政策工具视角下中小学思政课教师政策文本分析

摘要办好中小学思政课关键在教师。本研究选取与中小学思政课教师相关的6份政策文件为样本，以麦克唐纳和埃莫尔的政策工具类型为横向维度，以中小学思政课教师政策要素为纵向维度建立二维分析框架。研究发现，中小学思政课教师政策工具配置比较齐全，部分工具使用过度；政策内容安排比较全面，内容分布凸显政策偏好；政策工具基本匹配政策内容，配置结构尚需优化。为更好地加强中小学思政课教师队伍建设，推动政策有效落地，建议调整政策工具配置，促进优势互补；协调政策内容安排，促进均衡分布；优化工具与内容匹配，促进精准适配。关键词政策工具；文本分析；中小学；思政课教师一、问题的提出办好思政课关键在教师。近年来，随着对思政课教师重要性认识的深入，相关研究成果不断涌现，或从理论层面，或从实践层面进行探究，为把握中小学思政课教师队伍现状，认识其专业素养，理解其专业发展路径奠定了良好基础。但是，从政策角度对中小学思政课教师的研究比较薄弱。“政策工具就是政府赖以推行政策的方法或手段”[1]，自2019年学校思政课教师座谈会召开以来，各部门先后颁布了一系列涉及中小学思政课教师队伍建设的政策文件。这为探讨中小学思政课教师队伍建设提供了新思路。基于此，本文借助政策工具视角分析相关政策文本，试图理解其如何利用政策工具加强中小学思政课教师队伍建设，并最终为政策优化与落实提出建议。二、研究设计（一）文本选择本研究在中央人民政府门户网站和教育部门户网站对相关政策文件进行搜索，并坚持三条标准：一是权威性，发文部门为国家机关（如国务院以及各部委）；二是即时性，主要选取学校思政课教师座谈会召开以来（2019～2022年）颁布的政策文件；三是相关性，包括与中小学思政课教师直接相关的政策如中小学思政课建设、思政课教师队伍建设文件，也包括内容涉及中小学思政课教师的间接相关政策。由此，确定了6个相关政策文件样本（见表1）。（二）分析框架本研究以政策工具与政策内容建立二维分析框架，通过政策文本分析，探究不同政策工具的使用情况，不同政策内容的分布情况，以及政策工具与政策内容的匹配情况。1.横向维度：政策工具维度麦克唐纳（L.M.McDonnell）和埃莫尔（R.F.Elmore）根据政策所要实现的目标或者实现目标所需要的条件，将政策工具分为命令性工具、激励性工具、能力建设工具、系统变革工具和劝告工具。[2]其关注“处理一个具体问题的现有的选择范围、选择方案潜在的理论前提、问题、目标、选择方案和与之相关的具体执行问题之间的适切度”[3]，对教育政策具有较强的解释力，从而得到学界的广泛认可，诸多教育政策研究都使用这一工具。本研究采用这一政策工具，建立以命令性、激励性、能力建设、系统变革和劝告为基本分类的政策工具维度。命令性工具指政府为实现政策目标而采取的具有强制性的措施，要求人们遵守和服从，从而表现出共同行为，常用词语有“必须”“要求”“不得”等。激励性工具是以物质或精神奖励的方式鼓励人们为实现政策目标而努力，常用词语有“鼓励”“支持”“倾斜”等。能力建设工具是为解决因缺乏能力而无法实现政策目标的问题，其与激励性工具不同，往往经历较长时间才能产生效果，常用词语有“组织”“开展”“加强”等。系统变革工具是为实现政策目标而进行的权利的重新分配、资源的重新组合，常用词语有“建立机制”“完善制度”“统筹力量”等。劝告工具是鼓励人们为了实现政策目标而采取的措施，它不采用物质或精神奖励，常用词语有“鼓励”“引导”等。五种工具既有着紧密联系又存在明显差异。从联系来说，五种工具都服务于政策目标的达成。从区别来说，每种工具都有适用的条件或情境，命令性工具适合共性的行为，激励性工具适合于有差异的行为，激励性工具往往在很短的时间内就能看到效果，能力建设工具见效则比较漫长。2.纵向维度：政策内容维度除对政策工具进行划分之外，还需对中小学思政课政策内容进行划分。