第五章法律责任第六章附则共47条法律规定。（三）环境保护单行法1.环境污染防治法(1)1982年颁布《中华人民共和国海洋环境保护法》（1999年修订）(2)1984年颁布《中华人民共和国水污染防治法》（1996年、2008年修订，2000年颁布《中华人民共和国水污染防治法实施细则》）(3)1987年颁布《中华人民共和国大气污染防治法》（1995年、2000年两次修订）(4)1995年颁布《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》（2004年修订）(5)1996年颁布《中华人民共和国环境噪声污染防治法》(6)2002年颁布《中华人民共和国环境影响评价法》(7)2003年颁布《中华人民共和国放射性污染防治法》（8）1982年颁布《中华人民共和国海洋环境保护法》（1999年修订）（9）2001年颁布《中华人民共和国防沙治沙法》（10）1991年颁布《中华人民共和国水土保持法》（2010年修订）（11）1988年颁布《中华人民共和国野生动物保护法》（2004年修订）（12）1986年颁布《中华人民共和国土地管理法》（1998年第一次修订，2004年第二次修订）。2、自然资源保护法（1）1984年颁布《中华人民共和国森林法》（1998年修订）。（2）1985年颁布《中华人民共和国草原法》（2002年修订）。（3）1985年颁布《中华人民共和国渔业法》（2000年第一次修订，2004年第二次修订）。（4）1986年颁布《中华人民共和国矿产资源法》（1996年修订）。（5）1988年颁布《中华人民共和国水法》（2002年修订）。（6）2002年颁布《中华人民共和国清洁生产促进法》。（7）2007年颁布《中华人民共和国节约能源法》。（8）2007年颁布《中华人民共和国文物保护法》。（9）2007年颁布《中华人民共和国城乡规划法》。（三）环境保护单行法（四）国家其他法律有关环境保护的规定1.刑法1997年3月14日第八届全国人民代表大会第五次会议通过了刑法（修订案）。新修订的刑法分则第六章第六节专门规定了破坏环境资源保护罪，具体规定了12种破坏环境资源保护罪。根据它们侵犯对象和行为性质的不同，可以分为4种类型：第一类，污染环境方面的犯罪，包括污染环境罪，非法进口固体废物危害环境罪；第二类，有关野生动物及其制品方面的犯罪，包括非法捕捞水产品罪，非法捕杀珍贵、濒危野生动物及其制品罪，非法狩猎罪；第三类，有关植物方面的犯罪，包括非法采伐、毁坏珍贵树木罪，非法收购盗伐、滥伐的林木罪；第四类，破坏资源方面的犯罪，包括破坏耕地罪，破坏矿产资源罪。新刑法的颁布，对于协调有关环境保护和资源保护法律，完善刑法，与国际立法接轨，具有重大意义，为采用刑法手段保护环境提供了依据。

2.行政法依照宪法原则而制定的并涉及环境管理范畴的行政法律。如：

《民法通则》、《农业法》、《企业法》、《乡镇企业法》、

《对外贸易法》、《标准化法》、《行政处罚法》、

《文物保护法》、《公共卫生法》、《食品卫生法》

等中均有有关环境保护的条款。（四）国家其他法律有关环境保护的规定（五）国务院环境保护行政法规

指由国务院制定并公布或经国务院批准有关主管部门公布的保护规范性文件。一是根据法律授权制定的环境保护法实施细则，如《中华人民共和国水污染防治法实施细则》；二是针对环境保护的某个领域而制定的条例、规定和办法，如：

《建设项目环境保护管理条例》、《国务院关于环境保护若干问题的决定》、《医疗废物管理条例》、《危险化学品安全管理条例》等。

指由国务院环境保护行政主管部门单独发布或与国务院有关部门联合发布的环境保护规范性文件，以及政府其他有关行政主管部门依法制定的环境保护规范性文件。

政府部门规章是以环境保护法律和行政法规为依据而制定的，或者是针对某些尚未有相应法律和行政法规调整的领域作出的相应规定。（六）环境保护部门规章（七）环境保护地方性法规和地方性规章环境保护地方性法规是各省、自治区、直辖市根据我国环境法律或法规，结合本地区实际情况而制定并经地方人大审议通过的法规。环境保护地方性法规突出了环境管理的区域性特征，有利于因地制宜地加强环境管理，是我国环境保护法规体系的组成部分。国家已制定的法律法规，各地可以因地制宜地加以具体化。国家尚未制定的法律法规，各地可根据环境管理的实际需要，制定地方法规予以调整，但不能与法律、国务院行政规章相抵触。（八）环境保护国际公约指我国缔结和参加的环境保护国际公约。 1980年以来，我国政府已签署并批准了37个国际环境保护公约，如保护臭氧层《维也纳公约》、《气候变化框架公约》、《生物多样性公约》等，并在全球、区域和双边环境合作中不断取得进展。签署并批准的国际环境公约和协定，具有法律效力，负有相应的国际义务，因而也应归入我国环境法规的体系。第三节环境规划与管理的法律制度体系一、环境规划与管理制度概述二、八项环境管理法律制度三、环境规划法律制度

