行政学与行政案例分析

行政学与行政案例分析PublicAdministrationandCaseAnalysis杜珍贵，辽宁辽中人，博士，副教授东北大学文法学院行政管理与公共事业系副主任TelO)；25632666〔H〕；C.P:日本东京大学〔2005-06-03〕美国加州州立大学〔2002-09-15〕PrivateE-mail:dubaogui@126Pa_neu@126(123456)

课程的基本要求〔1〕?行政管理学?东北大学出版社，娄成武主编1.关于教材〔2〕?行政管理学概论?北京大学出版社，张国庆主编〔4〕PublicAdministration–AnActionOrientation,ThirdEdition,RobertB.Denhardt,HarcourtCollegePublisher.19992.关于课程要求(1)授课方式：理论学习与案例分析相结合，在掌握行政学根本理论的情况下，将行政学根本理论同公共管理的实践相结合；〔2〕考试：平时作业同期末考试相结合；平时分数包括出勤、作业、课堂讨论，占总分的30%；其余分数为期末考试。WhyStudyPublicAdministrationandcaseanalysis?

2.TechicalFields----engineering,teaching,naturalresources,socialwork,finearts----managerialtraining1.Positionsingovernment---basicinformationandskills---becamepotentialmanagerandadministrator

3.Noexpectationwhateverinapublicagencyorothersector----knowledgeoftheoperationsofpublicagencies----influencethepublicpolicy,hearingofwitnessesinprice行政学理论体系结构图行政管理学行政环境行政原理行政职能行政组织行政领导人事行政行政决策行政执行行政监督机关行政行政方法行政效率行政改革与发展第二章行政原理第三章行政环境

第四章行政职能

第五章行政组织

第六章行政领导

第七章人事行政

第八章行政决策

第九章行政执行第十章行政监督第十一章行政机关管理第十二章行政方法第十三章行政效率与行政改革

第一章

绪论

第一节行政学的含义、研究对象与方法〔一〕行政的含义〔5个方面〕第一章

绪论

1.政府分工及其组织结构的状况(Legislation,Executive,Justice)孟德斯鸠的“三权分立〞学说，行政指执行法律，但行政也存在立法权，立法和司法也存在行政权；一、含义(publicadministrationanditstheory)2.政治和行政的不同功能(ManagerialandPoliticalapproach)古德诺(F．J.Goodnow)?政治与行政?：国家意志的表达功能和国家意志的执行功能，前者为政治，后者为行政；但两者存在交叉；Efficiencyislessaconcernthaneffectivenessorresponsiveness.3.管理的角度(Management)怀特(LeonardD.White)?行政学导论?Managementinpublicsectorisverymuchlikethatinprivatesector,primarilyconcernedwithefficiency.4.综合的角度(GeneralMeaning)政府组织(Government)：国家行政机关推行公务的活动；政治运行(Politics)：民意的实行，国家意志的执行；行为科学(BehaviorScience)：行政由有关于行政活动的人的行为构成，人的行为动机以及社会环境对人的行为的影响是行政的内在要素；5.一般含义政府依法对国家事务、自身事务和社会事务进行的管理活动；〔1〕主体：政府，非其他社会组织或个人；〔2〕客体：国家事务、自身事务和社会事务，非其他组织的内部事务，非私人事务；〔3〕行政权力的来源国家法律授权、具有权威性；〔二〕行政的特点1.政治性(Political)：阶级性，统治阶级通过行政来贯彻政治主张；2.社会性(Social)：社会经济、科学、文化、教育、卫生；管理社会公共事务是行政的根本职能3.执行性(Executive)：执行立法机关制定的法律，下级行政机关应执行上级的决议4.系统性(Systematic)：开放，同社会其他系统〔法律、政治〕进行人\财\物的交换〔三〕行政学的含义

1、汉语：行政管理学、公共行政学、公务管理学、政府管理学2、英语：AdministrationPublicAdministrationPublicManagement3、含义：是一门以狭义政府即各级国家行政机关为主要研究对象，涉及领域广泛、内容丰富、综合性、动态性较强的理论和应用相结合的相对独立的学科。〔四〕构成要素1、人员(Staff):公务员的任用、调配、等级、薪俸、晋升、奖惩、退职等；3、组织(Organization)：行政组织间的沟通关系和网络系统，“骨架〞4、时空(Space-time)：时间：讲求时效，提高效率空间：注意环境，因地制宜5、物质(Commonproperty)：资金、必需的设备、工具、材料、场所〔五〕行政管理主体1、政府(Government)中央政府(CentralGovernment)地方政府(LocalGovernment)；2、政府行政机关(DepartmentsinGovernment)：(1)效力，行政机关在获得法律和政府授权条件下，其发布行政规定的效力等同于政府(2)程序，行政机关发布行政规定一般需要经过同级政府或上级政府同类机关的批准或许可

