风电项目用地政策探索

乡村振兴战略背景下“风电下乡”用地模式2024年4月01

政策背景02

如何用地03

建议目录CONTENTS政策背景行业政策要素保障政策充分利用农村零散非耕地对不占压耕地、不改变地表形态、不改变土地用途的用地，探索以

等方式获得。鼓励依法通过等方式共享“千乡万村驭风行动”风电项目收益，探索乡村能源合作新模式。

符合国土空间规划、详细规划或村庄规划

节约集约用地，不得占用永久基本农田，多用未利用地，少占或不占耕地，避开各种红线保护区域

对不占压土地、不改变地表形态使用未利用地的部分，可按原地类认定；用地允许以租赁等方式取得；

对项目永久性建筑用地部分，应依法按建设用地办理手续。对建设占用农用地的，所有用地部分均应按建设用地管理。分散式风电可通过协议等途径取得，符合条件的，可以划拨方式取得项目用地。

可使用本单位自有建设用地（如园区土地），也可租用其他单位建设用地开发分散式风电项目

使用集体存量建设用地的，可与农村集体经济组织以土地使用权入股、联营等形式共同开发

因地制宜研究利用废弃矿山、采煤沉陷区受损土地、已封场垃圾填埋场、污染地块等规划建设光伏发电、风力发电等新能源项目。

风电场施工和检修道路，应尽可能利用现有森林防火道路、林区道路、乡村道路等，在其基础上扩建的道路原则上不得改变现有道路性质。全国村庄尚未建设土地面积5490014.2公顷空闲地、其他尚未建设土地较多的省份有......二、如何用地1.

集体建设用地怎么用？2.

原地类管理政策怎么用？3.

