国企审计所面对的企业领导人员经济责任再认识

中办国办新修订的关于国企领导人员经济责任审计规定已印行三年，对照第十九条规定在组织实施的审计实践中，深感对国企领导人员的经济责任内涵及其边界，须结合不断发展的政治政策要求，不断深化细化新化。对国企领导人员实施经济责任审计，是国家审计机关履行的重要审计监督职责之一，是推动国有企业转型升级、提升经营效益、完善治理结构和实现国有资产保值增值、保障国民经济命脉、推进国家重大政策措施落实、推动高质量发展的有效举措。本文将结合近年来的审计实践体会，对国企领导人员经济责任内容、责任界定和评价等相关内容作一再认识。一、国有企业领导人员经济责任的具体内容中办国办经济责任审计规定第十九条对国企领导人员的具体审计内容作了八条规定，融合前七条的具体内容，结合现行的《企业内部控制基本规范》，个人理解归集国企领导人员的经济责任内容可表现为以下五大方面。(一)贯彻执行大政方针的政治责任国有企业仍是并将长期是中国经济主要命脉，在巩固国家治理、保证社会稳定和发展中，起着至关重要的作用，要时刻坚守政治责任、社会责任；要引导构建优秀的企业文化，增强企业活力；要全力保护消费者合法权益，以良好的企业形象和优秀的产品服务为支撑，创造良好的经济效益；要在建设资源节约型和环境友好型社会、强化环境和生态保护、增加财税收入、助力国家科技自立等方面积极作为，为中华民族伟大复兴做出贡献。近几年，全国审计机关根据统一部署对重大政策措施落实情况持续进行了跟踪审计，审计要点包括加强保障和改善民生、产业转型升级、乡村振兴战略实施、深化改革扩大开放、推动生态文明建设、加强和创新社会治理等方面的内容，要求充分运用融合式、嵌入式方式开展项目审计，包括国企领导人员经济责任审计在内的所有审计项目都要融合重大政策措施落实跟踪审计事项。要在对融合的重大政策措施落实情况开展审计的基础上，对政策措施落实的整体效果以及对当地经济发展趋势的影响进行深入分析，提出建设性意见。(二)社会稳定和安全生产责任安全稳定是社会、公民的最基本要求，是对国有企业的最基本要求。安全生产工作是企业稳定、健康、持续发展的重要条件和保障，企业应完善安全生产措施，预防为主，避免生产事故造成经济损失及危害职工人身安全，所以，必须严防生产安全红线，以最高标准压紧压实安全稳定主体责任，坚决防范和杜绝生产事故。企业应承担社会稳定责任，避免因企业原因引发内外部矛盾，影响企业内部团结和工作氛围，影响企业发展目标的实现，影响企业形象，甚至出现集体上访等群体性事件进而产生社会不稳定因素。(三)国家和地区可持续发展责任发展要以保护资源环境为前提，在国家、地区可持续发展前提下，实现国有企业的可持续发展，是国家财政收入稳定、实现国家发展战略目标、保证国民经济持续、快速、健康稳定发展的主要保障。因此，国企领导人员要胸怀国家与社会大局，通过规范企业管理、强化风险管控、加大企业投入、增加科研投入及成果转化等措施，努力增强国有企业竞争力和健康稳定的可持续发展能力，努力实现企业战略目标，积极对接国家发展战略，推动经济可持续高质量发展。(四)国有资产保值增值和企业规范经营责任企业的持续经营和贡献社会，前提是国有资产保值增值，这是衡量国企优劣的标志之一。国有企业一定要以保持营收和利润增长为基本目标。国企领导人员作为企业的经营管理者，需要通过健全完善的企业治理机制和企业内控制度，以保障实现企业经营目标；需要不断提升产品质量，开发新技术新产品以满足市场需要；需要确保财务安全，提升国有企业资产运营能力和长期偿债能力等方面的指标，增强企业抗风险能力；需要审慎决策对外投资，通过严格开展尽职调查及设立对赌条款等规避可能存在的投资损失问题；需要面对处置来自各方面的挑战与风险。(五)重大决策与廉政责任在国有企业经济活动中，“三重一大”重要事项的决策是企业管理最重要的内容，决策程序是否合规、决策执行结果是否符合预期直接关系着企业经营目标和可持续发展能力的实现，关系着企业职工的切身利益，关系着社会经济的稳定发展。因此，作为国有企业领导人员，必须完善企业重大事项的决策程序，严格执行决策，及时跟踪评估决策执行结果与决策预期的符合度，构建廉政防控机制，防范和避免因盲目决策、擅自决策或决策失误造成企业重大经营失败、国有资产重大损失、产生重大债务风险等决策风险问题。