〔1〕政府首脑西方:普选或间接3、行政首长(DirectorinGovernment)：包括四类一种非人格化的特定职位上担任法定职务的人，不是自然人〔2〕政府首脑以下的高级政务类行政首长不得越权行事；特殊情况下，得到授权时可代表政府；〔3〕高级政务类行政首长下的各类行政首长负责推动和执行各种既定政府决策；权力主要来自政府内部,逐级授权；〔六〕行政管理客体：6类1、经济性组织(EconomicOrganizations)：制造业、效劳业、金融业等各种以赢利为目的；2、社会性组织(SocialOrganizations)：教会、社团、群团等一切以非赢利(Non-profit)为目的；4、教科文组织(Edu&Sci&CulturalOrganizations)：教育、科学、文化等5、新闻性组织(MediaOrganizations)：报社、新闻社、出版社、电台、电视台等新闻传播媒介组织；6、公民(Citizen)：最大量的管理对象〔七〕行政管理的主要方式1、行政立法(AdministrationofLegislation)：法定立法:人大;委任立法:人大委托政府制定和发布具有法律效力的行政法规;管辖立法:依据政府职权订立规章制度;2、行政司法(AdministrationofJustice)：行政复议、裁决、调解、仲裁行为3、制定行政管理法规(AdministrationofLaw)4、行政领导、指导、引导(1)领导(Command)：“职务〞与“行为〞(2)指导(Direction)：提出行政标准或意向,无绝对的权威和完全的约束力5、行政规划、方案、预算(1)规划(Layout)：较长历史时期的预测性总体设想。“十一五规划〞、“863方案〞(2)方案(ProgramDesign)：又称行政设计，是行政规划的细化(3)预算(PublicBudget)：由政府按法定程序编制和提出,由立法机关评议和审批的国家年度财政收支方案；我国的行政预算由中央预算和地方预算两局部组成6、行政协调、沟通、平衡

(1)协调(Harmonization)：政府内各单位、成员之间的协调；政府以公共权力的权威，协调社会各方的行为；(2)沟通(Exchange)：对内外的相关人员或团体间在观念、意见、信息、感情方面相互了解和认同的活动、过程(3)平衡

(Balance)：在维护国家阶级利益的前提下，充分考虑和兼顾各种利益或意见(听证会制度)7、行政干预、检查、制裁

(1)干预(Intervene)：对社会行为主体行为过程或行为方式进行介入、干预、制止(2)检查(Inspection)：对社会组织或公民就有关法定标准和法律规定进行检验、对照和评定(3)制裁(Punishment)：以政府为行为主体做出各种行政纪律处分和处分8、行政支持、行政救济、行政效劳(2)救济(PublicRedress)：目的不是为了促成开展，而是为了解决存活问题(3)效劳(PublicService)：政府的根本功能A、现金给付，如，孤老、残疾人、失业、贫困救济等；B、税收和费用减免，如，设定社会贫困线并减免低收入者所得税，减免低收入家庭孩童上学费用等；C、兴建救济设施，如，兴建孤儿院、养老院及收容所等“孙志刚事件〞，废止一部法律，?城市收容人员规定?？二、行政学研究对象〔一〕怀特(Leonard．White)：组织原理、人事行政、财务行政、行政法规〔二〕D.L古立克(LutherH．Gulick)：“七要素〞理论〔POSDCRB〕 方案(Planning)、组织(Organizing)、人事〔Staffing)、指挥(Directing)、协调(Coordinating)、报告(Reporting)、预算(Budgeting)〔三〕张金鉴：“15M〞理论 目标(Aim)、规划(Program)、人员(Men)、经费(Money)、物材(Materials)、组织(Machinery)、方法(Method)、领导〔Command〕、鼓励(Motivation)、沟通(Communication)、士气(Morale)、协调(Harmony)、及时(Time)、空间(Room)、改进(Improvement)〔四〕理论图示三、行政学的研究方法〔一〕理论和实证研究相结合理论研究(AcademicResearch)：从行政现象出发，概括一般原理或规律；实证研究(DemonstrationResearch)：从事实出发，先调查统计、计算，再根据结果确定方案；〔二〕历史和比较研究相结合历史研究(HistoricalResearch)：从纵向的历史，以史为鉴；比较研究(ComparativeResearch)：横向比较，地区比较、时间段比较；“模式比较法〞(ModeComparability)：

