突发公共卫生事件下老旧小区改造规划思考与应对-以广西梧州市城区老旧小区改造专项规划为例

广西城镇建设

四、建立长效机制确保黑臭水体治理成效

为了巩固黑臭水体治理成效，需要建立长效机制。

（一）强化排水许可发放和管理

《实施方案》明确提出“到2025年，对城市黑臭水体沿线的

餐饮、洗车、洗涤等排水户的排水许可核发管理实现全覆盖，城

市重点排水户排水许可证应发尽发”的要求。在落实中，要对影

响较大或已列入重点排污单位名录的排水户实行重点管理；要对

影响较小的排水户进行备案管理。其中，对于工地应发放施工降

水临时排水许可，避免施工降水进入污水系统；对于沿街店铺应

登记管理其基本信息、排水水量水质、排水走向等，并因地制宜

进行改造和接驳。

排水许可证发放后，应依托排水GIS（地理信息系统）对排水

户和排水许可进行管理，并健全污水应接尽接，完善污水管网移

交，强化“小散乱”管理等制度。

（二）优化设施运行维护管理机制

“三分建、七分管”，为了保障黑臭水体治理效果，要加强智库

对城市污水处理设施的运行维护。

一要建立专业运维队伍。依托国企构建本地化、有责任心、

有能力的专业维护队伍。运维单位应建立完善的运行维护和安全

管理制度，并对其人员经验、素质以及机具设备和注册资金进行

要求；政府应根据污水处理设施特点、规模、服务范围等确定人

员和资金保障要求，并严格保障到位。

二要逐步将市政小区污水处理设施进行统一管理，避免将

小区小问题变成市政的大问题。在实施过程中，既可参考常州模

式由开发企业委托排水部门开展“统一设计、统一建设、统一管

理”，也可参考深圳模式由政府出资委托市政排水管理单位统一

管理。

三要构建“厂—网”一体化运维机制。应整合污水处理厂、

排水管网等各运营方利益，避免将厂、网委托给一个企业的两个

独立子公司，造成形式上一体化、实际上扯皮不断的局面，要尽

量委托给同一家独立公司，并且构建边界清晰、权责明确、目标

合理、指标清晰、严格考核、按效付费的考核体系，做到真正实

（原载于《中国建设报》2022.04.19）

现“厂—网”一体化。

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一、突发公共卫生事件与老旧小区改造

（一）突发公共卫生事件的概念

改2006年1月8日，国务院发布《国家突发公共事件总体应急预案》，明确了各类突发公共

事件分级分类和预案框架体系，将突发公共事件分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社

会安全事件等四类，其中，公共卫生事件主要包括传染病疫情、群体性不明原因疾病、食品安

造全和职业危害、动物疫情，以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件。同年2月26日，国

务院发布《国家突发公共卫生事件应急预案》，根据突发公共卫生事件性质、危害程度、涉及

GAIZAO范围，突发公共卫生事件划分为特别重大（Ⅰ级）、重大（Ⅱ级）、较大（Ⅲ级）和一般（Ⅳ

级）四级。

（二）老旧小区改造的现状概况

我国当前处于城镇快速发展阶段，城镇人口规模仍在持续增加，住房刚需依旧旺盛。与此

同时，在2000年以前建成的住宅小区中，仍然存在大量住房面积小、配套设施不全、人居环境

突发公共卫生事件下老旧小区改造规划差的老旧小区。2019年4月，住房城乡建设部办公厅、国家发展改革委办公厅、财政部办公厅

联合印发工作通知，决定将老旧小区改造纳入城镇保障性安居工程，中央给予补助资金支持。

思考与应对根据国家部委有关工作要求，老旧小区改造的内容主要包括小区内公共服务设施和基础设施的

改造、建设，房屋的修缮、改造，以及与小区直接相关的道路和基础设施的改造提升等。2022

——以广西梧州市城区老旧小区改造专项规划为例年2月24日，住房城乡建设部相关负责人在国务院新闻办公室新闻发布会上介绍：“2019年至

2021年，全国累计开工改造了城镇老旧小区11.5万个，惠及居民超过2000万户，在各地改造过

程中，共提升和规整水电气热信等各类管线15万千米，加装电梯5.1万部，增设养老等各类社区

文＿宋洋［广西城乡规划设计院规划三分院，副总规划师，高级城市规划师、注册城乡规划师、咨询工程师（投资），硕士］

服务设施3万多个。”老旧小区改造既是民生工程也是发展工程，是实施城市更新行动、改善

林融（广西城乡规划设计院规划三分院，城市规划师，硕士）

人居环境质量和提升社区治理水平的有效切入点，见图1。

2020年新型冠状病毒肺炎（以下简称“新冠肺炎”）疫情暴发，引发了业界对于其带来

的城乡建设管理诸多问题的讨论，对城乡公共卫生、应急管理、城乡社区治理、大数据等进

