【杭州市养老服务问题的探究（含问卷）17000字（论文）】

杭州市养老服务问题的研究摘要随人口老龄化加剧，养老服务成重中之重。但近年来，养老服务运营出现问题，影响养老服务的质量和水平。在“十三五”期间，杭州市以“居家养老”为主流，推广“社区+居家”融合，探索“智慧养老”创新模式。杭州市养老服务格局逐步完善、制度体系基本健全、重点领域有所突破。但杭州市养老机构、从业人员供需结构失衡，养老服务资金不足，智慧养老服务使用率偏低问题仍待解决。针对分析养老服务的监管机制、筹资机制、养老护理人员的激励机制、智慧养老服务的标准体系，提出相应对策。期望提升杭州市养老服务水平，运用智慧养老模式，满足养老服务各方面需求，为面临类似问题的地区，提供参考与借鉴。关键词：老龄化；养老服务；智慧养老目录第1章绪论 11.1研究背景 11.2研究意义 11.3研究内容 11.4研究方法 2第2章基本概念与基础理论 32.1养老服务及其相关要素界定 32.1.1老龄化的界定 32.1.2养老服务的定义 32.1.3养老服务的体系 32.2理论基础 42.2.1社会嵌入理论 42.2.2渐进决策理论 42.2.3福利多元主义理论 4第3章杭州市养老服务的现状 63.1杭州市老龄化的现状 63.2杭州市养老服务“十三五”期间的发展概述 7第4章杭州市养老服务存在的问题 84.1养老服务供需失衡 84.2养老资金投入不足 94.3养老护理人员结构失衡 94.4智慧养老服务使用率低 10第5章杭州市养老问题的原因分析 115.1养老服务监管机制不完善 115.2养老服务筹资机制不健全 115.3缺乏护理人员的从业激励机制 125.4智慧养老服务中的标准体系缺失 13第6章国外养老服务的成功经验借鉴 156.1美国：投资多元化 156.2日本：完善的养老服务人才体系 156.3对杭州市养老服务的启示 15第7章杭州市养老服务问题的对策 177.1加强养老服务的政府管理和监督职能 177.2构建多元化的养老筹资机制 177.3完善养老服务人员的从业激励机制 187.4建立智慧养老服务的标准体系 19第8章结论与展望 21参考文献 22附录：2024年养老服务机构和养老服务人才市级补助资金表 24第1章绪论1.1研究背景人口老龄化是每个国家都想要迫切解决的问题。习近平总书记在2020年时强调了要全面推动老龄化事业，同时强调各级政府和社会公众全面参与。根据中国发展基金会发布报告预测，中国老龄化程度正持续加深，2030年到2050年预计达到412亿到4.80亿[1]老年人口。2023年杭州市老龄事业统计公报统计，杭州市60岁以上老人为179.57万人，65岁以上老人为121万人，80岁以上老人为28.58万人，失能、半失能老人为9.98万人[2]。杭州将面临人口老龄化、高龄化和失能化的挑战，需制定相应的养老服务措施来应对。人口老龄化日益加剧，党的十八大会议和“十三五”规划纲要，均提出要高度重视老龄工作，着力发展养老服务行业。杭州市以居家养老服务为主、社区和机构为辅的医养相结合的养老服务体系。杭州市政府全面推进养老服务的体系建设。与此同时，杭州市已经进入了互联网大数据时代，技术不断创新，但是养老服务模式的智慧模式还有待完善。在探索和发展养老服务中发现系列问题，如养老服务的供需失衡、养老服务资金不足、养老服务人才不足等。目前，杭州市已进入一个深度老龄化阶段，迫切需要加快发展养老服务，探索具有中国特色的养老保障体系，以满足日益增长的养老服务需求。1.2研究意义我国老龄化严重，“十三五”期间政府提出要高度重视老龄工作。但随着老龄化现象的不断加剧，老年人的照护需求不断上升，出现了养老机构床位不足、养老护理员供需失衡、政府养老资金投入不足等问题。本文从杭州市养老服务的现状分析，通过查阅文献和政府政策文件分析目前杭州市养老服务存在的问题。首先，在理论层面。本文所研究的养老服务方面的内容，在界定养老服务定义的基础上，结合社会嵌入理论、福利多元主义理论和渐进决策理论并参考国内外专家学者的研究观点。对杭州市养老服务的现状进行分析，提出相应的措施以及可行性方案。其次，在实践层面。养老服务是政府的核心工作之一，其主要功能就是针对老龄化现状，制定养老服务体系来保障老年人的生活，提高公民生活的满意度和舒适度。通过对杭州市养老服务存在的问题进行研究，可以为国内外其他地区的养老服务提供借鉴性参考，从而促进各地养老服务蓬勃发展。1.3研究内容本研究以杭州市养老服务为研究对象，从福利多元主义理论、渐进决策理论和社会嵌入理论出发，探究杭州市养老服务存在的问题。论文分为以下几个部分：第一部分为绪论主要是介绍杭州市养老服务的背景及意义。对研究内容和研究方法进行概括。第二部分为基本概念与基础理论。首先对养老服务的概念和模式进行界定，其次梳理有关养老服务的基础理论。第三部分为本市养老服务的现状，对杭州市养老服务的现状和杭州市养老服务的的总体情况进行分析。第四部分为杭州市养老服务中存在的问题，供需失衡、资金不足、养老服务人才短缺、智慧养老模式使用率低。第五部分为杭州市养老服务中问题的原因分析。第六部分为国外养老服务的成功经验借鉴。第七部分为杭州市养老服务问题的对策。