〔三〕静态和动态研究相结合：静态(StaticResearch)： 制度、组织结构，又称结构研究方法； 动态(DynamicResearch)： 人的行为、功能、环境等因素；〔四〕间接和直接研究相结合： 间接(DirectResearch)：已有的文献资料； 直接(IndirectResearch)：社会调查、模拟实验；〔五〕行为主义和心理学研究相结合 行为主义研究(BehavioristResearch)： 分析人的行为，“社会人〞，非正式组织； 心理学研究(PsychologicResearch)： 分析人的心理因素对行政行为和行政环境的影响；四、行政学和其他学科的关系〔一〕行政学与政治学 行政学是从政治学的母体中别离出来的分支科学；〔二〕行政学与行政法学 行政法律关系，行政、处分、合同、复议、行政诉讼等；〔四〕行政学与社会学 社会学研究人类社会各种社会生活现象； 行政学是其中的一局部；〔三〕行政学与管理学行政学：属于一级学科公共管理〔1204〕中的二级学科〔120404〕学科目录第二节行政学的产生和开展

一、西方公共行政理论的产生和开展〔一〕历史背景1、19世纪末-20世纪初，欧美主要国家完成了产业革命；2、工业生产取代手工劳动，生产力迅速开展，人口向城市集中；3、城市膨胀、政府职能扩大，管理内容增加，机构和人员激增4、管理科学的产生为行政理论的开展提供了丰富的研究成果；5、英国文官制度〔meritsystem〕、美国三权分立制的实践〔二〕产生1、1865年，德国学者冯.史坦因：?行政学?，最早使用“行政学〞一词，行政法意义；2、1887年，美国学者伍德罗.威尔逊〔WoodrowWilson〕：?行政学之研究?，“行政学〞作为一个管理学的概念，标志现代意义上行政学在西方的产生；3、1900年，美国学者F.J.古德诺〔FrancJ.Goodnow〕：?政治与行政：对政府的研究?一书，政治与行政别离，行政学从政治学母体中别离；〔三〕开展：三个阶段1、传统管理时期〔1900-1930〕：“科学管理〔ScientificManagement〕〞、“X理论时期〞〔1〕1911年：美国工程师，“科学管理〞之父，F.W.泰勒?科学管理原理?，把管理的理论和原那么、方法移植到行政理论中A.任务管理：单位时间里工人完成的工作量；B.标准化管理：将方案和执行分开，成立“方案室〞，完成标准化管理C.管理阶层的出现：所用权和经营权的别离〔2〕1916年：(HenriFayol,1841～1925),fatherofScientificManagement，(GeneralandIndustrialManagement)，管理层次和管理幅度关系理论；法约尔管理14原那么：(Thefunctionalprinciple)管理共有五大要素：(1)方案(planning)：确立目标、制定方案。(2)组织(organizing)：协调与统整。(3)指挥或命令(commanding)：有效率活动。(4)协调(coordinating)：团结一致、和谐同心。(5)控制(controlling)：检验控管。〔3〕马克斯.韦伯〔MaxWeber，1864－1920〕：“组织理论〞之父，官僚科层组织；A.官僚模型〔BureaucracyModel〕:组织设计的标准和特点B.组织的根底：权力b.超人权力〔CharismaAuthority〕：个人奋斗而来，来自领导者的意志和强制性权威；c.法定权力〔legalauthority〕：选举而来，来自法律和社会契约；这种权力构成了官僚组织的根底〔3〕行政学早期的“三杰〞：A.1926年，美国人L.D.怀特?行政学导论?，全美第一本行政学教科书?近世公共行政的趋势?、?联邦主义者?、?外国的文官制度?B.1927年，美国人W.F.魏劳毕〔W.F.Willoughby〕?行政学原理?；?现代国家的政府?C.1930年，美国人J.M.费富纳〔JnhnM.Pfiffner〕?行政学?；〔4〕传统管理时期行政学的特点A.侧重行政组织、制度和程序的研究，无视工作的复杂性和特殊性；B.注重组织的静态研究，无视动态研究；C.注重效率的提高，无视人的尊严和行为的研究；2、行为科学时期〔1930-1960〕〔1〕1927-1932年：哈佛大学的E.梅奥〔EltonMayo，1880～1949〕，TheHumanProblemsofanIndustrialCivilization提出行为科学的核心内容——人际关系学〔TheHumanRelationsSchool〕B.行为科学的发端：1927-1932年：美国西方电气公司的“霍桑实验〞HawthorneExperimentsa.第一阶段：继电器装配室和云母剥离室实验客观物质条件〔工作环境、工时长短、身体状况等〕并不是影响劳动生产率上下，工人的情绪；b.第二阶段：访谈实验证明士气和监督的因果关系，改善人际关系，加强信息沟通，参与管理〔participantmanagement〕是提升士气的关键；c.第三阶段：绕线机组实验，证明了组织中非正式组织(unofficialorganization)的客观存在；〔2〕1940年：A.H.马斯洛〔AbrahamH.Maslow,1908-1970〕需要层次理论；?人类动机理论?〔ATheoryofHumanMotivationPsychologicalReview〕,1943年自我实现的需要〔Selfactualizationneeds〕.尊重需要〔Esteemneeds).