在教师政策方面应用比较广泛的是世界银行关于教师政策的框架，包括教师职前培养政策、教师入职和留任政策、教师招聘与就业政策、教师工作量和专业自治权政策、教师专业发展政策、教师待遇和福利政策、教师退休制度和福利政策、教师监测和评价政策、教师代表和话语权政策、学校领导政策[4]。综合这一教师政策分析框架及中小学思政课教师政策的关注点，本研究将政策内容分为配备管理、专业发展、激励评价、组织保障四方面。配备管理政策包括中小学思政课教师的配备制度、准入制度、退出制度等，专业发展政策是围绕中小学思政课教师师德师风建设、思想政治素养提升、教育教学能力提升等方面的专业發展而采取的措施，激励评价是对中小学思政课教师的激励机制和评价机制，组织保障政策是为了保证中小学思政课教师队伍建设的举措落地而需要的保障措施。基于此，本研究以政策工具的五类工具和政策内容的四要素为X轴和Y轴建立二维分析框架（见图1）。（三）编码方法与结果本研究选取与中小学思政课教师高度相关的内容，按照“政策序号-章-条-分析单元”的方式对6份政策文本进行编码。第一步，政策序号按照6份政策颁布时间先后进行排序1-6。第二步，章、条按照政策文本中的数字排序。第三步，以条中涉及中小学思政课教师的语句作为分析单元，如果一条政策有多个分析单元则从1开始排序，共计153个分析单元。例如，“6-7-20-2”代表第6份政策文本中第七章第20条中第2个分析单元。按照上述分析框架和编码方法对6份政策文件进行编码，中小学思政课教师政策工具各部分比例、政策内容各部分比例及二维分析如图2、图3和表2所示。三、研究结果分析（一）政策工具维度分析如图2所示，中小学思政课教师政策综合运用了命令性工具、激励性工具、能力建设工具、系统变革工具、劝告工具，但不同工具的使用具有明显的类别化特征，比例差异明显。1.高频使用工具。政策中命令性工具和能力建设工具使用频率远高于其他三类，为高频使用工具。命令性工具具有低成本、高效率、强制性的特点，因此，依靠政府的权威自上而下推行各项政策，通过行政命令、标准研制、规定施行等形式，有助于解决当前思政课教师队伍建设面临的基础性问题，如教师配置、专业素养、职称晋升、能力建设等。2.中频使用工具。政策劝告工具和系统变革工具为中频使用工具，劝告工具意在通过呼吁、号召等手段改变人们的认识和态度，从而达到为政策目标服务的目的。系统变革工具旨在通过机构设立、制度建设等方式，实现权力的调整和资源的重组。具体体现在劝告工具通过各种权威媒体展示思政课教师的优秀成果、加大宣传力度等方式，有助于增进人们对思政课教师的认识、理解和尊重，带动和影响其专业发展，进而形成良好的社会氛围。3.低频使用工具。政策中激励性工具使用次数最低，为低频使用工具。其旨在通过正向或负向的物质、精神奖励的方式，刺激人们为实现政策目标而努力，具有即时性、立竿见影的效果。有调查显示，中小学思政课教师的职业认同感不够强、职业荣誉感不够高、职业责任感较弱[5]。因此，增强思政课教师的职业认同感、职业荣誉感和职业责任感是政策目标之一。政策通过设置岗位津贴、政策倾斜、选树典型等方式，旨在鼓励更多优秀教师投入思政课教学，充实教师队伍，加强课程建设。（二）政策内容维度分析如图3所示，中小学思政课教师政策涉及配置管理、专业发展、激励评价、组织保障四方面内容，比较全面地涵盖了政策内容，也具有明显的类别化特征。1.高频政策内容。政策内容中专业发展出现次数最多，远高于其他三项政策内容。政策内容分布差异反映了政策制定者对政策内容重要性认识的差异，说明专业发展对思政课教师队伍教师最为重要。在专业发展方面，思政课教师既有与其他学科教师共性的要求，如良好的师德素养、扎实的知识基础、过硬的教育教学能力等，也有特殊要求，如较强的思想政治素养。即使是在共性的教育教学能力方面，思政课教师也与其他学科教师有很大不同，可以说要求更高。