国有企业领导人员作为落实全面从严治党、党风廉政建设工作的第一责任人，应牢牢坚持党要管党、全面从严治党的政治责任，不断健全责任体系，层层落实党风廉政责任，积极探索廉洁从政和预防腐败工作的有效途径，梳理排查党风廉政建设工作中的风险和管理中的薄弱环节，强化权力运行全过程监督制约，结合企业实际扎实推进党风廉政建设。二、国有企业领导人员经济责任的界定在审计中，为了更好地对国企领导人员任期经济责任履行情况进行评价和判定，针对审计发现的具体问题需要对国企领导人员应承担的经济责任进行界定，对国企领导人员任期内出现的问题厘清责任。只有这样才能对经济责任履行情况作出客观公正合理的评价，否则将会导致审计机关对国企领导人员的权力监督不到位，影响对其进行评价，进而影响审计结果的运用以及审计工作的权威性及效率效果。经济责任的界定，要在准确理解和把握中办国办经济责任审计规定的基础上，根据经济权力的运用、履行义务的主观能动性、结果的合法合理性来判断，在界定审计发现问题的责任时，应当根据领导分工、实际权限和发挥的影响力，结合问题发生时的客观情况、决策程序的合规性、问题性质和后果的严重程度等因素，同时准确把握“三个区分开来”的要求建立容错纠错机制，坚持严管和厚爱结合、激励和约束并重，最大限度地激发国企领导人员担当作为和争先创优的主动性和创造性[1]。在界定国企领导人员经济责任时，应注意区分下列责任的界定。(一)前任责任与现任责任界定企业的经济活动从决策到实施往往经历相对较长的时段，造成的后果有决策、执行因素各方面的因素，对涉及的前后任领导的责任需要界定划分。经济责任的界定应综合考虑任职时间、决策时间、实施时间等因素界定前任、现任的责任，避免现任的责任推给前任。因此，审计人员要准确取证决策、实施过程中的重要时间节点和相关会议记录，对照涉及的前后任领导的任职时间和实际发挥的作用进行责任划分。(二)集体责任与个人责任界定首先看具体事项的决策程序，是按照决策程序开展集体决策的结果，还是领导人员一人拍板未经集体决策擅自决定。其次看经集体决策的事项，是否仅仅从形式上走了集体研究的流程，还是领导人员搞“一言堂”、独断专行、集体决策走过场导致决策结果仅体现了领导人员个人意志。最后还要看经集体决策的事项，领导人员是否明确表达了同意或反对的意见。审计实践中，被审计单位提供虚假会议记录的情况偶有发生，因此核查重要的集体决策事项时不仅要求提供相关会议记录，问卷调查和个人谈话等也是重要的审计取证途径。(三)决策责任与执行责任界定问题后果有可能是决策不当的原因，也有可能是执行不当的原因，这需要审计人员研究和判断问题后果与决策准确与否的因果关系，是决策正确但在具体实施过程中执行错误导致的问题后果，还是决策失误导致的问题后果。审计人员一方面要深入国企经营的领域进行研究和判断，另一方面要通过个人谈话等形式了解企业内部各层次人员对该问题的看法意见，必要时还可征询外部专家意见。(四)主观责任与客观责任界定分清是因不可抗力或国家相关政策调整、当时的社会历史背景等不可预见原因或客观原因导致的问题后果，还是因国企领导人员盲目决策、擅自决策、决策失误、履职不力、徇私舞弊等个人原因造成的问题，同时考虑“三个区分开来”的相关要求以激发干部干事创业、解放干部思想认识、解决干部后顾之忧。例如2022年江苏省句容市暴发两轮新冠疫情，针对严峻复杂的疫情防控形势，为落实上级相关疫情防控要求，句容市属国有企业句投集团临危受命应急建设方舱医院，考虑到当时疫情原因、社会面封控、工期十万火急的社会背景，项目建设程序的瑕疵就不能认定为领导人员的主观责任。(五)直接责任和间接责任界定应根据《党政主要领导干部和国有企事业单位领导人员经济责任审计规定》的相关要求，按照权责一致原则，以领导人员工作分工为基础，结合问题发生时的客观情况、决策程序的合规性、问题性质和后果的严重程度等因素进行责任界定，如领导人员是否参与决策，参与决策时发表的明确意见，分管部门所作出的决策是否经领导人员审批，因疏于监管导致问题后果的严重性等。三、国有企业领导人员经济责任审计评价审计评价是审计人员根据审计情况，对国有企业领导人员履行经济责任情况进行综合评价，应本着慎重、负责的态度对履职情况进行实事求是、全面客观公正的评价。