零散地怎么用？能源项目用地特点选址具有独特性•

地形地势、地质条件好、使用输送条件、与规划建设场所的关系、与保护目标的关系。用地规模较大且投资巨大•

抽水蓄能、集中式光伏用地用地面积大，风电、分散式光伏、输变电站等用地相对较小，但投资均较大，建设周期长。政策支持但用地管理复杂•

国家鼓励新能源建设，对于光伏发电、抽水蓄能等用地进行分类安排，有些可以不办用地手续，有些可以算不改变用地现状，有些可以用租赁形式。userid:656793,docid:161515,date:2024-06-02,使用农村集体建设用地的情形《自然资源部关于做好采矿用地保障的通知》（自然资发〔2022〕202号）、文化和旅游部等14个部门印发的《关于推动露营旅游休闲健康有序发展的指导意见》（文旅资源发〔2022〕111号）、国家旅游局等11个部门印发的《关于促进自驾车旅居车旅游发展的若干意见》（旅发〔2016〕148号）、文化和旅游部等10个部门印发的《关于促进乡村民宿高质量发展的指导意见》（文旅市场发〔2022〕77号）、文化和旅游部等17部门印发的《关于促进乡村旅游可持续发展的指导意见》（文旅资源发〔2018〕98号）、《自然资源部关于加强规划和用地保障支持养老服务发展的指导意见》（自然资规〔2019〕3号）的规定，矿产资源开采、文化和旅游经营、选址在国土空间规划确定的城镇开发边界外的露营旅游经营性营地和自驾车旅居车营地的特定功能区、乡村民宿、养老服务设施等用地可以按规定使用集体建设用地。鼓励乡村重点产业和项目依据《土地管理法实施条例》，使用集体经营性建设用地（试点地区）。鼓励县级以上人民政府重点支持太阳能、风能、地热能等开发利用农村能源,以及鼓励农村等方式合作开发农村能源。使用农村集体建设用地的情形件集体经营性建设用地入市+风电农村集体经济组织以土地所有权人身份通过公开的土地市场，依法将农村集体经营性建设用地使用权以出让、出租等方式交由单位或者个人在一定期限内有偿使用的行为。不得通过农转用新增建设用地入市宅基地不得入市范围控制在试点地区可办理抵押贷款、不动产登记到使用权主体当前有效期为2024年12月31日使用农村集体建设用地的情形：入股联营兴办企业建设用地管理审批流程与要件农村集体经营性建设用地使用权入股，农村集体经济组织以所有者的身份，将一定年限的农村集体经营性建设用地使用权评估作价，投入到与其他单位、个人共同举办的企业的行为。入股后，农村集体经营性建设用地使用权转移至共同举办的企业，农村集体经济组织以股权形式参与部分业务利益分配。作价入股的农村集体经营性建设用地使用权，可以依法转让、出租、抵押。（试点地区）农村集体经营性建设用地使用权联营，是指农村集体经营性建设用地所有者与其他单位、个人合作共同投资，参与项目管理与决策，共同承担经营风险和共享项目利益，通过联营形式合作完成项目开发建设的行为，是一种横向经济联合。联营企业可以根据双方联营协议、合同约定以及批准文件使用相应的农村集体经营性建设用地，但农村集体经营性建设用地使用权一般不发生转移，仍属于农村集体经济组织，联营企业无权进行转让、出租、抵押等处置。（较少采用）入股、联营与入市制度并存，不受入市试点地区的限制，可使用存量和新增建设用地；暂不缴纳调节金使用农村集体建设用地的情形入股联营兴办企业使用集体建设用地1.用地申请。与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同兴办企业的，经集体经济组织表决同意，报乡（镇）人民政府审核；审核同意后向县级以上自然资源主管部门提出申请，明确用地位置、规模、用途等信息。2.申请受理。审核是否符合现行规划要求，规模是否符合土地使用标准相关规定，项目类型是否属于禁止、限制项目用地目录、是否被列入乡村振兴用地负面清单等。审核同意的进行公示；审核不同意的，报同级人民政府批准后出具不予行政许可的书面决定。3.用地批准，办理登记等。使用农村集体建设用地的情形：合作开发农村集体经营性建设用地使用权不转移的情况下，村集体和合作企业分别以土地使用权、资金作为投资，合作方以农村集体经济组织名义代理规划、报建、开发、经营的行为。在合作开发模式下，由农村集体经济组织提供土地使用权，合作方负责出资建设项目范围内物业，负责项目策划、设计、建设、办证、招商、运营等工作及费用，合作方前期主要通过合同约定或股权等方式占有集体建设用地的部分权益，物业建成后进行物业分成、集体物业返租等安排。合作期间，双方协商土地使用费，由合作方承担建设成本，合作期满由村集体无偿收回地上建筑物、构筑物及其附属设施，是土地流转的方式之一。不需缴纳土地增值收益调节金，村集体开发利用成本低，有长期收益几种利用方式对比入市入股、联营暂不缴纳无限制合作开发暂不缴纳无限制收益调节金缴纳限制条件适用范围使用权益300个入市试点存量、已登记、非宅基地存量、新增均可