1.4研究方法1.4.1文献研究法围绕研究论文的需求，在知网数据库平台上，搜索“养老服务”、“养老机构”、“居家养老”等关键词，检索出4.21万文献。通过查阅研读养老服务方面的国内外文献、当地政府在养老服务方面的政策和全国和杭州市的统计年鉴查询相关数据，为进一步研究本市养老服务打下理论基础。1.4.2比较分析法通过查阅大量文献的基础上，了解美国、日本等国家在养老服务方面的措施，为本市养老服务提供帮助。通过比较美国的养老服务筹资机制和日本养老服务人才的培养模式，分析我市养老服务的不足，从而为本市养老服务发展提供指导思路。第2章基本概念与基础理论2.1养老服务及其相关要素界定2.1.1老龄化的界定国际上对老龄化社会的界定是60岁以上老年人口（占总人数的10%）或65岁以上老年人（占总人数的7%）[3]。老龄社会又可以划分为老龄化社会（占总人口数的10%）、深度老龄社会（占总人口数的20%）、超级老龄社会（占总人口数的30%）[3]。杭州市60岁及以上老年人口数量为179.57万人（占总人口数的22.55%）[2]，因此杭州市处于深度老龄化社会阶段。2.1.2养老服务的定义养老服务定义分为狭义和广义。广义上是指老年人享受的一切正式和非正式的服务安排，主要供给主体是家庭、政府和社会。在老年人的精神和物种上给予制度安排并和社会养老体系密切相关。狭义上是指家庭和社会为老年人提供照顾性质的服务，如日常生活照料、医疗健康照料、社会保障、老年教育等。2.1.3养老服务的体系养老服务体系主要是指满足老年人基本生活需要，提高老年人生活质量，配备与经济社会发展水平相适应的设施、组织、人才、技术要素和配套服务标准的网络。目前养老模式主要包括三大类：居家养老、社区养老、机构养老。表2-1三种养老模式对比养老模式发生场所使用群体主要特点居家养老老人或子女在家中生活基本能自理成本低，无需更改住所社区养老家庭附近的社区生活自理能力相对较弱或子女不在身边的老人依托社区资源机构养老专业化养老机构失能或失智程度较高，而家人无力照顾老人成本较高，但服务更加全面2.2理论基础通过福利多元主义理论，养老服务的供给主体不只是政府，社会资本、家庭、社区等都是养老服务的多元主体。在多元主体的基础上，养老服务的各个政府部门也存在相互制约和影响。为了保障政府的监管职能，采取渐进决策理论，循序渐进的完善政府的监管体系，适应当下养老服务现状，进入政府监管的良性循环。最后，以社区为依托，融入居家社区养老模式和智慧养老服务模式，嵌入和整合社区内部和外部资源，最终充分利用多元主体，有效解决养老服务在供需失衡、资金不足等问题。2.2.1社会嵌入理论美国社会学家格拉诺维特指出，社会的所有成员都是紧密联系在一起的，没有结构和关系，他们就不可能单独存在。所有人都需要融入一定的社会结构和网络中，寻找各种资源来获得社会支持及情感、信息、服务等需求。社会嵌入理论可以有效避免传统居家养老过度社会化带来的问题，缓解养老机构的供给压力。通过市场化养老模式，整合周边养老服务资源，为老年人提供全面的养老服务。“嵌入式”养老模式主张结合社区内部和社区周边的养老服务资源，以社区为载体，以资源嵌入、功能嵌入、多元化经营模式嵌入的理念将机构养老与社区居家养老结合，注重传统家庭养老、社区居家养老和机构养老的三者结合的优势[4]。2.2.2渐进决策理论林德布洛姆认为政策的制定是在过去经验的基础上，经过逐渐修补的渐进过程来实现的。渐进决策虽然行动缓慢，但是它通过不断积累和修正可有效解决矛盾和冲突。从现状出发对现在实行的政策加以修改，决策步伐虽小但是较为稳定且易获得支持。在渐进决策理论下，可以避免不同利益主体之间价值观念的博弈，一步一步修正原有政策的不足，调整修改适合当下社会的政策，从而达到管理者的最终目的。渐进决策理论对养老服务的研究和实践有以下启示意义：宏观层面的养老服务体系的建设。渐进理论遵循既有的经验，通过调整政策来实行目标。随着老龄化的发展，体制不断健全，形成了初步的养老服务体系。宏观层面构建的制度规划和顶层设计经历了一个不断发展和完善的过程，这是渐进理论的主要体现。此外，随着老龄化问题的加剧，逐步出现养老服务供需失衡的状况，因此只有继续以渐进的方式，不断丰富微观层面的服务供给，不断完善养老服务的顶层设计，推动中观层面的养老模式转型，逐步优化和完善宏观层面的养老服务体系建设[5]。微观层面的养老服务供给。养老服务涉及面广，每个供给主体都有不同的利益需求。在多元的主体利益无法同时满足的情况下，可以采取求同存异，在合作中积累经验，进而探索每个主体应该发挥的功能和作用，从而达到更深层面的合作[5]。2.2.3福利多元主义理论福利多元主义理论认为社会福利的唯一提供者不再是政府。供给主体多元化，可以由公共部门家庭和社区等组成。福利多元主义主张来源的多元，认为单靠政府难以解决“政府失灵”的问题，无法稳定社会福利。即不能完全依赖政府也不能完全依靠社会。目前，杭州市老年人数量庞大，养老需求随之不断增加。随着老年人的生活水平提高，过度依赖政府无法满足当下老年人的需求，因此就需要多方参与才能提高养老服务的多样性、促进养老服务的发展[6]。如机构养老的PPP模式（政府和社会资本合作），在养老服务的主要供给主体是政府，通过社会资本的共同参与，有利于拓宽筹资渠道、获取社会资本的支持。