行了重新审视。尽管2003年“非典”疫情暴发后，我国在应对突发流行性疾病方面建立了一

系列安全防范和应急管理制度，但在本次新冠肺炎疫情的防控中，城镇、乡村仍显得有些无

力和慌乱。作为城乡规划从业者，需要深入思考如何规划设计出一套长远有效的城市公共健

康保障系统，以加强城乡空间应对突发公共卫生事件的能力。当前，应当及时总结各地在本

次疫情中暴露出的问题，以规划为支撑，加快推进城乡社区内老旧小区改造，补齐社区公共

服务和基础设施短板，在社区构筑起第一道防疫“闸门”。

图1老旧小区增设停车位

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（三）老旧小区改造在突发公共卫生事件中的作用

从各地应对新冠肺炎疫情的防控中不难发现，城乡社区发挥着非常重要的作用。各地根据

疫情防控指挥部的工作要求，加强社区管理，除对来自疫区的人员采取居家隔离防护措施外，

还承担了上门体检、走访隔离住户、分发隔离期生活物资等工作职责，有效节约了社会资源。

基层社区尤其是老旧小区普遍存在医疗资源相对薄弱、环境卫生较差、市政公用设施严重老化

等问题，仅仅依靠社区并不能完全有效应对突发公共卫生事件，亟须通过实施老旧小区改造，

加强公共服务设施和市政公用设施建设，不断优化社区功能、提升居民居住环境质量。同时，

在实施老旧小区改造中还应完善公众参与机制，通过居民对城乡建设管理的深度参与，创新社

会治理体系，提升社会治理能力，加强社区在应对突发公共卫生事件的防控能力。

二、应对突发公共卫生事件的老旧小区改造规划思考

（一）应对思路图2突发公共卫生事件下老旧小区改造规划思考与应对策略框架图

市政公用设施的陈旧、不完备和环境卫生的脏、乱、差直接影响小区居民的日常生活与健

康，是当前老旧小区迫切需要解决的问题。只有改善老旧小区基础环境空间，使居民的正常生

（二）改造策略

活、生命健康得到保障，才能更好开展小区管理、安全卫生防护工作。1.改善老旧小区设施，提升公共空间环境品质

而随着城市人口的不断扩增和居民生活水平的不断提高，人民群众对物质与精神生活品质

以完善老旧小区配套设施为切入点，重点关注基本民生需求，着力解决居民迫切关心的用

的追求也日渐提升，原有的社区公共服务设施已不能满足和适应人民群众的生活需求，在一定

水、用电、用气和公共配套等问题，并结合国家逐步推广实行的生活垃圾分类管理制度，改造

程度上还存在基础设施功能老化和缺失的情况。需要通过对原有落后设施尤其是社区卫生服务

升级环卫设施，优化各类设施空间布局，建设功能齐全、设施完备、环境舒适的居住小区，促

设施的改造和优化，满足多元化的需求，构建舒适、健康、丰富的公共活动空间，筑牢卫生服

进公共服务的均等化，进一步提升小区居民的幸福感和获得感。

务体系的“网底”，守住群众生命健康的第一道防线。2.弹性化改造公共空间，满足日常使用与应急保障需求

同时，还应积极营造健康文化氛围，通过改造设计健康文化空间，加强对人民群众的健康

对老旧小区公共空间的改造，强调弹性化功能，力求能同时满足日常使用与应急保障需

教育，倡导和培养健康的生活方式，增进群众的交流融合，有利于其增强身体素质，提升抵御

求。日常可作为小区居民的公共活动空间，而在突发公共卫生事件下应能结合应急防控需要及

疾病的能力。

时转变为应急保障空间，满足小区应急管理时紧急物资储备、快递包裹等应急存放需求，或临

当前，老旧小区的管理比较松散、混乱，根源在于社区管理工作没能深入到位。社区居委

时改造为应急救援场所和医疗救助点。

会与居民之间、居民与居民之间在小区管理问题上都缺乏有效沟通，小区居民对参与小区管理3.倡导健康生活理念，提高居民康养预防意识

的热情不高，导致很多基层工作难以有效开展，容易成为突发应急防控工作中的隐患。因此，

完善社区卫生服务设施和宣传教育设施，积极倡导健康生活理念，对危害公共健康的行为

要通过实施老旧小区改造，加强社区、建设单位与群众的沟通协调，尊重群众个性化、差异化

进行警示宣传教育，并通过设施改造为居民提供丰富的健身活动空间，引导居民科学运动，增

需求，做到“改哪里、怎么改由群众拿主意”。只有让群众深度参与小区公共事务，不断完善

强自身免疫力，全面提升居民卫生健康意识，在面对突发公共卫生事件时，可以更加有效地进

小区自治管理机制，才能实现“共谋、共建、共管、共享”，提高应对突发公共卫生事件的综

行管控和疏导。

合能力。相关的思考与应对策略见图2。4.引导群众自治共管，完善老旧小区管理体制

发挥调动小区居民参与社区治理的积极性，引导群众积极投入到小区改造与治理的工作

中，坚持“改造提升”与“居民自治”双同步原则，完善小区管理体制，实现从“靠社区管”