存量、新增均可用地主体、可抵

入股使用权为用押

地主体村集体案例兴南京银杏湖油气电氢光综合能源站项目主体：中海油江苏分公司与南京市江宁区谷里街道公塘社区入股联营模式投资方式：社会主体4000万，合作社以土地使用权出资，成立合资公司权责：社会投资主体负责项目生产经营管理，为村集体解决部分就业岗位；村集体以存量集体建设用地使用权入股，降低项目总投资，但不参与项目日常生产经营管理，在重大事项上有一票否决权。双方按照资产价值确定股比，社会投资主体控股，村集体参股。双方按照合资合同和公司章程的约定共享分红、共担债务。联营方案、合资合同和公司章程报地方主管部门备案。案例原地类管理政策怎么用--乡村振兴用地8米以下农村道路、农牧渔业种养殖用地、乡村产业项目配套设施（不占用耕地不固化地面小于200平方米）、自驾车营地使用未利用地、光伏风力发电使用未利用地等5种情形，可按原地类或农用地管理，不需办理建设用地报批。依据国土空间规划在矿山修复后的土地上发展旅游产业，建设观光台、栈道等非永久性附属设施，在不占用永久基本农田以及不破坏生态环境、自然景观和不影响地质安全的前提下，其用地可不征收（收回）、不转用，按现用途管理。原地类管理政策怎么用--现状建设用地自然资源部171号文：对第二次全国土地调查和第三次全国国土调查均调查认定为建设用地的，在符合规划用途前提下，允许按建设用地办理土地征收等手续......适用范围：15个省43个试点地区。原国土部[2016]147号文：符合规划、二调为建设用地但没有合法用地手续的历史遗留建设用地，用地行为发生在1986年12月31日之前的确权登记；1987年1月1日至1998年12月31日之间的，集体和农民同意，落实处理(处罚)措施后按土地现状办理征收；1999年1月1日至2009年12月31日之间的，缴纳耕地开垦费和新增建设用地土地有偿使用费，落实处理(处罚)措施后办理土地转用征收手续。全国适用原地类管理政策怎么用--现状建设用地广西《强化乡村振兴用地保障若干措施》第三次全国国土调查及年度国土变更调查成果村庄用地范围（即203范围）按建设用地管理。对建设用地行为发生在1987年1月1日至2009年12月31日之间，且第二次土地调查与第三次国土调查成果地类均调查认定为建设用地、经公告群众无意见，符合规划用途的，市县可按建设用地依法完善集体建设用地使用权等审批手续后，办理不动产登记。原地类管理政策怎么用--各地探索广西《强化乡村振兴用地保障若干政策》对列入乡村振兴规划、计划或项目库，具有农林业生产服务功能的不固化地面的平台、栈道、登山道，零星分散占地面积不超过200平米的亭、台和...供电...等设施...在不涉及占用耕地和永久基本农田的情况下，按原地类管理。《安徽省实施点状供地助力乡村振兴的若干措施》：对架空电力线路走廊（包括杆、塔基础）和地下电缆通道占地，原则上不办理农用地征收转用，只作一次性经济补偿。原地类管理政策怎么用--各地有益探索建设架空电力线路走廊的杆、塔基础，对于不超出《第三次全国国土调关千印发《深化电力领域审批制度改革优化电力工程建设审批流程工作方案》的通知（津政服〔2022〕15号）查技术规程》规定的最小建设用地上图图斑面积的，按原地类管理，杆、塔基础占用的土地，电力建设单位应当对土地的所有权人和使用权人给予一次性经济补偿；涉及占地林地的按有关规定执行。《江苏省电力条例》（2020年1月9日江苏

架空电力线路走廊（包括杆、塔基础）和地下电缆通道建设不实行征地。省第十三届人民代表大会常务委员会第十

杆、塔基础占用的土地，电力建设单位应当对土地承包经营权人或者建三次会议通过）设用地使用权人给予一次性经济补偿。《河北省电力条例》（2014年5月30日河

架空电力线路走廊和电力电缆通道不改变其范围内土地的权属和使用性北省第十二届人民代表大会常务委员会第

质，电力建设单位应当参照当地征地补偿标准对杆塔基础用地的土地使八次会议通过）用权人、土地所有权人给予一次性经济补偿。《广东省供用电条例》（2017年3月29日

架空电力线路建设必须使用他人土地的，建设单位与有关土地权属人签广东省第十二届人民代表大会常务委员会

订协议后，按照国家和省有关规定对其给予一次性经济补偿。有关土地第三十二次会议通过）权属人应当提供必要的便利。对输电线路走廊(包括杆、塔基础)占地只作一次性经济补偿，不办理征《甘肃省人民政府办公厅批转省发改委关

地手续。变(配)电站和线路走廊涉及的房屋拆迁补偿，按公用基础设施于加快甘肃电网发展若干意见的通知》

和重点工程建设的有关标准执行。电网架空线路的杆、塔基础使用林地（甘政办发〔2009〕86号）的，由电网企业依法向县级以上林业(园林绿化)行政主管部门申办使用林地(绿地)审核手续和林木(树木)采(砍)伐审批手续。零散地怎么用--全域土地综合整治《关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》•

整治验收后腾退的建设用地，在保障试点乡镇农民安置、农村基础设施建设、公益事业等用地的前提下，重点用于农村一二三产业融合发展。《全域土地综合整治试点实施要点（试行）》•