对国企领导人员经济责任进行审计评价应当重点围绕国有资产保值增值、领导人员权力运行和责任落实、遵守廉洁从业规定、完成目标责任制情况等情况开展，应坚持依照党纪国法规定等开展审计评价，要有充分的审计证据作为支撑，避免审计评价与审计发现问题相矛盾，同时，审计评价要避免对超出经济责任审计范围的、审计证据不足以支撑审计结论的以及未开展审计的事项进行评价。(一)财务收支真实合法合规性评价财务收支真实性，主要评价国有企业财务收支活动及涉及的相关经济事项，是否按照相关企业会计准则和会计制度进行会计处理，以及企业会计报表、会计报告等相关会计信息是否真实反映企业的财务收支情况和业务经营情况。真实性审计内容包括资产负债、收入费用的真实性，以及相关业务经营活动的真实性。真实性评价应结合审计发现问题的数量、金额、性质等反映企业会计信息和业务信息失真问题。财务收支合法合规性主要评价国有企业财务收支活动及涉及的相关经济事项，是否符合党规党纪、法律法规的相关规定。合法合规性评价应结合审计发现问题的性质、数额以及造成的影响及后果等给予评价。(二)效益性评价效益性评价，是在对国有企业的经营决策、经营活动及涉及的相关经济事项进行审计的基础上，评价经营决策、经营成果是否实现经济效益、是否达到预期效果。开展效益性评价应充分考虑国有企业的地区或行业的实际情况，结合审计目标有针对性地选取相关财务状况指标、经营成果指标、行业发展指标等，同时要关注国资管理部门下达的目标任务和考核指标，重点查处严重损失浪费和越权决策、玩忽职守、利益输送、以权谋私等造成国有资金、资产流失的严重违法法问题。(三)内控制度建立和执行情况评价内部控制是建立现代企业制度的内在要求和必然产物，是保证企业发展的重要基石，国有企业在建立健全现代企业制度、引进战略投资者、实现结构性转型等一系列持续性的改革中，更需要完善内控制度体系、健全内控操作规程。但是由于我国国有企业具有的特殊性，在一部分国有企业中存在的种种问题，究其实质都是由于这些国有企业内部控制建立和执行方面存在的问题造成的。建立健全并有效执行内控制度，能够在企业层面有效维护国家财纪法规和财经纪律，以制度管人管事。审计要通过符合性测试和检查，深入了解并评价国有企业内部控制的健全性和有效性，进而强化国有企业管理的规范性和风险防范能力[2]。(四)经济决策评价经济决策是国企领导人员权力运行、职责履行的最重要内容。经济决策评价主要反映领导人员任期内所在企业是否建立健全了合法、有效、可执行的经济决策制度、决策程序是否按制度执行，有无通过合规决策程序粉饰掩盖违法违规事项、决策执行是否发生了偏离、决策执行结果是否与决策预期相符，重点关注有无决策失误、不开展调查研究盲目做出决策、领导个人擅自决策等，造成国有资金、资产重大损失浪费或流失的严重问题[3]。(五)个人廉洁自律情况评价对国企领导人员个人廉洁自律的评价，主要是对照《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》等文件，反映领导人员个人有无违规行为，以及违规的金额、性质及其造成的损失和社会影响。审计的内容主要包括有无违法乱纪以及贪污受贿、在重大投资项目等重大经济决策中存在利益输送或插手干预、利用职务便利侵占国有资产、违规报销应当由个人支付的费用、违反规定发放或领取津贴补贴福利、违规从事经商办企业等营利活动、违规兼职取酬等问题。个人廉洁自律情况评价对领导人员影响较大，但很多支撑材料无法单纯在财务资料中获取，因此使得这项评价更加困难和复杂。审计人员可以通过组织人事部门和纪检监察机关通报的情况、制定发放问卷表调查表以及个别谈话等方式获取审计证据。(六)企业可持续发展能力评价可持续发展能力是指企业通过资源投入与整合，制定企业从短期到长期各阶段的生产经营目标和企业发展战略，以实现企业在市场竞争中保持技术及产品优势、持续盈利能力和持续成长能力。可持续发展能力全面反映了公司经营的稳定性、业绩的成长性和发展的持续性。国有企业可持续发展能力可以从国企改革及体制创新的实施情况、产业调整和主业发展情况、科技创新投入和节能降耗水平、对外投资实施管理情况、承担社会责任情况等方面进行审计和评价[4]。(七)重大政策措施落实情况评价国有企业应提高政治站位，把党的领导和企业治理相融合，将国企改革的相关工作部署不折不扣的贯彻落实好，贯彻落实好党和国家关于优化产业布局、战略性新兴产业发展、民