到“自治共管”的转变。当疫情突发时，真正做到“防输入、防扩散、防蔓延”，清除防控

“死角”。

2022年6月（总第235期）

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三、梧州市城区老旧小区改造专项规划以引导城市空间结构优化、促进经济社会发展为目标，依托梧州深厚的历史底蕴和建筑特色，

梧州市位于广西壮族自治区东部，地处“三圈一带”（珠三角经济圈、北部湾经济圈、大明确老旧小区改造方案设计指引内容。

4.合理测算改造项目投资规模

西南经济圈和珠江—西江经济带）交会节点，是广西最靠近粤港澳大湾区的城市，为广西“东

大门”。据统计，梧州市现状符合老旧小区认定标准的小区共287个，现状居住户数约4.33万充分考虑老旧小区改造项目投入的可行性、可实现性和实效性，按照实际改造需求对老旧

户，占地面积24.04公顷。梧州市老旧小区现状特点及问题主要为：（1）建造年份较久远，建小区改造进行分类评价，科学合理确定不同小区的改造方向、改造目标和实施计划，明确资金

筑物老化严重；（2）公共服务设施、停车位不足，缺乏小区自治服务机构；（3）居民活动场投入重点和资金筹措方式，按改造标准进行投资规模控制。

地不足，卫生环境有待提升；（4）小区居民以老年人较多，对养老设施、适老设施、无障碍（三）规划内容

设施需求较大；（5）消防设施不足，消防通道不满足规范要求。为确保老旧小区改造科学有坚持立足实际，统筹兼顾，分类施策，建立模块化、菜单式的项目选用体系，以标准化、

效推进，特编制《梧州市城区老旧小区改造专项规划》。普适性、可实施性为基本导向，结合突发应急防控、海绵城市、无障碍设施等建设要求及居民

（一）规划原则意愿确定改造内容，具体改造内容采用菜单选择式，重点对老旧小区的市政公用基础设施、公

1.坚持以人为本，尊重群众改造意愿共服务设施和小区景观环境整治等公共部分进行改造提升。同时，对老旧小区改造项目进行分

在落实老旧小区改造工作的过程中，要坚持以人为本，将居民的健康和生命安全放在第一类管理、分年度计划，有序指导梧州市改造工作顺利推进。

1.市政公用基础设施改造

位，在尊重其意愿的前提下开展老旧小区改造工作，激发居民支持改造、参与改造的热情。

2.坚持政府主导，鼓励社会多方参与重点对老化的市政公用基础设施进行维护、更换和补充，治理小区老旧的管线、管网，完

善相关市政配套设施，健全老旧小区的市政支撑体系，提高灾害防御能力。市政公用基础设施

老旧小区改造是一项民生工程，应当坚持政府主导，充分调动小区居民和相关单位的积极

改造分为小区内基础设施、小区外部与小区直接相关的基础设施三部分，小区内基础设施改造主

性，形成多方力量共同参与老旧小区改造的良好氛围，建立统一指挥、协调有序的工作机制，

要包括小区道路、供水、排水、供电、供气、照明、消防、环卫等设施，以及“三线”整治等。

确保改造工作顺利实施，改造项目取得成效，提升小区居民的舒适度和满意度。2.完善功能配套提升居住品质

3.坚持深入调查，具体问题具体分析

综合考虑小区人口规模和住宅建筑容量，科学测算配套设施的承载能力，重点解决老旧小

深入分析不同老旧小区的特点和问题，针对不同区域、不同类型老旧小区的具体情况，制

区公共服务设施配套不足、宅间空地利用率不高、设施使用不便、小区管理松散等问题，并优

定不同的改造具体目标和改造策略，解决各类老旧小区的实际改造问题。

4.坚持统筹兼顾，实行综合改造化和完善老旧小区各项居住功能设施，补齐功能短板，进一步改善老旧小区住宅居住条件，全

面提升住房综合品质和居民幸福指数。结合小区实际，可利用小区既有建筑或闲置场地设置文

统筹考虑城市发展各方面的问题，综合运用法律、政策与行政、经济、技术等各种资源和

化活动室、物业管理办公室、便利商店、快递收件箱等，对既有建筑进行改造、装修或增设设

手段开展改造，实现老旧小区和现代化城市全面融合的目标，提高老旧小区突发事件防范和应

施等。新建建筑或新设设施平时用于小区文化活动、卫生服务、公共管理、便民等服务，突发

急处置水平。

公共事件下兼顾临时应急场所，见图3。

