中国鲎保护相关法律、制度与措施优化对策

鲎，英文别名马蹄蟹（horseshoecrab），隶属节肢动物门、肢口纲、剑尾目、鲎科。目前全世界现存的鲎分为２亚科３属４种，美洲鲎亚科（SubfamilyLimulinae）仅１属１种即美洲鲎（Limuluspolyphemus）；鲎亚科（SubfamilyTachypleinae）分为蝎鲎属和鲎属，由3种亚洲鲎组成，分别为蝎鲎属的圆尾蝎鲎（Carcinoscorpiusrotundicauda）和鲎属的中国鲎（Tachypleustridentatus）与南方鲎（Tachypleusgigas）。2019年3月世界自然联盟（IUCN）正式宣布中国鲎在红色名录中的等级从原来的数据缺乏（DD）变更为濒危（EN）。2020年6月19日《国家重点保护野生动物名录》（以下简称《名录》）所收录的物种调整正式公示，新增鲎科所有种列入国家二级保护级别。2021年2月1日国家林业和草原局、农业农村部联合发布2021年第3号公告，《名录》（及附件）于2021年1月4日经国务院批准，2月5号正式向公众发布，自公布之日起施行。中国鲎和圆尾蝎鲎调整进入国家二级保护动物，是国内鲎保护工作的一个重要里程碑。在此之前，广东省将鲎科所有种皆列入其省级重点保护动物。广西、福建、江苏等省仅将中国鲎列入省级或自治区级重点保护动物，而鲎科所有物种在海南省都未列入保护动物名录。各地对鲎保护等级相关概念不统一和不清晰，严重影响了国内鲎保护工作的成效。相关调查目前还不能确认南方鲎在我国东南沿海的自然分布，国家级名录在全部定到具体物种的情况下未列入南方鲎是合理的。由于鲎还是一个较少为大众所知的珍稀物种，本文从野生动物保护相关法律依据、具体管理制度与实施方式角度对鲎保护概念进行探讨，在此基础上提出中国鲎保护政策与具体措施优化建议，希冀由调整保护等级的契机促进后期鲎保护工作取得比较好的实践效果。一鲎保护相关的法律依据从各国实践看，对于野生动物利用的态度与各国资源赋存状态、经济发展水平等因素密切相关，狩猎和捕捞是许多国家土著居民获取食物来源的重要手段。对于野生动物保护来说，法律是有效监管执法的必要前提，国家和各级地方政府有关野生动物保护和管理的各项法律法规，是市场监管部门保护野生动物的基础。立法方面，在国家层面形成了以《中华人民共和国野生动物保护法》和《水生野生动物保护实施条例》为核心的法律体系，地方政府制订相关的配套实施条例，比如《广东省野生动物保护管理条例》，对规范保护水生野生动物保护以及打击伤害水生野生动物及破坏其生境的违法行为起到了一定的作用。我国立法一直以来对于滥捕、滥杀、滥食野生动物都是持否定态度，将对野生动物的利用规定在《野生动物保护法》中，任何形式的野生动物利用都不得与“保护优先”的原则相冲突。我国将“从事野生动物科学研究”与“人工繁育”作为野生动物保护的手段，合法利用野生动物已经形成较为成熟的体系和规模。《野生动物保护法》将保护范围限定为珍贵、濒危的陆生、水生野生动物，以及有重要生态、科学、社会价值的（简称“三有”）陆生野生动物。对于水生野生动物的保护，除珍贵、濒危的水生野生动物外均适用《渔业法》，但《渔业法》主要目的是加强渔业资源的保护、增殖、开发和合理利用，保障渔业生产者合法权益、促进渔业生产发展，对野生动物保护并非该法主旨。需要特别指出的是，中国的野生动物保护法于1988年获得通过，虽然2018年经历修订，但受保护野生动物的名录至今已超过30年未更新。《国家重点保护野生动物名录》由《中华人民共和国野生动物保护法》规定设立，由国务院野生动物保护主管部门组织科学评估后制定，是我国野生动物保护工作的重要依据。《名录》根据物种的受威胁程度、稀有珍贵程度和经济生态价值等多个因素，将其确定为国家一级或二级重点保护野生动物。是否列入《名录》，直接影响物种的研究投入、保护政策、管理实践、执法司法和公众教育，包括物种保护项目的设置与投入、自然保护区建立或升级、国家公园规划、重要栖息地划定、打击盗猎和非法贸易、相关案件的认定和判罚，以及公众环境意识和科学普及宣传等。2020年6月19日《国家重点保护野生动物名录》公开征求意见稿中采用广东做法新增鲎科所有种列入国家二级保护级别，对于已经濒危的中国鲎和在IUCN名录中目前仍然处于数据缺乏状态的圆尾蝎鲎保护具有非常重要的意义。从源头上杜绝食用以及滥用野生动物现象，是我国生态文明建设、促进人与自然和谐共生的政策要求。2020年初突然爆发的新冠疫情，引发全社会聚焦食用野生动物。