当代社会政策分析 课件 第十一章 残疾人社会政策

第一节残疾与社会政策一、残疾与贫困在现行的贫困研究中,残疾与贫困表现出强相关。既往研究显示,无论在发达国家还是在发展中国家,残疾人(及其家庭)比社会中的其他人群更容易陷入贫困。从双向视角看,一方面,残疾增加了人们陷于贫困的风险或加深了贫困程度;另一方面,贫困可能使人们身陷残疾的处境,或进一步加剧其原有的困境。两者双向建构,互为因果。有学者在对英国开展的实证研究中发现,在一个家庭中,非残疾家庭的成员在同等的收入水平下可以达到更高的生活水平(见图11-1)。图11-1生活水平、收入与残疾注:此图是扎伊迪和伯扎特(Zaidi&Burchardt)基于生活水平和收入呈正向线性关系的研究假设绘制的。二、残疾理念与价值观的变化社会文化价值观是影响社会政策制定的重要因素之一。尽管它不构成政策的主体,但仍以非正式的制度安排影响着政策过程。在残疾人社会政策的创始、预评、选择、执行、评估和终止的系列进程中,残疾理念与价值观始终扮演着政策起点的核心角色,如何审视残疾现象更是与残疾人社会政策的发展和完善直接相关。残疾理念与价值观在一定程度上折射了一个国家、民族、地区的社会经济发展状况和文化背景。(一)从医学模型到社会模型、ICF模型随着社会的发展,单纯的医学模型已经不能很好地解释社会中越来越多的残疾现象,人们对“残疾”的认识也日渐加深。渐渐地,社会模型残疾观开始占据主导,人们倾向于认同“残疾”并不仅仅意味着生理或心理上的伤残,而是社会政治、经济、文化等因素综合作用的历史性产物。在这一模型基础上,世界卫生组织于2001年颁布了“国际功能、残疾与健康分类”——ICF模型(InternationalClassificationofFunctioning,DisabilityandHealth),取代了原有基于医学模型的残疾人分类模型(InternationalClassificationofImpairment,DisabilityandHandicap,ICIDH模型)。ICF模型的进步之处在于,它对“残疾”的描述和测量形成了统一的国际标准,将残疾与健康置于新的高度,整合了社会与个体的综合因素;而且它得到了191个世界卫生组织成员国的认可。该模型反映出残疾人的社会参与和社会融合不仅需要医疗技术的基础性配置,更需要环境因素和个人因素的联合作用,由此增强残疾人的活动能力和参与程度(见图11-2)。图11-2

ICF模型资料来源:WorldHealthOrganization.Internationalclassificationoffunctioning,disabilityandhealth.Geneva,Switzerland:WorldHealthOrganization,2001:18.(二)从“个人不幸”到“公共健康”随着社会模型及ICF模型的提出和被认可,人们达成了一个共识:在生命历程中,人类会不同程度地经历健康的衰减,即在不同程度上体验残疾。所以残疾并不仅仅发生于少数人群中,而是一种普遍的人类体验。在这一理念下,残疾从原来少数的“个人不幸”上升为一种普遍的生命体验,成为人类个体生命周期中可能面临的共同风险。(三)从弱势群体到公民权利他们倡导残疾人的社会融合与平等,这并非完全源于慈善事业施惠于弱势群体的内在动机,而是人们尝试为那些被增添了额外负担的残疾人寻求社会正义。整体上,公民权利视角认为残疾者与其他社会成员一样享有普遍而平等的“公民资格”,国家和社会有责任保障他们的权利实现。可以看出,随着社会的发展,人们对残疾的认识在不断进步和深化,理念和价值观的不同定位直接形成了相异的政策取向。社会模型、ICF模型、“公共健康”模型、普同经验模型和权利模型都在不同程度上促进了残疾人福利事业的发展,为残疾人的社会权利、社会参与和社会融合奠定了政策基础。各残疾模型的区别如表11-1所示。