正如习近平总书记在学校思政课教师座谈会所指出的，“思政课的政治性、思想性、学术性、专业性是紧密联系在一起的，其学术深度广度和学术含金量不亚于任何一门哲学社会科学！”[6]笔者曾就此访谈多位教研员和骨干教师，他们认为，思政课是一门综合课程，涉及政治教育、道德教育、国情教育、法治教育等多学科内容，知识面广，对教师提出了很高的要求。此外，由于语文、数学、英语等学科研究时间久，相对形成了比较固定的模式，不同课型如何教相对比较成熟，而思政课与学生生活紧密相连，难以形成固定模式，这些都对思政课教师提出了挑战[7]。基于此，政策比较关注教师教学能力提升，如推进教学方法改革、研究教学重点难点、引导教师把握不同学段的课程目标、探讨思政课一体化教学规律、研究教材重点难点、做好教材内容转化等。在专业发展政策中，除师德教育、教育教学能力提升之外，还有较多内容涉及思政课教师的思想政治教育。如加强学习马克思主义理论、认真学习习近平新时代中国特色社会主义思想、及时学习习近平总书记重要讲话精神、加强学习中华优秀传统文化、革命传统文化、社会主义先进文化等。2.中频政策内容。政策内容中，配备管理为中频政策内容。它是解决哪些人来教的问题，是思政课教师队伍建设的基础性问题。当前，思政课教师配备管理方面，专职教师存在不同程度的不足问题。有研究发现，“小学道德与法治兼职教师比例高达80.6%、专职比例为19.4%；初中兼职比例为10.3%、专职比例为89.7%；高中思政课教师兼职比例为8.9%，专职比例为91.1%。”[8]这直接影响其后续专业发展。配备管理政策主要有编制管理、准入制度、退出制度等内容，如要求到2025年小学思政课教师专职比例达到70%，初高中思政课教师要配齐，新聘任思政课教师要取得思政课教师资格等。3.低频政策内容。政策内容中，激励评价和组织保障为低频政策内容。激励评价政策有助于吸引优秀教师加入思政课教师队伍，扭转唯文凭、唯论文、唯帽子等不良评价倾向，引导教师重视思政课教学。明确与思政课教师相匹配的评价标准、加大人才项目中对思政课教师的倾斜支持、实行职称单列评审等，都有助于调动思政课教师的积极性和主动性。组织保障政策是确保上述政策落到实处而采取的保障措施，從教育系统外部（如组织领导、经费保障）为思政课教师队伍建设提供支撑。要求各政府部门要主动为思政课教师队伍建设提供支持、把思政课教师队伍建设情况作为对各地教育督导和绩效考核的重要内容等，都有助于从整体上促进思政课教师队伍建设。（三）政策工具与政策内容交叉分析1.配备管理政策工具使用情况配备管理政策中，命令性工具的使用最多，超过总数的一半，占据绝对优势，然后分别是劝告工具、能力建设工具、系统变革工具，未使用激励性工具。政策工具的选择与使用体现了政策制定者的取向与偏好。配备管理政策倾向于选择命令性工具说明思政课教师配备需要具有相同的条件，包括配置数量、入职资格、任职要求等，有利于确保思政课教师在配备方面达到基本条件。命令性工具提出了一些必须完成的刚性要求，劝告工具则提出了一些柔性的可供参考的建议，如在思政课教师来源上鼓励相关专业的优秀毕业生从事思政课教学、积极聘请各地优秀的党政干部、学者、模范人物担任思政课兼职教师等。能力建设工具着力解决思政课教师职前教育问题，通过加强高校思政教育专业、加强培养优秀的马克思主义理论专业的本硕博人才等，为优质中小学思政课教师供给打下基础。系统变革工具通过建立相关制度来逐步满足思政课教师的配备，如思政课特聘教授、兼职教师制度。2.专业发展政策工具使用情况在专业发展政策中，能力建设工具使用最多，占比50%，其次分别是系统变革工具、劝告工具、命令性工具，激励性工具未使用。教师专业发展需要各种条件支持，能力建设工具旨在为教师专业发展提供条件、平台、资源，是最契合教师专业发展的政策工具。此外，教师专业发展需要相应的机制或制度的建立，系统变革工具也得以一定使用。对于一些象征性政策目标，如教师申报课题、教师进修第二学历、探索新的教学方式与方法等，政策采用了劝告工具。