2020年2月24日十三届全国人大常委会第十六次会议表决通过了《关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》，在国家层面重申了全面禁止以食用为目的猎捕、交易、运输在野外环境自然生长繁殖的陆生野生动物的禁令，体现了全国人民代表大会常务委员会对实践中存在的问题积极回应的态度。2020年6月6日正式施行的《上海市中华鲟保护管理条例》，是我国第一部将特定物种保护全方位纳入政府行政决策与管理之中的地方立法。该《条例》明确规定将中华鲟的保护管理纳入上海市国民经济和社会发展规划，并将中华鲟保护管理经费纳入同级财政预算，明确规定了中华鲟保护管理经费的来源，还规定渔业行政主管部门对涉及中华鲟保护的公益诉讼应依法予以支持。该《条例》使上海市对中华鲟的保护全方位地融入了财政、司法、行政监管、社会参与等日常城市管理之中，为上海市划定了一条物种保护红线，有效避免了诸如“经费不足、司法与行政协调性不足、环评形式化”等实践问题，进一步完善了中华鲟抢救性保护的法律保障。该《条例》对滨海旗舰物种中国鲎的保护具有重要的借鉴价值。作为社会主义先行示范区，2020年3月31日深圳市通过了《深圳经济特区全面禁止食用野生动物条例》，自2020年5月1日起施行。随着全世界对新冠疫情的持续高度关注，有望在深圳示范的基础上在全国全面推行禁止食用野生动物条例，也可作为宣传禁止食用鲎的相关法律依据。二鲎保护相关的具体管理制度与实施方式具体管理方面，野生动物保护所涉环节众多，具有显著的跨地域性和很强的专业性，涉及的管理制度包括名录制度、物种鉴别、专用标识制度、检疫检验制度等方面。我国野生动物保护与利用监管的责任主体既包括生态环境部门、林草部门，也包括公安、市场监管、交通运输、农业农村、卫生健康、动物防疫等部门，不同部门之间存在职责重叠的问题，也有部门既承担管理责任又负责监督，这种管理模式优点是管理部门齐全，管辖范围大，缺点是不同部门之间交叉管理在一定程度上造成管理部门之间有时会出现协调困难，影响《野生动物保护法》的有效实施。执法是保护野生动物的有效手段之一，2020年之前中国鲎被列入广东、广西、福建等省的省级重点保护动物，鲎在海南尚未列入保护动物名录，保护力度有所欠缺，各地报道售鲎和食用鲎的现象屡禁不止。随着国家级保护动物名录调整正式公布，国内目前自然分布的两种鲎均被列入国家级重点保护动物名录，将为鲎保护执法提供明确法律依据。（一）破坏野生动物资源的行为认定《中华人民共和国刑法》第341条规定：非法猎捕、杀害国家重点保护的珍贵、濒危野生动物的，或者非法收购、运输、出售国家重点保护的珍贵、濒危野生动物及其制品的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处罚金；情节重的，处五年以上十年以下有期徒刑，并处罚金；情节特别严重的，处十年以上有期徒刑，并处罚金或者没收财产。违反狩猎法规，在禁猎区、禁猎期或者使用禁用的工具、方法进行狩猎，破坏野生动物资源，情节严重的，处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者罚金。根据上述规定，只要存在非法“猎捕、杀害、收购、运输、出售”国家重点保护的珍贵、濒危野生动物及其制品的行为，都应当受到刑事处罚。（二）破坏野生动物量刑依据在野生动物案件司法实践中，量刑轻重和执法效果与涉案野生动物数量多少及制品价值高低密切相关。目前司法机关对珍贵、濒危野生动物刑事案件的定罪量刑，主要依据2000年最高人民法院颁布的《关于审理走私刑事案件具体应用法律若干问题的解释》(法释［2000］30号)和《关于审理破坏野生动物资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》(法释［2000］37号)(以下简称“两个解释”)。野生动物本身以数量认定，野生动物制品则多以涉案价值认定。《中华人民共和国野生动物保护法》(以下简称《保护法》)中并无“制品”的概念，与之相关联的是“产品”。“两个解释”指出，“珍贵、濒危野生动物”包括列入国家重点保护野生动物名录的国家一、二级保护野生动物、列入《濒危野生动植物种国际贸易公约》(简称CITES)附录I、附录II的野生动物以及驯养繁殖的上述物种。（三）打击野生动物走私案件为了从源头和中间环节打击野生动物的走私和非法贸易，现行《野生动物保护法》从以下三个方面作出了禁止性规定：一是禁止违法购买野生动物及其制品，如第30条规定：“禁止生产、经营使用国家重点保护野生动物及其制品制作的食品，或者使用没有合法来源证明的非国家重点保护野生动物及其制品制作的食品。