表11-1残疾模型的比较模型对残疾的定义政策主要目标关注点手段医学模型疾病或损伤个体生理或心理功能的恢复个体医学技术社会模型功能损伤,社会结构、社会制度等因素的综合结果功能恢复、社会参与社会公共意识、立法ICF模型残疾是个体与环境的交集社会参与、社会融合个体、人口与环境康复/治疗;服务;政策;无障碍环境“公共健康”模型个体不同程度的健康衰减;残疾是环境因素造成的生活质量人口基本预防;辅助预防普同经验模型风险社会中具有“普同”特质的经验社会政策普惠化障碍体验的普遍性和共通性社会倡导、社会政策权利模型社会排斥与社会歧视的最终结果社会公正、社会融合社会公共意识、立法和诉讼三、残疾人社会政策的含义与功能(一)残疾人社会政策的内涵在此基础上,结合残疾人群的特点,我们可以得出残疾人社会政策的内涵:通过国家立法和政府的行政干预,以残疾人群的需求为导向,旨在改善社会环境、增进残疾人社会福利及促进残疾人无障碍地参与社会生活的一系列措施、计划、方案和行动准则。(二)残疾人社会政策的内容(1)有关残疾人的社会保障政策。(2)有关残疾人的日常生活照顾服务的政策。(3)有关残疾人医疗保健和康复服务的政策。(4)有关残疾人教育的政策。(5)有关促进残疾人就业的各项政策。(6)有关无障碍环境建立和推广的政策。(三)残疾人社会政策的功能1.残疾人社会政策的经济功能首先,它具有调节经济运行的功能。具体表现在三个维度:其一,在一定程度上扩大内需;其二,促进就业和经济的增长;其三,为社会经济的改革创造有利条件。其次,残疾人社会政策的实施保障了就业残疾人群体的人力资本投资的可及性与稳定性。最后,残疾人社会政策为有劳动能力的残疾人提供了社会化平台,为他们获取健康和教育等必需品提供了有力的机制保障。2.残疾人社会政策的社会功能首先,残疾人社会政策发挥了收入再分配的作用,它的出台和实施调节了初次分配中的不公平,并试图从再分配领域进行社会资源的有计划干预,以此呼应社会公平的发展理念。其次,残疾人社会政策可以推进社会建设。3.残疾人社会政策的政治功能就残疾人社会政策而言,它的政治功能主要体现为政府有效的社会管理,即国家、各级政府及其相关职能部门通过制度建设来调节各利益群体的矛盾,妥善处理由残疾可能导致的社会问题,最终达成社会秩序稳定与良性运行的政治目标。第二节残疾人社会政策的发展演变一、残疾人社会政策的发展与转向(一)单一社会救助为主的补救型残疾人社会政策尽管当时的政策具有较大的波动性,但它们所提出的政府负有实施救济、保障公民生存之责任的理念无疑具有划时代的意义。它们使残疾人的基本需求经历了家庭保障—低层次(私人化)社会救济—社会救助制度化的阶段跨越,从政策层面为残疾人的基本生活提供了制度保障。(二)社会保险为主的制度型残疾人社会政策这一时期的残疾人社会政策以制度性的保险体系建立为基本特征。1881年,德国颁布了《社会保障法》,标志着德国成为世界上第一个以立法手段来实施社会保障制度的国家。其后,世界上其他国家纷纷效仿,开始从社会保险的制度设计深化残疾人社会政策。(三)社会福利全面延伸的权利型残疾人社会政策这一时期的残疾人社会政策被视为权利型政策模式,即残疾人可与其他社会成员一样以公民的资格享受到同等的福利政策保障。国家在其中不再扮演简单的“守夜人”角色,而是趋向于功能的全面扩张。这一取向的残疾人政策采纳了社会模型的残疾观,秉持外在环境因素与个体因素交互作用的理念,试图修正原有政策的“事后补救型”取向,融入了“积极预防”的理念。(四)以发展型政策为取向的残疾人社会政策因此,现阶段的残疾人社会政策表现出对原有高福利政策体系的反思——它试图调和个人责任和社会责任间的矛盾,实现两者的互构共生,并将政策聚焦于残疾人的自我发展与自我实现。同时,随着残疾人社会政策与社会工作的整合,以发展型政策为取向的残疾人政策逐步成形。这主要表现为两个方面:首先,它注重从人力资本角度培养并提升残疾人的可行能力——通过社会力量的介入,注重为残疾人提供就业培训和就业服务,在世界范围内进一步推广和普及无障碍环境的建设,力图为残疾人营造一个反社会排斥、充分参与的社会环境。其次,在新管理主义理念带动下,居家-社区照顾逐渐成为社会福利供给的重要模式。