土地整治的核心问题，提出统筹农民住宅建设、产业发展、公共服务、基础设施等各类建设用地，有序开展农村宅基地、工矿废弃地以及其他低效闲置建设用地整理，优化农村建设用地结构布局，提升农村建设用地使用效益和集约化水平，支持农村新产业新业态融合发展用地。零散地怎么用--闲置宅基地收回《关于促进乡村产业振兴的指导意见》•

有序开展县域乡村闲置集体建设用地、闲置宅基地、村庄空闲地、厂矿废弃地、道路改线废弃地、农业生产与村庄建设复合用地及“四荒地”（荒山、荒沟、荒丘、荒滩）等土地综合整治，盘活建设用地重点用于乡村新产业新业态和返乡入乡创新创业。《关于进一步加强农村宅基地管理的通知》•

鼓励村集体积极稳妥开展闲置宅基地整治，整治出的土地优先用于满足农民新增宅基地需求、村庄建设和乡村产业发展。闲置宅基地盘活利用产生的土地增值收益要全部用于农业农村。《国民经济和社会发展第十四个五年规划》•

依法把有偿收回的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地入市。其他涉及审批的要点：规划如何衔接

符合五级三类规划

城镇开发边界内符合控制性详细规划体现

城镇开发边界外符合村庄科学性规划或乡镇国土空间规划操作性“五级三类”国土空间规划体系图做实项目设计选址工作明确项目类型合理选址做好设计提前核准用地•

明确项目报批核准类型及级别•

选址要充分考虑，加强与地方政府、相关规划衔接，尽量不要涉及各类保护区、禁建区、永久基本农田、高标准基本农田、城乡挂钩地块•

项目设计应严格按照相关标准设计，着实控制用地规模。•

核实用地规模及功能分区设计。•

分清楚报批类型，不同类型不同申报方式

。•

地类统计及基本农田情况分析。•

项目用地申报用途与规划用途需一致。除服务区用地可为城乡建设用地外，其他功能区用地均为交通用地。•

核实养殖水面规模，包含于坑塘水面中。专项规划怎么与国土空间规划衔接？易景科技供图

规划编制核心内容三区三线1.全面梳理各种限制性因素；2.风电产业选址及布局安排；3.电网接入和消纳能力分析；4.合理确定开发时序和重点项目清单

主要限制性因素河道范围蓄滞洪区避让主要限制区域：三区三线、沙化土地封禁保护区、军事区、文物保护区、自然保护区的核心区及缓冲区、I级保护林地、森林公园、重要湿地、候鸟栖息地、候鸟迁徙路线、重要鸟类聚集区、一级饮用水源保护区、风景名胜区、压覆矿产区、机场以及机场净空保护区、电磁环境保护区河湖蓝线：不得在河道、湖泊、水库内建设蓄滞洪区：蓄滞洪区的土地利用、开发和各项建设必须符合防洪的要求。在指定的分洪口门附近和洪水主流区域内，禁止修建阻碍行洪的各类建筑物。高压走廊：距离220kV及以上架空输电线路不宜小于风电机组倒塔距离的1.5倍，距离35kV以上架空输电线路不宜小于风电机组倒塔距离的1.0倍高压走廊道路交通道路交通：距离铁路、高速公路不宜小于风电机组倒塔距离的1.5倍、省级及以上等级公路、地面油气管道不宜小于风电机组倒塔距离的1.0倍地质灾害易发区域：避开滑坡、崩塌、泥石流、地面塌陷等地质灾害易发区域耕地：光伏场区不得占用耕地，风电及升压站应尽量避让耕地林地：禁止占用天然乔木林（竹林）地、年降雨量400毫米以下区域有林地、一级国家级公益林地、二级国家级公益林中的有林地建设用地、林地现状建设用地：距离农村居民点不宜小于500m，距离工业厂房不宜小于300m谁来参与选址？