（二）规划思路

1.对全市老旧小区清查建库

通过开展现场调研基本情况、居民意愿问卷调研等工作，全面梳理梧州市城区老旧小区情

况，综合确定各城区老旧小区范围及规模，并在此基础上建立老旧小区信息数据库。

2.建立老旧小区更新评价体系

通过对区位交通条件、人居环境指标、设施配套指标、建筑楼宇鉴定指标、居民意愿指标

等方面进行综合评价，分析老旧小区现状问题、改造需求、改造意愿等，为梧州市各城区推进

老旧小区改造工作提供时序及改造方向等指引。

3.明确改造方案设计指引内容

立足于中央、自治区相关政策支持，结合上位规划和宜居城市建设要求，借鉴相关案例，

图3老旧小区增设健身设施

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3.营造健康文化生活空间5.分类分阶段统筹有序推进改造

在小区生活空间中融入防灾防疫观念，在完善基础设施和公共服务的前提下，整治提升根据改造内容和改造需求，将梧州市城区老旧小区分为：安全及基本生活保障需求——基

小区景观环境，完善小区活动空间和路径，为居民提供运动健身、交流学习的场地，如生态球础类、归属感及生活品质需求——完善类、发展及美好生活向往需求——提升类，共三大类型

场、养生步道、健身花园等。充分利用文化活动空间，开展运动交流比赛、健康文化知识宣讲进行改造，见表1。充分结合各城区历史文化内涵及自身特色，将老旧小区风貌主要分为河东旧

等社区活动，培养健康生活习惯，形成健康生活文化氛围，打造内涵丰富、独具特色的小区风城骑楼历史文化风貌区、河西老城岭南特色风貌区和苍海新城都市活力风貌区，见图5。同时，

貌，增强小区居民的获得感、幸福感和安全感，加强基层社区应对突发公共卫生事件的抵抗力因地制宜，区分轻重缓急，按照“先民生后提升”的原则，根据各老旧小区迫切改造的方向和

和战斗力。本地财政承受能力，统筹安排符合条件老旧小区的改造时序，按照2019年、2020年、2021年和

4.构建老旧小区改造管理长效机制

2022—2025年4个批次进行改造，见图6。

按照“市级指导协调、城区统筹推进、社区动员实施、居民共同参与”的原则构建老旧

小区改造组织框架，见图4。深入实践“共同缔造”活动，由街道或社区负责组建老旧小区业

表1梧州市城区老旧小区改造内容分类表

主委员会，明确相关工作职责、权限等，发挥业主委员会沟通小区居民和物业服务企业的“桥

改造类型改造层面改造范围改造要素

梁”作用。在改造过程中，加强与居民沟通，坚持以小区居民为主体，做到“问计于民、问

小区内部供水、排水、供电、弱电、道路、供气、消防、生活

市政配套小区内部公共区域

需于民”。在老旧小区内组建党支部，鼓励小区思想觉悟高的党员业主争当业主代表，充分发垃圾分类、移动通信等基础设施，以及光纤入户、架空线

基础设施及住宅建筑本体

挥党员模范带头作用，保障老旧小区改造任务顺利完成。积极联合社区、物业服务企业和优秀规整（入地）等

基础类居住功能

党员，组建文明宣导队和义务物业服务队，增强居民之间的凝聚力。对改造后的老旧小区开展住宅建筑本体屋面修缮、楼道修缮等

提升

“回头看”活动，及时发现改造设施后期保养和管理等方面的问题，进一步夯实改造成果，提

小区环境小区内部

安防

升居民的居住舒适度和满意度。整治提升公共区域

公共服务小区内部智能快件箱、智能信包箱、文化休闲设施、体育健身设施、

设施公共区域康体设施、公共晾晒设施、物业用房等

楼房外立面整治、烟道改造、小区内建筑节能改造，有条

住宅建筑本体

居住功能件的楼栋加装电梯等

完善类

提升小区内部改造或建设小区及周边适老设施、无障碍设施、停车库

公共区域（场）、电动自行车及汽车充电设施、机动车停车设施等

小区环境小区内部拆除违法建设，整治小区及周边绿化、照明等环境，围墙、

整治提升公共区域大门的改造等

小区及周边的社区综合服务设施、卫生服务站、幼儿园，

公共服务小区内部

以及养老、托育、助餐、家政保洁、便民市场、便利店、邮政

设施公共区域

快递末端综合服务站、公共厕所、广告牌位或宣传栏等

提升类居住功能小区内部

监控系统改造等