从而形成可持续的资金投入的多元化筹资机制。因此，福利多元主义理论对政府的作用：一是减轻政府财政压力；二是整合养老资金资源；三是确保养老服务质量的优化，以此促进多元主体参与，多方面满足老年人需求。第3章杭州市养老服务的现状3.1杭州市老龄化的现状根据《杭州市2023年老龄事业统计公报》，杭州市老龄化总体情况呈现出几个基本特征：第一，老年人口基数大。截至2023年底，全市60岁及以上占总人口的比例为22.55%，平均每5人中就有1位是老年人[2]。第二，60岁至69岁的老人占比大，增速快。60岁以上老人由2018年底142.97万人增长到2023年179.57万人，这五年60岁以上总共增长了36.6万人。2020年开始，高龄老人增速加快，80岁以上高龄老人增长17.62万人，人数增长近2.6倍[2]。第三，主城区老年人口密集。杭州市主城区老年人口密集，老龄化程度较高。其中上城区（32.23%）、西湖风景名胜区（30.12%）、下城区（27.13%）[2]。随着人口老龄化程度不断加深，杭州将面临人口老龄化、高龄化和失能化三大问题，需要不断完善杭州市养老服务制度来应对老龄化现象的加剧。图3-1杭州市老年人年龄结构资料来源：杭州市2023年老龄事业统计公报图3-22018-2023年杭州市老年人口数量资料来源：杭州市2023年老龄事业统计公报3.2杭州市养老服务“十三五”期间的发展概述3.2.1逐步完善养老服务的格局杭州市养老服务的主流模式是居家养老。在市政府的领导下，杭州市“9064”养老服务格局基本形成。90%的老年人居家和社区养老。截止到2023年，杭州市目前已经建成60家示范性居家养老服务中心[7]。杭州市将养老服务的发展方向定位为机构社区化和社区机构化的趋势,推广养居家养老和社区养老服务模式的融合；6%享受政府购买的养老补贴。政府制定政策发放养老服务的补贴；4%的老年人生活在养老院机构。杭州市共有141个养老中心并且城乡覆盖率达到65%以上[7]。杭州市在社区层面推出示范性的居家养老中心建设。每个区域至少会有一个综合性的养老中心，保障城乡社区的全面覆盖，满足老年人的多方面需求。此外，杭州市出台了养老机构等级评定标准文件有助于对养老机构的监管。杭州市养老服务在全省乃至全国处于领先地位[7]。3.2.2逐步健全养老服务体系杭州市在“十三五”期间政府出台了养老服务相关文件，对养老服务体系建设起到政策引领作用。2020年由杭州市民政局发布《杭州市养老服务业发展“十三五”规划》对杭州养老服务业做了整体规划；2021年杭州市卫计委、民政局、财政局、人力社保局、物价局联合发布《杭州市医养结合护理型养老机构认定及运行管理办法》加快推进了养老服务体系的建设；2022年主要发布《关于加强居家养老发展规划的通知》等4个政策文件。不断完善养老服务标准，提升居家养老服务水平；2023年杭州市政府主要推出适老性改造方案如《杭州市困难老年人家庭适老化改造项目试点实施方案》等3个文件着力改造有条件的老旧小区，减轻养老机构的负担，提升居家养老的服务设施。此外，由杭州市财政局、民政局出台《杭州市市级养老服务资金补助实施办法》，对居家养老、养老机构、养老从业人员提供补助，进一步完善养老服务体系。3.2.3智慧养老服务有所突破杭州作为“移动互联网支付之城”，积极探索“互联网+”智慧养老平台。通过整合公共服务资源和社会服务资源，满足老人的各种需求。杭州市利用互联网推出“电子养老卡”的模式，“智慧养老支付结算”，让现代科技技术与传统养老服务模式相结合，更好的为杭城老人服务。

第4章杭州市养老服务存在的问题4.1养老服务供需失衡杭州市养老服务需求现状调查数据显示，老年人倾向于选择居家养老[8]。绝大数（75%）的老人不以养老机构为期望的养老地点，老年人（33%）希望“居家养老”[8]。4.1.1公办和民办养老机构供需失衡首先，养老总体床位供不应求。截至2023年底，全市共有养老机构320家，床位数7.36万张，每千名老年人拥有床位41张[9]。杭州市根据“十三五”规划目标，每千名老人拥有社会养老床位数50张（其中养老机构床位数不少于45张）。因此杭州市整体来说还没达到标准。其次，杭州主城区的老年人口密集，老龄化程度较高。以杭州市主城区为例，主城区共有77家养老机构，共有床位约1.36万张，每千名老年人拥有床位数23张[9]。而且46%的失能及半失能老人分布在西湖区和江干区，多数老人因为主城区养老机构床位供需失衡需跨区找养老机构，这样导致了跨区找养老机构的老人最后选择居家养老[10]。此外，在选择养老机构上考虑的因素中，64.58%的老年人选择“收费价格”[11]。民办养老机构多数超过5000元，最高15000元。相比公办养老机构价格不超过3500元，所以大部分公办一床难求[12]。表4-1杭州市主城区养老机构床位数量区域60岁及以上老年人口数量（人）养老机构床位数量（张）每千名老年人拥有床位（张）与标准差值上城区102813175417-28下城区114934112810-35江干区108422298127-18拱墅区99797203620-25西湖区133659343926-19滨江区37977224859+14资料来源：杭州市养老机构平台4.1.2社区和居家养老服务供需失衡随着经济水平的提高，老年人的服务需求也相应提高。