多部门联合参与风电选址，避免中途出现颠覆性意见、选址折腾参与主管部门审核主要内容永久基本农田、耕地保有量、生态保护红线、城镇开发边界、候鸟栖息地、重要鸟类聚集区、鸟类迁徙通道、野生动物保护区、自然保护地、压覆矿产区、电磁环境保护区等红线底线要素核查；节约集约用地审查、地质灾害风险防控、综合选址合理性自然资源发展改革水利（水务）电力新能源专项规划符合性审查、和历史项目冲突性审查核查蓄滞洪区、河道管理范围、水库、一级饮用水源保护区审查是否涉及高压走廊，综合评估并网条件和消纳能力林地等级、林地性质林业铁路民航规划及现状铁路及管控范围机场以及机场净空保护区交通运输规划及现状国道、省道、高速公路及管控范围军事文旅军事管控区、军用机场净空保护区风景名胜区、文物保护区选址暂不确定怎么办----探索定量不定位自然资源部中央农村工作领导小组办公室关于学习运用“千万工程”经验提高村庄规划编制质量和实效的通知对空间区位有特殊要求、确需在村庄建设边界外选址的零星文化旅游设施、农业设施、邻避设施项目等，在符合耕地保护等政策要求的基础上，可使用规划“留白”机动指标予以保障。项目用地审批流程总述易景科技供图原地类管理临时用地风机、风电升压站（核准制或备案、按单独选址流程办理国有用地办理手续）（租赁等方式取得）列入省(市）重点项目清单列入省（市）重点项目清单申请策划生成策划生成使用复垦预审选址意见书手续办理立项（备案制）立项（核准制）土地租赁验收土地征收转用土地划拨主体工程用地备案制后谁来预审？《自然资源部等7部门关于加强用地审批前期工作积极推进基础设施项目建设的通知》（自然资发〔2022〕130号）

可行性研究阶段，用地涉及耕地、永久基本农田、生态保护红线的建设项目，需开展节约集约用地论证分析。《自然资源部关于进一步做好用地用海要素保障的通知》（自然资发〔2023〕89号）

国土空间规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围内的建设项目用地；水利水电项目涉及的淹没区用地；不需申请办理用地预审，直接申请办理农用地转用和土地征收。

简化建设项目用地预审审查。涉及规划土地用途调整的，重点审查是否符合允许调整的情形，规划土地用途调整方案在办理农用地转用和土地征收阶段提交；涉及占用永久基本农田的，重点审查是否符合允许占用的情形以及避让的可能性，补划方案在办理农用地转用和土地征收阶段提交；涉及占用生态保护红线的，重点审查是否属于允许有限人为活动之外的国家重大项目范围，在办理农用地转用和土地征收阶段提交省级人民政府出具的不可避让论证意见。

做好项目用地节地评价。超标准、无标准项目用地要严格执行《关于规范开展建设项目节地评价工作的通知》。注：2019年将建设项目选址意见书、建设项目用地预审意见合并，自然资源主管部门统一核发建设项目用地预审与选址意见书选址变了怎么办？《自然资源部关于进一步做好用地用海要素保障的通知》（自然资发〔2023〕89号）

单独选址建设项目在农转用和土地征收批准后，由于初步设计变更，原有用地未发生变化但需新增少量必要用地的，可以将新增用地按照原有用地的审批权限报批。

取消重新预审。不再对建设项目农用地转用和土地征收申请总面积超出用地预审总面积达到10%以及范围重合度低于80%的重新预审，建设单位和地方自然资源主管部门在申报农用地转用和土地征收时对用地变化情况的必要性、合理性作出说明，省级以上自然资源主管部门严格审查把关。《自然资源部关于进一步改进优化能源、交通、水利等重大建设项目用地组卷报批工作的通知》（自然资发〔2024〕36号）

建设过程中因地质条件、文物保护及其他不可抗力因素确需改变原批准用地范围的，或建设单位优化建设方案减少土地特别是优质耕地占用的，建设单位按要求履行建设项目线路、位置变更审批程序，经可行性研究报告批准、项目核准或初步设计批准的机关同意后，向市、县人民政府提出调整用地申请。用地手续办理土地征收转用要件多、周期长，风机点位变数大用地预审和选址用地审批办理阶段意见书①