一、环境规划与管理制度概述环境规划与管理制度是指为了实现环境立法目的，在环境保护基本法中作出规定的，由环境保护单项法规或规章所具体表现的，对国家环境保护具有普遍指导意义，并由环境行政主管部门来监督实施的同类法律规范的总称，属于环境保护行为的基本法律制度。按照规划和管理的不同要求，可以分为环境管理制度和环境规划行政法律制度两类。第三次全国环境保护会议（1989年）上推出了五项新的环境管理制度：环境保护目标责任制城市环境综合整治定量考核制度排放污染物许可证制度污染集中控制制度污染源限期治理制度与原已实行的三项制度：三同时制度排污收费制度环境影响评价制度共八项制度，形成了一整套强化环境管理的制度体系。二、八项环境管理法律制度（1）“三同时”制度1.基本概念“三同时”制度系指所有新建、改建、扩建项目，其防治污染设施与主体工程必须同时设计、同时施工、同时投入运行。2.相关法律规定1973年的《关于保护和改善环境的若干规定》1979年的《环境保护法（试行）》1989年的《环境保护法》1986年的《建设项目环境保护管理办法》1998年的《建设项目环境保护管理条例》二、八项环境管理法律制度（2）排污收费制度1.基本概念指对排放污染物的工矿企业事业单位征收排污费，用于污染的治理。这项制度是运用经济手段有效地促进污染治理和新技术的发展，使污染者承担污染防治费用的法律制度，是“污染者付费”环境政策的具体体现。2.我国征收排污费的相关规定1978年12月，中央批转的原国务院环境保护领导小组《环境保护工作汇报要点》首次提出在我国实行排放污染物收费制度。1982年12月，国务院颁布《征收排污费暂行办法》，对征收排污费的目的、范围、标准、加收和减收的条件、费用管理使用等作了具体规定。二、八项环境管理法律制度（3）环境影响评价制度1.基本概念环境影响评价是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，并进行跟踪监测的方法与制度。2.我国环境影响评价的相关法律规定1979年《中华人民共和国环境保护法（试行）》；1989年《中华人民共和国环境保护法》；1986年《建设项目环境保护管理办法》；1998年《建设项目环境保护管理条例》；2002年《中华人民共和国环境影响评价法》。二、八项环境管理法律制度（4）环境保护目标责任制1.基本概念环境保护目标责任制规定了各级政府行政首长应对当地的环境质量负责，企业的领导人对本单位污染防治负责，并确定他们在任期内环境保护的任务目标，列为政绩进行考核。环境保护目标责任制被认为是八项环境管理的龙头制度。2.制度的实施和发展二、八项环境管理法律制度（5）城市环境综合整治定量考核制度

1.基本概念对城市实行综合整治的成效和城市环境质量，制定量化指标进行考核，每年评定城市各项环境建设与环境管理的总体水平。这项制度是城市政府统一领导负总责，有关部门各尽其职、分工负责，环保部门统一监督的管理制度。

2.制度的实施和发展二、八项环境管理法律制度（6）排放污染物许可证制度1.基本概念对环境有不良影响的各种规划、开发、建设项目、排污设施或经营活动，其建设者或经营者，需要事先提出申请，经主管部门审查批准，颁发许可证后才能从事该项活动，这就是许可证制度。包括排污申报登记制度和排污许可证制度两个方面，以及排污申报、确定污染物总量控制目标和分配排污总量削减指标、核发排污许可证、监督检查执行情况四项内容。这是一项与我国污染物排放总量控制计划相匹配的环境管理制度。二、八项环境管理法律制度2008年修订的《水污染防治法》第二十条：国家实行排污许可制度。直接或者间接向水体排放工业废水和医疗污水以及其他按照规定应当取得排污许可证方可排放的废水、污水的企业事业单位，应当取得排污许可证；城镇污水集中处理设施的运营单位，也应当取得排污许可证。禁止企业事业单位无排污许可证或者违反排污许可证的规定向水体排放前款规定的废水、污水。排放水污染物，不得超过国家或者地方规定的水污染物排放标准和重点水污染物排放总量控制指标。2000年4月第二次修订后颁布的《大气污染防治法》第48条作出了“超标者处10万元以下罚款，并限期治理”的规定。

二、八项环境管理法律制度达标排放污染物征收排污费；超标排放污染物属违法行为；以超标与否，作为判定是否违法的界限。（7）污染集中控制制度

1.基本概念污染集中控制方式是针对分散控制的问题，改变过去一家一户治理污染的做法，把有关污染源汇总在一起，经分析比较，进行合理组合，在经济效益、环境效益和社会效益优化的前提下，采取集中处理措施的污染控制方式。推行集中控制，有利于使有限的环保投资获得最佳的总体效益。实行污染集中控制必须与分散控制相结合，构建区域环境污染综合防治体系。二、八项环境管理法律制度（8）污染源限期治理制度1.基本概念系指对超标排放的污染源，由国家和地方政府分别做出必须在一定期限内完成治理达标的决定，是一项强制性的法律制度。2.制度实施及发展继1978年国家安排第一批限期治理项目完成后，1989年国家环境保护委员会和国家计委又下达了第二批污染限期治理项目140个，1996年国家下达了第三批污染限期治理项目121个。《污染源限期治理管理办法(草案)》，2008二、八项环境管理法律制度 为了加强环境规划管理，贯彻预防为主、防治结合的环境政策，根据《环境保护法》和《土地管理法》的相关规定，在我国又实施了两项环境规划行政法律制度，即《环境保护计划制度》（年）《土地利用规划制度》（年）两项制度的实施，促进了我国环境规划和管理的法律制度体系趋于完善。（二）环境规划制度三、环境规划法律制度（一）环境保护计划制度（二）土地利用规划制度

环境保护计划的内容主要包括四类：城市环境质量控制计划污染物排放控制和污染治理计划自然生态保护计划其他有关环境保护的计划等。（一）环境保护计划制度（二）土地利用规划制度通过制定土地利用规划，对城镇设置、工业布局、交通设施等进行总体安排，以保证社会经济的可持续发展，防治环境污染和生态破坏。相关法规我国已经颁布执行的有土地管理、城市规划、县镇规划和村镇规划等相关法规。国土整治法正在起草中。1998年颁布（2004年修订）的《土地管