归属或成认的的需要〔Societyneeds〕.保障或平安的需要〔Safetyneeds〕.生理需要〔Physiologicalneeds〕.

行为科学时期行政学的特点：A.侧重行政组织内部人员的作用，无视外界环境对人员的影响；B.注重个别具体的事实研究，无视整体和系统视角研究；C.把行为科学的研究方法引入行政学，重视人心理和行为的研究；3、系统理论时期〔1960-至今〕：〔1〕孔茨〔HaroldKoontz〕：1961年〈管理理论丛林〉〔managementtheoryjungle〕，整合各种理论，防止“丛林混战〞，系统理论〔SystemTheory〕和权变理论(ContingencyTheory)产生。〔3〕1964年，伊斯顿〔DavidEasten〕：〈政治学的革命〉制度研究和行为研究同等重要，反对价值中立〔valuefree〕，主张后行为主义〔Post-BehavioralScience〕；〔4〕生态行政学：生态系统〔ecologicalsystem〕,政府和环境的互动〔interactions〕和动态平衡(dynamicequilibrium)；B.雷格斯(FredW.Riggis)1961年?生态行政学?TheEcologyofGovernment：生态模式〔EcologicalModel〕集大成者划分各国行政模式， 融合型(FusedMode):农业型行政模式； 棱柱型(PrismaticMode):过渡行政模式； 衍射型(DiffractedMode):工业型三类，各国应结合国情选择A.高斯〔JohnM.Gaus〕：首先提出1936年?美国社会与公共行政?；1947年?公共行政的政界?1、新公共管理NewPublicAdministration〔20世纪70年代〕：1968年9月，纽约雪城大学〔SyracuseUniversity〕〔四〕公共行政理论的新开展2、弗雷德里克森〔GeorgeH.Frederickson)：1980年，?新公共管理学?3、1989年3-4月：PAR〔PublicAdministrationReview〕主要理论观点〔1〕主张社会正义〔SocialJustice〕和社会公平〔SocialEquity〕：应兼顾效率、经济目的和社会公平、正义，改变传统的公共行政伦理观和价值观；〔2〕主张改变研究重点：C.范式变革〔paradigm〕： 对传统的根本假设、理论框架、价值标准、研究方法等进行一次重大调整，重视行动理论；〔3〕主张构建新型的政府组织形态： 改变传统科层官僚组织的超稳定结构，使变革成为经常；〔4〕主张突出政府公共行政中的“公共〞性质： 区别于企业管理〔PrivateManagement〕，公共管理(PublicAdministration)应强调公共利益(PublicInterest)和公共目的(PublicPurpose)，承担公共责任(PublicAccountability)；〔四〕西方各国的行政改革1、加强政府的综合协调职能：加强政府首脑的主导权，加强方案、财政、金融部门的协调2、精简机构，裁并部门：减少管理层次和职能部门；3、调整行政权力结构：权力下放，吸引公众参与公共行政；4、实行公务员制度改革： 削弱“通才〞对决策的影响，实行行政人员专业化， 专业人员行政化；推行合同制，终身制名存实亡；5、重视行政咨询机构，发挥智囊团〔brainpower〕的作用： 美国700有多个，或政府部门或民间机构；6、采取科学的管理方法、实行办公自动化：‘OA’；’SOHO’7、调整政府外部关系，实行民营化，扩大社会实体自由度：