涉及教师专业发展中的规定、要求、标准等，政策配备了命令性工具，通过制定专业标准等措施明确教师专业发展的标准和要求。3.激励评价政策工具使用情况在激励评价政策中，激励性工具使用最多，占比45.8%，其次是命令性工具和劝告性工具，能力建设工具和系统变革工具未使用。激励评价政策主要是引导广大教师积极主动选择思政课、坚持教思政课、教好思政课，物质或精神奖励是最直接和有效的方式，政策通过设置岗位津贴、实行政策关照、表彰先进教师等措施，调动教师教好思政课的积极性，增强职业认同感和荣誉感，广泛使用激励性工具，政策工具与政策内容比较契合。对教师的激励也要求制定相关的标准、规定，政策要求明确思政课教师评价标准、完善思政课教师职称评聘标准等都运用了命令性工具。除物质和精神奖励、标准和规定外，来自身边优秀教师的事迹也对思政课教师起着激励作用，为此，政策也使用了劝告工具，如选树先进典型、宣传优秀教师、传播优秀成果，引导广大教师向他们学习。4.组织保障政策工具使用情况在组织保障政策中，综合运用了命令性工具、劝告工具、系统变革工具，命令性工具使用最多，激励性工具和能力建设工具未使用。命令性和系统变革工具分别使用12次、4次，要求各地各学校重视思政课教师队伍建设、建立联系思政课教师制度、健全督导评估机制、完善干部选拔任用机制等。其应用反映了政府从规定要求到制度建立等方面，保障思政课教师政策落实的决心。除硬性要求和制度建立外，政策适当运用了劝告工具，通过利用各种媒体加强对思政课教师的宣传，引导全社会形成关心和关注思政课教师队伍建设的良好氛围。综上发现，目前政策工具配置比较齐全，但部分工具使用过度；政策内容安排比较全面，但内容分布凸显政策偏好；政策工具基本匹配政策内容，但配置结构尚需优化。四、政策建议（一）调整政策工具配置，促进优势互补一是丰富激励性工具的使用。一方面，加强激励性工具与能力建设工具的配合，保证政策的短期和长期成效。激励性工具能在短期内产生显著效果，当前，能力建设工具使用多而激励性工具使用少，不利于在短期内推动思政课教师队伍建设，需要同时兼顾政策的短期和长期效果。在配备管理、专业发展、组织保障中适度增加激励性工具的使用，短期内可调动各类主体投入思政课教师队伍建设的热情。另一方面，促进激励性工具与劝告工具的合作，提升政策执行力度。劝告工具由于缺乏行政强制推动和物质、精神激励，政策执行效果较弱，将二者结合起来能够发挥更为显著的效果。二是拓展系统变革工具的使用。中小学思政课教师队伍存在的问题是长期积累产生的，既与教育内部的课程教学与师资配置有关，更与教育外部的社会环境、用人评价等因素紧密相连，如配备管理上需要体制机制创新，“我国编制管理更多遵循行政管理逻辑而非教育发展逻辑，这是导致编制核定滞后、管理失范、存量调整困难的重要体制机制障碍。”[9]中小学思政课教师队伍建设是一项复杂的系统工程，需要多主体、多部门合力解决，通过建立多方联动的协同機制推动政府、社会、学校形成教育合力，如建立问责机制，对不按要求进行思政课教师配备、激励评价政策落实不到位的部门或学校进行追责。（二）协调政策内容安排，促进均衡分布“政策要素分布比重失衡会导致有些工作执行过度，有的工作执行缓慢，不利于教育高质量发展整体推进。”[10]因此，适度减少专业发展政策，增加激励评价政策使内容更加均衡是改进的可能方向。一是加强思政课教师专业发展规律研究，提供精准的条件支持。政策内容中，专业发展对思政课教师最重要，这与专业发展在政策中的占比最高一致。但是，过于注重、强调专业发展所带来的高密度培训、研修等也会增加教师工作负担，严重影响政策实施效果。有调查显示，“思政课教师对密切联系的教研组和年级组最认可，51.0%的思政课教师认为‘教研组、年级组之间的学习和交流对个人专业发展帮助最大，其次是‘省市县教研部门的培训和教研活动（20.8%）和‘自己的学习和钻研（17.9%），认为‘学校领导和教学管理部门的指