二、我国残疾人社会政策的历史发展(一)新中国成立以前的残疾人社会政策民国时期,北洋政府于1914年颁布《矿业条例》,规定伤残矿工及死亡者的医药、抚恤费由矿业主承担,并对残疾人的相关保护进行了规定。这标志着现代意义上中国的残疾人社会保护体制开始形成。新民主主义革命时期,中国共产党在根据地与解放区实行土地革命和社会革命相结合的政策,在十分艰苦的条件下因地制宜地实施了社会保险、救灾救济、优抚安置等政策、法规和措施,其中就包含了许多与残疾人及伤残军人相关的政策内容。(二)计划经济时期的残疾人社会政策自新中国成立以来,国家对残疾人政策的认识和实践也跨入了新时代。受当时国家经济社会发展水平的制约,残疾人社会政策开始从旧中国的“收养救济”型向“劳动福利”型转变。但这并不是说收养救济型政策消失了,而是说劳动福利型的政策成为残疾人社会政策的重要内容。整体上,计划经济时期的残疾人社会政策形成了以劳动福利型为主导的政策框架。在那个历史发展阶段,残疾人社会政策倡导残疾人在相关政策的指引下,通过自身的劳动满足基本生活需求。尽管政策体系以鲜明的“平等理念”为导向,但在具体的政策执行中往往发生理想与现实的偏差:除去优抚军人这一特殊人群,残疾人往往缺乏社会参与的平台,很大程度上仍然依赖于家庭和自身的非正规就业,辅以由民政部展开的社会救济支持。(三)改革开放以来的残疾人社会政策改革开放以来,中国社会进入了以经济建设为中心的迅速发展期。在这一阶段,我国的残疾人社会政策取得了突飞猛进的进展。主要表现在由原有的劳动福利型政策转向以“平等、参与、共享”为取向的政策模型,该模型倡导残疾人的全面参与和社会整合,力图构建一个真正平等的社会环境,以便残疾人参与社会生活的各个方面,共享改革发展所带来的成果。在新的历史时期,残疾人社会政策的进展主要体现在以下几个方面(见表11-2)。表11-2改革开放以来的各项残疾人社会政策发布时间名称发布机构性质1988—2021中国残疾人事业历次发展规划(国家多部委与残联共同编制)国务院法规1990残疾人保障法全国人民代表大会常务委员会法律1994残疾人教育条例国务院法规1998特殊教育学校暂行规程教育部章程2007残疾人就业条例国务院法规2008中共中央国务院关于促进残疾人事业发展的意见中国共产党中央委员会、国务院规章2008残疾人保障法(修订案)全国人民代表大会常务委员会法律2010关于加快推进残疾人社会保障体系和服务体系建设的指导意见国务院办公厅规章2012无障碍环境建设条例国务院法规2017残疾预防和残疾人康复条例国务院法规2021国家残疾预防行动计划(2021—2025年)国务院办公厅法规第一,有关残疾人法制框架的建构与完善。(1)宪法。(2)法律。(3)法规。第二,残疾人事业的组织机构和执行网络的建立。第三,两次全国残疾人抽样调查的展开为政策的制定提供了科学而全面的实证数据。第四,专业社会工作服务与机构的介入。第三节当前我国主要的残疾人社会政策一、当前我国残疾人的人群特点根据第六次全国人口普查和2006年第二次全国残疾人抽样调查数据推算,2010年年末我国残疾人总人数约8502万。分别于1987年和2006年执行的两次全国残疾人抽样调查数据显示,智力残疾人士的数量和占比下降较为显著,听力残疾和言语残疾人士占比略有下降,而肢体残疾人士占比上升较为明显,精神残疾人士的占比也略有上升(见表11-3)。整体上,现阶段我国残疾人口呈现一定的城乡差异、老龄化趋势和贫困化趋势。表11-3第一次和第二次全国残疾人抽样调查残疾类型分布对比资料来源:田宝,张扬,邱卓英.两次全国残疾人抽样调查主要数据的比较与分析.中国特殊教育,2007(8):54-56.略有改动。