禁止为食用非法购买国家重点保护的野生动物及其制品。”二是禁止违法发布野生动物的广告，如第31条规定：“禁止为出售、购买、利用野生动物或者禁止使用的猎捕工具发布广告。禁止为违法出售、购买、利用野生动物制品发布广告。”三是禁止违法提供交易场所，如第32条规定：“禁止网络交易平台、商品交易市场等交易场所，为违法出售、购买、利用野生动物及其制品或者禁止使用的猎捕。（四）生态文明背景下的野生动物保护党的十八大把生态文明建设放在突出地位，纳入中国特色社会主义事业五位一体总体布局，明确提出了全面建设社会主义生态文明的目标任务。野生动物人工繁育也是野生动物保护的重要手段。野生动物资源是人类社会的重要资源，猎捕是野生动物数量减少最简单、最直接的重要原因，而物种濒危的主要原因是栖息地的丧失。国际上对野生动物（Wildlife）的定义是“所有非经人工饲养而生活于自然环境下的各种动物”。按照科学家们相对统一的定义，野生动物是：野外独立生存，即不依靠外部因素（如人类力量）存活，此外还具有种群及排他性的动物。一切因人工饲养才能存活的动物称为“人工繁育的动物”。《濒危动植物种国际贸易公约》（CITES公约)将自然状态中的野生动物与人工繁育动物区别对待。2016年修订的《野生动物保护法》第28条规定，对人工繁育技术成熟稳定的国家重点保护野生动物，经科学论证，纳入国务院野生动物保护主管部门制定的人工繁育国家重点保护野生动物名录。根据有关野外种群保护情况，此类野生动物的人工种群可不再列入国家重点保护野生动物名录，实行与野外种群不同的管理措施。三中国鲎保护政策与措施优化建议面对中国鲎“濒危”的严峻形势，建议加大财政投入、加强力度支持鲎保护科学基础研究，尽快完善野生动物有关法律法规和管理制度体系，特别是参考上海针对中华鲟保护开展的专门立法保护和深圳有关全面禁止食用野生动物的立法措施，尽早开展中国鲎保护相关法律的立法、调研和法律修订工作，突出落实习近平总书记的重要指示精神，“用最严格制度最严密法治保护生态环境，加快制度创新，强化制度执行，让制度成为刚性的约束和不可触碰的高压线”。（一）加强鲎保护科学基础研究科学的野生动物保护行动包括资源调查、恢复水域生态环境、建立自然保护区、开展水生野生动物紧急救护等。首先，需要加强中国鲎就地保护，对滨海生态系统及鲎种群数量进行监测调查并展开相关科研工作。截止目前，我国尚没有开展一次全面、系统性的鲎资源调查，之前针对鲎资源的调查与监测都是小范围、小规模的，进行全面的调查相当有必要。其次，恢复水域生态环境是中国鲎保护的一种重要手段，在坚持以预防为主原则防治水域环境污染，同时积极治理当下的环境污染，严格监控沿海企业排污，对污染源头优先治理。第三，配合国家海洋生态环境修复规划，通过大量人工繁殖并进行野外放流开展异地保护，研究建立以鲎保护为主题自然保护区，是重要且有效的鲎保护措施。（二）完善中国鲎保护相关立法与执法《野生动物保护法》第5条规定：“国家鼓励公民、法人和其他组织依法通过捐赠、资助、志愿服务等方式参与野生动物保护活动，支持野生动物保护公益事业。”根据《中华人民共和国野生动物保护法》规定，我国对野生动物的保护，并非一味地严格保护，而是注重在法律范围内对野生动物资源进行科学合理利用，允许相关主体对经过科学论证后的野生动物物种通过人工繁殖饲养等方式进行经营利用，相关主体在对野生动物进行人工繁殖饲养、经营利用时，要接受国家野生动物保护行政部门的实时监管。抽血用途的中国鲎价值估算建议以鲎试剂及相关产品价值为依据由国家主管部门核定并公布，避免出现各地区多种核定标准。在种源管理方面，建议在不存在人工繁育子代种源或因客观情况确实难以获得人工种源的情形下，从事中国鲎人工繁育活动的单位和个人可依法获取野外种源。为了做好人工繁育促进中国鲎保护，宜依法将野生中国鲎群体与人工繁育的养殖群体区分管理，对自然海域中国鲎赖以生存的栖息地进行保护与修复，鼓励人工繁育以及人工养殖，规范对人工繁育养殖群体的经营生产。对于养殖群体既要保证个体的自然存在，又要保证种群内有基因交流的空间，利用现代技术监测和研究中国鲎野生群体和人工养殖群体种质资源变动情况，对发展趋势进行科学评估，及时修订保护管理方案，实现对中国鲎的有效保护。（三）加强中国鲎保护的财政投入资金短缺不止是中国鲎也其它是野生动物保护的主要制约因素。野生动物保护重点通常在偏远和落后地区，当地财政资源非常有限，对野生动物保护的资助更加困难。同时地方野生动物交易市场往往关系到属地的财政税源、居民就业，在执法运动中一时取缔关停容易，但是如果不从源头上以财政投入协助偏远栖息地区