撒切尔政府改革措施，30多家国有大企业实现民营化管理8、讲究投入产出比：〔1〕精简机构、人员，节约开支；〔2〕实行公共工程招标制，出租公共效劳工程。如铁路等；〔3〕引入市场机制和私人企业管理机制，“企业家式政府〞。9、打破政府垄断公共效劳工程，实现公共效劳社会化： 实现社会承诺制，以“顾客〞为中心10、行政改革得到理论支持： 公共选择理论、新制度经济学、小政府理论、新公共管理理论〔五〕西方现代行政现象1、行政职能拓展〔1〕奉行自然法：立法才能反映民意；〔2〕议会的核心地位：政府只是依法行政；“无法律即无行政〞；〔4〕自由裁量权〔rightoffreejudgment〕出现，扩大了政府权力；“行政国家〞〔AdministrativeState〕,大政府〔BigGovernment〕2、不良现象增加：和行政职能的拓展相关〔1〕行政组织规模庞大〔2〕行政决策缓慢〔3〕官僚倾向严重@帕金森定律：“官场病〞 1957年，英国学者帕金森(C.NorthcoteParkinson)?帕金森定律——组织变态之研究?Parkinson’sLaw

定律一：冗员增加原理:官员数量增加与工作量并无关系，而是由两个原动因造成的。

*每一个官员都希望增加部属而不是对手〔如“投票〞〕；定律二：中间派决定原理

为争取中间派的支持，双方颇费心机进行争取，特别是双方势均力敌的情况下。所以，不是竞争对手而是中间派成了主角

*对决定的内容不十分清楚的人*意志薄弱的人*耳朵不大灵光的人

定律三：鸡毛蒜皮定律 大局部官员由不懂得百万、千万元而只懂得千元的人组成，以至于讨论各种财政议案所费的时间与涉及的金额呈反比，即涉及的金额越大，讨论的时间越短，反之时间那么越长。

定律四：办公场合的豪华程度与机关的事业和效率呈反比 事业处于成长期的机关一般没有足够的兴趣和时间设计完美无缺的总部。所以，“设计完美乃是凋零的象征〞，“完美就是结局，结局就是死亡〞。

定律五：鸡尾酒会公式 会议与鸡尾酒会〔饭局〕同在。把会场从左到右分为A-F六段，从进门处到最远端分为1-8八段，那么可划分出48个区域；在假定酒会开始的时间为H，且最后一名客人离开的时间是最初一名客人进场后2小时20分钟，那么，重要人物都会在H+75至H+90的时间在E/7区域集合，最重要的人物自然会在其中.87

VIP654321ABCDEF如H=10；那么H+75=11:15，H+90=11:30，E/7door桌次、座次礼仪桌次的排列礼仪：座次的排列礼仪：定律六：嫉妒症〔分三个时期〕 在嫉妒症流行的机关里，高级主管辛苦而迟钝，中层干部勾心斗角，底层人员垂头丧气而不务正业第一阶段，出现了既无能又好嫉妒的人物，即患上了“庸妒症〔平庸而嫉妒〕〞；第二阶段，这些庸妒症患者不幸进入或原本就在高层，尽一切可能手段排斥比自己强的人，拒绝提升能力强的人；“愚蠢比赛〞第三阶段，机关仿佛被喷了DDT，凡才智者一概不得入内，机关病入膏肓，此时的机关已经无药可救了定律七：退休混乱〔50岁现象〕 一般退休的年龄是R，在前3年〔R-3〕人的精力会开始减退；问题在于如何挑选适宜的接替者，工作表现越优秀，任职时间越长，越难寻得适宜的接替者，而在位者总会设法阻止职位较低的人接近自己的职位，以至不得不延长自己的退休时间@彼德原理：“不称职〞 1969年，美国教育家、心理学家、管理学家L.J.彼德ThePeter’sPrinciple

彼德原理： 在层级组织中，每个员工都将晋升到自己不能胜任的阶层；原因：个人的能力总是有限，但晋升总是必然的〔六〕西方现代行政精神〔AdministrativeSpirits〕