视力残疾听力残疾言语残疾智力残疾肢体残疾精神残疾多重残疾第一次残疾人抽样调查(1987年)残疾人数(万人)75417701017755194674占总人口比重(%)14.6034.2819.6914.623.7613.05第二次残疾人抽样调查(2006年)残疾人数(万人)1233200412755424126141352占总人口比重(%)14.8624.161.536.6829.077.4016.30二、当前我国残疾人社会政策的发展状况经过几十年的摸索和实践,我国的残疾人社会政策已经形成了以残疾预防行动为上游,以教育政策、就业政策和社会保障为核心,以康复政策为下游,以无障碍环境建设为补充的政策体系。如图11-3所示,这一政策体系从多个维度对残疾人的基本需求和发展需求进行了回应,推动了残疾人事业多个面向的进步。图11-3当前我国残疾人社会政策结构图(一)残疾预防行动20世纪90年代以来,国家越来越重视残疾预防工作,相继颁布了一系列相关的政策、法律和法规。2014年国务院政府工作报告提出“做好残疾人基本公共服务和残疾预防”的要求,正式启动了国家残疾预防行动计划的制定工作,并2016年发布了《国家残疾预防行动计划(2016—2020年)》、于2021年发布了《国家残疾预防行动计划(2021—2025年)》。(二)残疾人教育政策第一,残疾人在普通教育体系中的合法权益得到法律保障。第二,国家加大力度拓展特殊教育的发展空间,特殊教育的地位得以不断巩固和提高。第三,一系列以教育为主旨的交流合作项目得到启动和实施,国际和地区间的交流合作日益活跃,譬如中国残联与欧盟合作开展的残疾人教育与职业培训项目、中国残联与香港嘉道理慈善基金会合作项目、中西部地区盲童入学项目等等。第四,社会组织在残疾人特教政策递送中发挥越来越重要的作用。(三)残疾人就业政策作为残疾人社会政策的核心,残疾人就业政策直接关乎残疾人的日常生活。现阶段,我国的残疾人就业政策实行集中与分散相结合的方针,采取优惠政策和扶持保护措施并举的方式,鼓励社会力量兴办社会福利企业,以便为残疾人创造更多的就业机会。从结构上看,当前的残疾人就业政策主要涵盖以下四个层面的内容。第一,集中就业。第二,按比例就业。第三,自主从业或创业。第四,社区就地就近安排残疾人就业。(四)残疾人社会保障政策第一,目前残疾人的社会救助体系已经形成了以优抚安置、“五保”供养、最低生活保障、社会救济为内容的制度框架。第二,残疾人社会保险制度的城乡分化问题得到显著缓解。第三,鼓励发展残疾人慈善事业。(五)残疾人康复政策第一,针对特定残疾人群的医疗康复工作的展开与推广。第二,残疾人社区康复和用品用具服务工作的网络建立。第三,康复人才的培养和再培训。(六)残疾人无障碍环境政策我国在20世纪80年代就开始探索残疾人无障碍环境的建设,于1989年正式颁布了《方便残疾人使用的城市道路和建筑物设计规范》,这是我国第一部关于无障碍环境设计的规范。1990年颁布的《残疾人保障法》中也将“环境”作为单独一个章节,首次在法律层面提及了“无障碍措施”,但并未对之进行规范化与系统化。在《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》及残疾人保障和发展、老龄事业、信息化、旅游业、交通强国建设等专项规划中,无障碍环境建设均被强调,并被纳入国家人权行动计划,无障碍设施覆盖率持续提升。三、当前我国残疾人社会政策的问题分析第一,立法建设有进展,但在需求回应上政策仍相对滞后。作为保障残疾人社会政策的灵魂,我国有关残疾人群体的法律建设明显处于滞后状态。从1990年我国颁布《残疾人保障法》以来,一直到2008年新修订版的《残疾人保障法》才破茧而出。第二,在残疾人教育政策上,教育资源配置尚不合理。这主要表现在特教领域内教育资源在地区间的配置不均衡。从图11-4可以看出,2020年全国特教学校的生师比是13.31∶1;全国最高的生师比是青海省,为36.5∶1;生师比最低的是上海市,仅为5.93∶1。足见省区间特教资源的配置不均衡。图11-4

2020年我国特教学校的生师比(不包括港澳台地区)注:根据国家统计局官网《中国统计年鉴2021》数据绘制。从时限来看,近些年我国特教学校进展不大。1978—1995年,特教学校的发展经历了一个高速增长期,而20世纪90年代中期以后,特教学校的发展规模增长缓慢(见图11-5)。从学者对中日两国特教学校的比较得知,2002年日本的特教学校就已经达到了993所。图11-5