社区养老服务项目主要是以打扫卫生、助浴、洗衣服等日常照料服务。而现在大部分的老年人更需要精神层面的、还有医养结合等高层次服务[10]。例如对于生活能自理的老人，就需要如运动器材、绿化环境等方面的设施。但目前社区较为缺乏对老年人设施的规划，由于设施的限制，影响了老年人运动的积极性。养老服务在层次上，供给与需求的项目明显失衡。社会参与的需求和供给项目的失衡。因此，从现阶段看杭州市社区和居家养老服务的问题是对老年人的精神需求的建设一直相对滞后，社区养老服务项目供给服务单一，不够重视养老的精神需求，缺少配置相应建设器材，这使得老年人的精神生活得不到满足[10]。4.2养老资金投入不足公共财政支出不能满足日益增长的养老服务需求。养老服务资金的主要来源是公共财政支出和福彩公益金。公共财政支出是养老服务的重要资金来源。主要用于养老服务建设，如养老床位补助，基本养老服务等。此外，养老服务的公共财政支出也低于彩票公益金。近年来，杭州市公共支出绝对额逐年稳步增长，但2024年公共支出增长率仅为6％，增速放缓。杭州市政府2019年至2022年对于养老服务建设的资金投入总共为17.54亿元，平均每年约4.4亿元。因此，杭州市每位老年人分摊到的金额约为248元[12]。而根据杭州市民政部彩票公益金使用情况，近五年来杭州市级财政累计支出彩票公益金128740.78万元，累计老年人福利类支出85642.97万元。虽然资金的投入每年都在增加，但是社会福利支出占公共财政支出的还是明显偏低，在每年增长的情况下也不能满足当下养老事业的资金需求[13]。表4-22019-2023年杭州市公共财政、社会福利支出指标2019年2020年2021年2022年2023年公共财政支出（亿元）1205.481404.311540.921717.081952.9增长率15.6%16.4%9.7%11.4%13.7%福利彩票公益金社会福利支出（万元）21410.9321655.7525278.0826055.4134340.61老年人福利支出（万元）13691.2413810.0316971.8915481.525687.91老年人均分摊金额（元）76779586143资料来源：“中国杭州”政府门户网站4.3养老护理人员结构失衡4.3.1年龄结构失衡“养老护理员职业标准“因人口老龄化的加剧而备受关注，虽然在2011年版的《养老护理员国家职业标准》中规定了从业人员的学历要为初中毕业以上，但在2021年国务院取消了“养老护理员”的职业资格认定。在2023年版本的标准中为了吸纳更多的人从事养老护理工作，放宽了学历要求，这也同样降低了从业者的素质。杭州市养老护理人员在年龄构成上以“4050”群体主体，体现了养老护理员平均年龄偏高、缺乏年轻从业者的窘境[14]。从学历上看，普遍以初高中学历和小学学历为主，教育程度偏低，且短期内难以完全改变。图4-1养老从业护理人员年龄结构资料来源：浙江老年报4.3.2专业结构失衡从数量上，全国养老护理员不足百万，获得专业资格证书的更是少之又少[15]。根据“十三五”期间政府管理养老服务业领域的预测，我国每年需要新增36.5万人的养老护理从业人员，这是一个不小的需求与挑战。同理，杭州市养老服务人才同样短缺。截至2023年6月底，杭州市60周岁以上老年人176.79万人，全市才只有养老服务从业人员2.21万人[15]，其中专业的高级养老护理人才，更极度缺乏。此外，在2023年的杭州市国民经济和社会发展统计公报中，将“养老护理人员”列入“技能类紧缺职业”。4.4智慧养老服务使用率低目前，杭州市政府虽然投入了巨大资金在智慧养老的服务项目上，也作出了一些创新的服务功能，但是智能养老在杭州市尚处于探索阶段，很多只是停留在信息化层面，并没有落地实施。整体上互联网模式的智慧养老服务使用率不高，据调查平均每十个人只有两名老人知道智慧养老服务[16]。例如杭州市“智能呼叫服务”使用率低[17]，部分老年人当成免费的手机来使用，手机费用都由政府支付，大大增加了政府的开支。此外，很多产品并没有真正考虑到老人的使用能力和生活习惯。老年人使用起来会觉得很复杂，操作也很繁琐，很多老人最终会放弃使用智能终端产品，这不仅造成资源浪费，也达不到为老人服务的目的。第5章杭州市养老问题的原因分析5.1养老服务监管机制不完善随着老龄化问题的加重，政府越来越重视养老服务的监管。基于渐进决策理论，我国社会养老体系主要是延续比中国先进入老龄化社会的国家的经验而建设，经过逐渐修补的渐进过程来实现的。目前杭州市养老服务管理监督机制尚不完善，这部分将从政府管理机制和监督机制两个方面进行分析。5.1.1管理职能交叉目前养老服务除民政局管理外，还有卫生委员会、人社局、财政局、老龄委员会和消防部等多个相关职能部门的配合。形成以“民政局为主导，多头管理”的管理格局。但是在实际管理操作过程中，各管理部门存在管理职能交叉和政府在养老服务提供中缺位的现象。在管理职能交叉的情况下，政府缺少对各个职能部门如何协调、监督等方面的明确指导和规定，所以仅靠现有的民政局的工作人员，会容易造成监管上互相推委、监管动力不足的现象。权责不明也导致了民政部门在对公办养老机构和民办养老机构平衡发展的导向职能中缺位。