规划条件⑮

落实社保①

项目申请报告①

策划生成②

勘测定界⑯

落实耕地占补平衡⑰

大运河领导小组征求意见⑱

功能分区说明②

社会稳定风险评估③

地质灾害评估报告②

专项规划③

地籍调查③

shp数据④

初步设计批复④

申报表⑤

地质灾害评估报告⑥

场地环境调查报告⑦

使用林地许可⑲

国有单位同意转用说明⑳

缴纳征地补偿费所需一般要件⑤

用地预审报告⑥

选址意见书申请书⑦

现势地形图⑧

选址论证报告⑨

节约集约专章⑩

行政审批承诺书⑪

建设方案㉑专项规划⑧

村民小组情况说明⑨

土地预公告㉒符合国土空间规划材料㉓征转方案报省（市）政府审⑩

现场踏勘批⑪

村级六步决策㉔批后公告⑫

现场确认、承包经营权核实⑬

土地征收社会稳定风险评估⑭

补偿安置方案公告、签订⑫

民航、军事净空审核意见㉕拨付补偿款平均周期1个月个周6个月1个月2近期政策变化占补平衡自然资源部关于进一步改进优化能源、交通、水利等重大建设项目用地组卷报批工作的通知改进建设项目耕地占补平衡管控方式。非农建设占补平衡实行差别化管控，对新一轮国土空间规划确定的耕地保护目标高于上一轮规划确定的耕地保护目标的省份以及机构改革前已批复新一轮省级总体规划的，在现状稳定耕地不低于新一轮规划确定的耕地保护目标前提下，建设项目办理农用地转用审批时不再挂钩补充耕地，但建设单位应通过缴纳耕地开垦费或自行垦造方式落实补充耕地义务。近期政策变化永农自然资源部、农业部永久基本农田保护红线管理办法（征求意见稿）未纳入国家重大建设项目范围的电网项目涉及的架空线路铁塔、变电设施等不得占用永久基本农田...符合有关规定，在沿田间道路、沟渠、田坎等铺设点状架空电力杆确需占用永久基本农田的，可以不办理建设占用审批手续，建设单位应当给予土地使用权人合理补偿。近期政策变化《自然资源部关于规范临时用地管理的通知》临时用地临时用地确需占用永久基本农田的，必须能够恢复原种植条件，并符合《自然资源部农业农村部关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知》（自然资规〔2019〕1号）中申请条件、土壤剥离、复垦验收等有关规定。县（市）自然资源主管部门占用非耕地占用耕地审批层级市级或者市级以上自然资源主管部门关于...48MW分散式风电项目临时用地的批复一、同意你单位临时使用位于...村等11个村集体土地及...临时用地总面积7.5787公顷，其中...耕地6.1375公顷...占用永久基本农田4.6825公顷。本临时用地仅限...48MW分散式风电项目使用，用途为吊装平台、表土堆场及施工便道。二、本临时用地使用期限为1年...使用期间，要严格按照批准的用途使用土地，不得转让、出租、抵押临时用地，不得改变土地位置、范围，不得修建永久性建（构）筑物，不得对土地造成永久性损害。三、临时用地批复后，你单位要及时缴纳耕地占用税。...五、临时使用土地期限届满后，你单位应当：（一）清除障碍、拆除临时建（构）筑物；（二）严格按照相关规定和复垦方案实施复垦，恢复土地可供利用状态；（三）占用耕地的，须在临时用地使用期满后1年内完成土地复垦，并采取有效措施，确保复垦质量；（四）申请全额退还已经缴纳的耕地占用税。临时用地手续办理工作程序①

提出临时用地使用申请(3)②

测绘单位出具勘测定界报告，明确临时用地位置及面积③

签订临时用地使用合同申请④

编制临时用地复垦方案⑤

签订三方监管协议，专户存储土地复垦保证金⑥

准予临时用地许可使用复垦使用期一般不超过2年，建