1978—2020年我国特教学校的发展状况第三,残疾人就业政策的力度、效果和扩面仍较为有限。从图11-6可知,2017—2021年,我国城乡持证残疾人就业仍以农业种养殖为主。一方面,这说明我们在现阶段倡导的按比例分散就业取得了重要进展;另一方面也说明我国的残疾人就业政策成效有限。图11-6

2017—2021年我国城乡持证残疾人就业发展状况注:根据中国残疾人联合会2017—2021年残疾人事业发展统计公报数据绘制。第四,残疾人社会保障的政策发展亟待整合推进。2006年第二次全国残疾人抽样调查的数据显示,我国残疾人的养老保险、医疗保险、工伤保险和失业保险覆盖率仅为10.0%、32.0%、0.4%、0.6%,而一项都未参保的覆盖率竟高达65.8%。第四节残疾人社会政策的改革创新一、发达国家残疾人社会政策的模式与经验(一)国家福利型政策模式:以英国为例(1)社会保险与津贴制度。(2)国民卫生服务系统(nationalhealthsystem,NHS)。(3)个人社会福利系统。归纳来看,英国建立了一套完备的残疾人社会政策体系,充分将残疾人群体的各种需求纳入政策视野内,并将其逻辑地建构于国家统一的福利体系中。立足于“第三条道路”的社会理念,英国的残疾人社会政策以全民社会保险为基础、以高福利的社会化福利系统为支撑,为残疾人群体构筑了学习、生活和工作的网络机制,保障了残疾人的合法权益。(二)市场导向型政策模式:以美国为例整体上,美国的残疾人政策是一种市场导向型的政策模式,它鼓励残疾人通过工作获得自立。面向适龄的残疾劳动者,美国政府的政策路径也有所差异。从表11-4可以看出,美国残疾人政策的首选是工作路径,其次是保险路径,再次是失业路径,最后是救济路径。针对不同的潜在政策主体,美国的残疾人政策实行了类别化的政策体系,以此逐级分流,最终达致资源的有效传递。表11-4美国针对不同残疾人群的分类政策政策路径目标人群政策内容政策目标工作路径一般残疾就业者康复项目、劳动力市场干预政策(包括给雇佣残疾人的雇主一定的补助金;为残疾人提供一定的配额工作)稳定在劳动力市场政策路径目标人群政策内容政策目标保险路径因残疾因素而暂时性失业的残疾者传统残疾转移支付项目,如由雇主支付的短期疾病保险或短期失业保险;以健康和工作时间为标准的长期残疾保险;社会保障残疾保险维持基本生活,重返劳动市场失业路径因经济发展而长期陷入失业困境的残疾就业者短期失业保险;长期失业保险;社会保障的退休制度维持生存救济路径不满足领取健康保险或失业保险资格的无业残疾人以家计调查为基础的各类福利项目维持生存概而言之,美国的残疾人社会政策是一种市场导向型政策模式,但仍可见政策对这一人群的特殊保护原则:首先在立法层面保障残疾人的合法权益,通过残疾人社会保险和补充保障收入实现政策对残疾人的主要保障。其次,国家为残疾人提供有限的福利服务。美国的政策模式是高度市场化的典型代表,并依从于各州的实际情况而有所变化。一方面它依赖于高度的市场化,另一方面又依赖于政府对残疾人群体的高度专注和持续稳定的政策支持。(三)东亚残疾人福利模式:以日本为例残疾人福利政策主要由残疾年金制度和残疾福利两方面构成。作为东亚福利模式的典范,日本结合本国固有的深层文化,以低福利支出为特点构建了有效的政策体系。在与社会经济发展水平相宜的基础上,日本合理而有效地利用有限的社会资源,为残疾人群体构建了有力的支持网络。二、发达国家残疾人社会政策对中国的启示从发达国家残疾人社会政策的发展历程看,其社会政策发展过程具有一些相似性。首先,各国立足于“立法为先”的行动逻辑,明晰立法在残疾人社会政策发展中的不可替代性。我国在立法上还处于相对滞后阶段,相关领域的政策发展和完善显得后劲不足、缺乏系统性。其次,发达国家残疾人社会政策均采纳了特殊保护原则。相对而言,我国尽