由于缺乏完善的养老服务管理监督机制，最终会影响到服务供给的质量和水平。比如民政部门在对公办养老机构和民办养老机构平衡发展的导向职能中缺位。政府缺少对各个职能部门如何协调、监督等方面的明确指导和规定。所以仅靠现有的民政局的工作人员，会容易造成监管上互相推委，而且监管的动力不足的现象。缺乏完善的养老服务管理监督机制，最终会影响到服务供给的质量和水平。因此，涉及养老服务的政府职能分散在各个职能部门里，缺乏整体规划和行动协调。政府在管理中易导致职能交叉或职能矛盾。5.1.2监督力度不足近年来杭州市政府出台的《养老机构设立许可办法》和《养老机构管理办法》等多个文件以规范居家养老发展和加快养老机构建设意见为主。整体指导性意见居多，政策操作性较弱。由于政府监督力度低，缺乏对养老机构收费价格的明确规定，在公办养老机构比民办养老机构价格低一半的情况下，民办养老机构在价格上没有优势，抑制了民办养老机构的发展和加大了公办民办之间价格的差异。此外，通过杭州市门户网站查阅关于养老机构的监管机制，监管的内容主要是以养老机构的安全性为主，政府对不合格的养老机构，缺乏对服务质量和价格的约束和引导[18]。5.2养老服务筹资机制不健全5.2.1公办养老服务资金渠道来源单一杭州市养老服务资金主要来自政府拨款，而如果过度依赖政府资金会导致养老服务资金不足。首先，从拨款渠道看。政府拨款的渠道来自公共财政预算和社会公益福利。随着养老服务，从而需求不断增加，如果只依靠政府进行筹资可能会挤占其他项目的资金需求，从而加大政府的财政压力。其次，根据杭州市统计局、国家统计局杭州调查队发布了2023年杭州市经济运行情况，全市实现地区生产总值达到15373亿元，按可比价计算同比增长6.8%，人均GDP达到2.2万美元，达到发达国家水平[19]。所以杭州市资本是有能力参与养老服务业的，但是由于筹集机制的不完善，渠道单一，导致政府无法充分利用民间资本来支持养老服务业。5.2.2民办养老服务运营资金缺乏政策保障首先，养老服务缺少民间投资法。养老服务跟其他的领域不一样具有公益的特性。出于对政府的信任，比较相信政府出资的机构，导致认为民间投资的养老机构是“假营利”或只是慈善行为，并非为老年人提供切实有效的养老服务。在养老服务的国家政策法律层面，缺少关于养老服务的《民间投资法》，民间的利益无法得到保障，同时消弱了民间资本的积极性[8]。其次，因为企业投资风险大。养老服务产业前期需要投入大量资金，企业要参与投资养老产业，其中一个阻碍是资金回收周期长[20]，而企业重视盈利，导致养老产业发展慢。政府虽然着力推出PPP模式（即政府与社会资本合作）来解决此问题，但是缺少关于PPP模式的法律政策，执行过程约束力较弱、影响较小。例如，2019年杭州市和睦老人公寓净利润为150万元，但是全年房租成本为100万。可见民营养老机构的运营资金不足[20]。最后，养老服务产业一直存在营利性和公益性的博弈，民办机构以保本经营状态居多[21]。杭州市虽然制定出台了对养老机构的扶持和优惠政策，但是政府对养老机构在贷款、融资政策优惠设置了许多限制。从政策看政府对养老机构的补贴主要是针对床位的补贴，但是领取床位建设补贴需要养老机构开办一定的年限且必须年检合格。例如：2023年《杭州市市级养老服务资金补助实施办法（试行）》的政策中给民办养老机构的补助需要分两次给，满3年运营年检合格，入住率达到50%进行补助[22]。总体上政策对给公办的养老机构是持续性投资，对民办养老机构不能一次性得到补助且需要达到很多条件，使民营养老机构容易陷入资金困境。5.3缺乏护理人员的从业激励机制5.3.1养老从业人员缺乏合法保障杭州市养老服务业尚不成熟，主要是依靠国家原有政策进行实施，没有根据地区实际情况制定针对性政策，导致养老从业人员缺乏合法保障。从政策和立法的角度提出了养老服务人才队伍建设的措施，但实际上这些措施的内容只是提出了原则。能作为指导方向但不能直接用于实际行动，缺乏详细的实施方案和细则。其次，权益保障相对薄弱。现在，大部分服务市场实行非员工制，员工不享有《劳动法》，《劳动合同法》[23]等相关法律规定的权利。如果员工与雇主之间发生纠纷，则不适用劳动争议解决机制，只能提起民事诉讼。然而，与劳动争议诉讼相比，民事诉讼的成本更高，诉讼时间更长。因此，很难保证员工的经济和社会地位。5.3.2薪酬激励不足据调查统计，住家型养老从业人员工资和全日制从业人员工资都以3500元左右居多；临时工大多数时薪为15元/小时[23]。与其他服务岗位相比如月嫂平均工资9千左右，家政7千左右，养老护理人员薪酬偏低。此外，养老工作时间长一般一天要达到12小时以上，不能自理的老人则需要24小时贴身照顾，每月只有1-2天的休息。因为薪酬低、工作年限短和工作强度大，造成了较大的人员流失。表5-12023年投身养老服务的毕业生的流失率年份流失率第一年40%～50%第二年60%～70%第三年80～90%资料来源：浙江老年报5.3.3政府补助不到位杭州市虽然提供高额补贴来提高养老护理人员的待遇，但是根据民政局发布的养老服务人才市级补助资金表，只有上城区6.5万元、江干区2.1万元、杭州市第三福利院6.7万元总计15.3万元[24]领取到补助资金。因此实际上人才补助落实的金额是少数。主要是因为补贴主要针对学历较高的人才，工作满5年后，高等院校、高职、中职毕业生补助分别为4万元、2.6万元、2.1万元[24]。这的确能提高养老从业的素质，但是无法改变民众对这个职业的认同感。这使得养老服务业招收相对地位要求不高且综合素质有限的中年劳动人群，造成了养老从业人员的年龄结构不合理。5.4智慧养老服务中的标准体系缺失近年来，杭州的“互联网+养老模式”发展迅速，着力实现科技与居家模式的结合。市政府提出要以老年人的需求为导向，运用现代互联网科技手段，提高服务水平，构建养老服务信息化平台。5.4.1智慧养老服务纲领性的标准缺失总体杭州关于智慧养老相关的政策规划是在实践摸索阶段。政策文件都以参考性意见和鼓励意见为主，缺乏实际有效的执行文件。在没有统一标准的情况下，智慧养老产品开发缺乏统一的标准，良莠不齐、信息误差大、服务质量差。以杭州市政府为例，制定了一系列的相关政策，特别是“十三五”规划期间，明确提出要结合杭州的信息经济。2020年，“智慧养老”转型提升工作被列为全市养老服务业综合改革项目。对《杭州市智慧养老综合服务转型提升工作的实施方案》采取实施后，杭州市开始大力发展智慧养老服务模式，在后续出台的相关政策文件中都是以实施方案和意见为主，缺乏标准性的政策。杭州现在养老服务整体内容单一、专业人才缺失，出现供求关系失衡的状况。政府在线下服务还没有完善的情况下，将焦点放在了智慧养老的模式中，加重了政府养老服务的任务。5.4.2智慧养老产品开发和设计标准缺失开发互联网模式的养老服务核心都是信息层面，投入大力资金在软件开发、招聘信息技术人才，没有照顾老年人的实际需求。其一，产品的设计未按照老年人的生活习惯来设计。老人本身就不太会使用智能产品加之操作步骤复杂，使得智慧养老产品使用率较低。其二，根据《智慧健康养老产品及服务推广目录》[25]中的第五类健康产品中穿戴式产品价格较高因此使用并不广泛。5.4.3智慧养老服务缺乏统一信息平台的建设标准智慧养老模式需要多方部门如市级部门，卫生部门、公安局、社区委员会以及社会企业、家庭等的配合，是一个复杂而庞杂的系统[25]。杭州市目前智慧养老服务信息平台属于初步阶段，未建立完善的养老服务信息平台标准。在信息收集和共享方面尚未统一标准，容易形成“信息孤岛”。例如在智能呼叫服务系统上，公安局和卫生部门之间缺乏“整体性”运作的标准。因此，在实际运行过程中影响了政府对于养老服务的迅速决策的能力和为老年人服务的效率。智慧养老服务信息平台未有效解决政府管理职能交叉带来的养老服务方面治理低效的问题，从而导致了智慧养老服务模式使用率较低[26]。另外，杭城老年人的卫生健康数据信息和智慧养老产品信息传输缓慢，各部门缺少统一的管理的标准和合作的方式。因此，政府难以通过智慧信息平台获取决策的依据，在缺乏统一信息平台建设标准下信息不流通，难以实现智慧养老的有效持续发展。第6章国外养老服务的成功经验借鉴6.1美国：投资多元化美国很早进入了老龄化社会且增长速度快。从2019年的230万增加到2024年的320万，增幅达40%，因此老年人对养老服务的需求也在不断的增加。美国在早期就建立了PPP养老模式的方式，进行多渠道的投资[25]。投资多元是指以PPP为主体，进行企业和政府的合作。主要分成三类：一是政府管理运营，社会资本投资；二是社会资本运营，政府管理；三是社会资本运营，政府和社会资本共同投资。根据不同的老年人的需求，考虑到每个人的经济情况和身体健康状况来制定个性化和差异化的服务。其次，政府通过发行债券融资来获取资金支持。最后，美国有完善的考核制度和管理监督机制。政府会对养老项目进行评估考核，通过标准才能获得政府的资金支持。如果群众对养老机构不满意可以直接向独立的三方监督机构进行投诉，保障PPP模式的有效运行。发达国家机构养老的多元化投资模式的PPP模式的养老服务项目的经验借鉴，有效解决养老服务的投资困境，为养老服务提供了有力的保障[25]。6.2日本：完善的养老服务人才体系日本步入超老龄化社会较早[27]。1987年日本政府颁布《社会福祉士与介护福祉士法》将养老服务人才教育体系迈向正规化。日本养老服务人才主要是以社会福祉士和介护福祉士这两类为主。每种类型的人才都有对应的培养体系，例如社会福祉士提供养老服务的相关咨询和协调，需要高层次的教育培训才能掌握更多专业知识。介护福祉士主要是负责老年人的日常照料，主要是以体力劳动为主，在培养体系上看重实践操作和学习中等教育。根据每个人的能力分层次培养日本的养老护理人才，在接受养老服务的人才培训教育后，需要通过国家资格的认证考试，以此来提供养老服务人才的质量和提高养老服务从业人员的社会地位。此外，日本政府为弥补养老服务人才的劳动力短缺，采取优惠签证政策吸引国外的养老护理从业人员，赴日本学习养老护理的外国人留学签证可延长至五年。留学签证和“介护福祉士”职业资格考试可以大量引进人才[28]。6.3对杭州市养老服务的启示第一，明确政企职责。在养老服务发展的各个阶段，由政府牵头提供合作诱因，在政府和社会资本在合作过程中，提高项目运作的透明度。为保证PPP模式合作的有效实施，需要定期披露项目细则，减少养老项目的风险。第二，完善PPP模式筹资的相关法律。根据杭州市实际情况建立PPP项目的法律法规体系，加快推进此项目的法律体系的建设，设立独立机构进行监督和管理。第三，重视养老服务业的建设。杭州市的整体生活水平较高，老人比较重视养老服务，因此对养老服务的要求较高。在人才提高方面可以学习日本的养老服务人才体系，利用签证优惠政策吸引专业化的海外人才，来提高养老服务专业水平。杭州市政府可以根据实际需求制定人才培育、资格认定体系来缓解就业压力和提升老年服务业的质量。

第7章杭州市养老服务问题的对策7.1完善养老服务的政府监管职能基于渐进决策理论，养老服务管理和监督涉及对象复杂，需要多个部门的合作。对于政府在养老服务管理和监督职能方面可以采取稳重求变的方法，现有政策和职能体系通过一步一步的改变，逐步达成决策目标，避免职责体系改动过大后引起的政府监管混乱。7.1.1厘清各主管部门职能为保障养老服务的健康发展、优化政府职责体系，杭州市政府要明确与其他养老服务持份者的之间的角色定位。加大政府部门的配合，在原有职能体系中出台精细化政策导向，按照“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”原则，各部门按照职能分工依法履行职责，引导养老服务机构（包括养老机构、居家社区养老服务机构）充分发挥政府在制度建设、行业规划、行政执法等方面的主导作用。例如明确政府关于养老机构空间分布的管理职能，将养老机构的布局规划纳入政府关于养老建设中，适当增加主城区养老机构数量，平衡养老机构在杭州市的空间布局。此外，政府要明确下属部门对每个养老服务的管理范围和权限，针对不同类型的养老服务缺点政府各个部门职责范围。根据我市行情，针对性制定适合各类养老服务的政策和管理规定，从而加强养老服务中政府管理职能。7.1.2加大政府监管力度第一，政府制定养老机构收费标准。在制定价格上从成本、供需状况、群众接受能力等方面综合定价。杭州市政府根据以上要求，加大对养老机构价格的监管。加大养老机构收费的公开力度，通过社会监督形成多方监管体系，使政府监管更加有效。第二，制定严格的奖罚制度。根据政府依据第三方监管机构对养老机构的质量抽查结果进行奖惩。例如，养老机构质量不达标则取消补贴或者责令整改。政府可以对于严重违反标准的养老机构进行高额罚款，以此来遏制养老机构的违规行为，提高养老机构自律水平。第三，逐步完善养老服务产业准入、退出、监督管理机制。通过循序渐进的方法对监管职能进行优化，促进养老服务产业可持续发展。7.2构建多元化的养老筹资机制基于福利多元主义理论，PPP模式是一种政府和社会资本合作的管理模式。在推进养老服务PPP项目过程中要建立PPP模式的政策保障体系。政企共同参与、责任共担，通过PPP项目与养老服务产业的结合，保障民间资本的收益同时也有相应的责任约束机制。这样可以规避以往公私合作形式中互相推诿的问题，也可以弥补政府在养老服务资金方面的不足。第一，构建风险分担和收益分配机制。在社会投资人的经济利益和政府的公共利益之间找到平衡点。为了最大程度促进政府和社会资本的合作，可采取PPP模式中的BOT+O＆M模式（“建设－运营－移交+委托经营或合同管理），这种模式是首先由政府和社会资本签订养老服务PPP项目合同。其次政府与PPP项目公司签订特许经营协议，将养老服务项目委托专业机构运营。因政府在养老服务的PPP项目中既是投资主体，又是监管主体。政府对整个项目进行绩效考核，并根据运作情况给予适当补贴。这种模式在引入多方投资的前提下，政府还能保留资产的控制权。同时还能由专业养老服务机构运营来提高养老服务的质量。第二，建立责任追责机制。将政策和法规引导PPP模式融入养老服务体系中政府要加强PPP项目的事前、事中和事后监管。在制定监管制度中，要将监管内容细化。将政策和法规引导PPP模式融入养老服务体系。具体表现在将法规与现有的税收、融资和投资政策相结合，以此来保证项目资金周转的透明。最后，政府应完善PPP制度建设，做到有法可循。PPPPPP项目公司杭州市人民政府杭州市民政局公司A公司C养老项目杭州市财政局绩效考核授权特许经营协议授权共同出资运营运营收益按绩效考核补贴图7-1PPP养老模式筹资流程图7.3加强养老服务人员的从业激励机制从杭州市政府的层面，加大对养老服务从业人员的补贴。政府应该根据当地养老服务现状，制定符合市情的《养老从业人员奖惩制度》，加强奖励绩效功效调动，以此来吸引更多从业人员加入养老服务行业。同时，制定符合市情的《养老服务专业队伍建设长期规划》，将人才队伍结构、人数和高级人才等纳入培养计划，改变养老从业人员年龄格局，提高养老从业人员待遇，保障养老从业人员的权益。从高校的层面，积极配合养老从业人员的激励工作。由于养老护理员以“4050”为主，要改善这个局面就有完善养老服务的教育体系，加快和高校的合作，提高养老护理从业人员的待遇。通过实行养老人才认定和考核制度，按照水平来针对性的培养人才。将高校课程与养老服务职业技能的结合，同时加快培养老年人养老服务方面的人才。此外，可通过跨国的政策学习，设置专门的人才培养体系，来实现理论与实践结合，充分提升实践课程的数量与质量。最后，合理规划养老人员的职业路径。因为目前杭州缺乏高级的养老护理人才不能满足当下的市场需求，构建高级的养老服务人才体系可以更好的吸引高校人才，高级技师可以教初中级的护理人员，带动养老服务的发展，形成良性循环。从社会层面，加大老事业的宣传力度和增强对从业人员的表彰力度。当前社会上普遍存在对养老服务人员的认知偏见，养老服务职业得不到社会认可且工作辛苦，不管是从生理层面还是心理层面都承受了巨大的压力。让消费者意识到养老服务人员为老年人提供的服务是值得尊重的转变固有观念，激励养老从业者，提高养老服务综合水平。7.4建立智慧养老服务的标准体系基于社会嵌入理论，杭州市居家和社区养老可以利用智慧养老模式促进养老产业的融合。政府推进智慧养老的标准化体系建设，提高老年人对智慧养老服务的利用。制定符合老年人嵌入需求的产品和设计标准，提供个性化服务照顾到老年人的情感和提供便利，提升老年人的安全感和幸福感。将养老服务模式融入进服务理念，推动杭州市养老服务的升级，打造智慧养老服务综合信息平台，优化智慧养老服务市场。7.4.1政府牵头制定智慧养老服务的纲领性标准政府要主动推进智慧养老领域的标准化建设。在服务标准、法律规范等多个方面做好明确的规定。同时，政府可以对给智慧养老合作企业给予优惠，鼓励更多的企业参与智慧养老服务平台的建设。最后，要加大理论宣传，特别是对老人的宣传，部分老年人对智慧养老不熟悉，政府应该加大宣传力度，可以根据不同的老人针对性宣传。例如可以社区委员入户指导，借助老年活动中心开展活动进行指导。7.4.2制定智慧养老产品开发和设计的标准政府要将智慧养老服务产品做到精细化。根据不同老年群体，制度他们适合的产品，满足不同老人的需求。智慧产品的设计要可以根据老年人实际需求个性化定制。丰富养老活动的内容，提高老年人对于智慧养老的知晓度和接受度。例如根据图7-2互联网+养老示意图，老年人通过智慧养老线上平台预定聊天、送餐、医疗保健等服务。结合老年人智能设备，将老年人的身体状况数据发送到智慧养老服务平台，由社区或附近的卫生院接单提供上门服务。线上输入信息和线下输出服务的结合，满足老年人的需求，保障老年人的身体健康。7.4.3建立智慧养老服务的综合信息平台基于社区嵌入理论，利用互联网技术加快推进养老服务的信息收集，在社区内建立市场化运作的养老方式，形成竞争机制来强化周边养老服务资源的整合和建立全面的老年人社区健康电子档案，更好的实现政府和社区的资源收集和共享。此外，民众参与到网络治理，调动民众的积极性，可以对智慧养老平台进行评价反馈，这样可以起到监督作用，更好的优化养老服务业。虽然智慧养老平台是线上的，但是最终是需要靠线下服务输出的。一定要线下线上齐头并进,使机构养老服务、居家和社区模式相互融合发展，提供全方位、综合性、精准性的养老服务。传递需求传递需求智慧养老服务模式养老服务智能设备老年人采集用户信息主要服务人群线上智慧养老平台输入信息线下服务社区居家养老机构输出服务互联网信息平台图7-2互联网+养老示意图

第8章结论与展望希望本市养老服务能越发展越好，也期望我国养老服务业能更蓬勃发展、日趋完善。养老服务是一项任重道远的工程，需要有长远的规划、人性化的设计、有效率的管理，方能造福社会。杭州市是较早进入老龄化社会的城市，政府一直以养老服务业的发展为重中之重。虽然政府在资金和设施方面给予一定支持，但是老龄化过快，供应跟不上需求，更需要政策长期的支持。老年人多层次的需要、需求，政府应开发并结合既有的智慧养老模式，让老年人能得到更好的照顾及满足。本文的结论有以下几点：第一，加强养老服务中政府管理和监督职能。在管理方面，厘清各主管部门的管理职责，优化政府职责体系。在监督方面，加大政府监督力度，制定明确的收费标准和惩罚制度。政府通过循序渐进方式，建立监管独立、职责分工的制度，以强化政府管理和监督职能。第二，构建多元化的养老筹资机制。通过PPP项目与养老服务的结合，构建风险分担和受益分配机制，保障民间资本的受益和调动民间资本的积极性。此外，建立责任追责机制，政企共同参与、责任共担。第三，完善养老服务人员的从业激励机制。在杭州市政府层面，加大政府的补贴。在高校层面，积极配合养老从业人员的进修教育课程。在社会层面，加大养老事业的宣传力度和增强对从业人员的表彰力度。第四，建立完善智慧养老的标准体系。应用“互联网+养老”的利基，建立完善的智慧养老标准体系，使得参与线上养老服务的机构更加透明化、规范化，以此更好地接受全社会的监督。大力优化并宣传智慧养老模式，让每个老年人都会使用，提高普及率和利用率。参考文献中国发展研究基金会.2024中国人口老龄化的发展趋势和政策[R/OL].杭州市民政局.杭州市2023年老龄事业统计公报[EB/OL].刘成坤.人口老龄化对产业结构升级的影响研究[D].华侨大学,2023.朱婕.城市社区嵌入式养老服务机构发展与创新对策研究[D].浙江工业大学,2023.张昊.智慧养老视域下中国养老服务体系的优化路径研究[D].吉林大学,2024.郭敏.扩大开放视角下我国养老服务产业发展对策研究[D].对外经济贸易大学,2023.祝婷兰.养老服务[N].杭州日报,2023-12-18(15).童素娟.杭州市养老服务需求与供给及对策研究[J].社会福利(理论版),2024(11):56-63.“中国杭州”政府门户网站.扎实做好“六稳”工作全面落实“六保”任