行政事业单位预算绩效评价问题研究

大部分行政事业单位都是利用现有公共的社会资源来服务整个社会，这些公共资源在预算管理中是否产生理想的效果，这就要求预算管理的执行者从绩效管理的角度去分析单位所有的业务在事前、事中和事后的情况。预算绩效管理是预算单位根据设定的绩效目标，运用科学、合理的评价方法、评价指标和评价标准，对预算管理资金的支出过程、产出及其效果进行客观、公正的评价，是全面预算管理的重要做成部分。它是行政事业单位将预算管理中的所有资金全部纳入绩效管理评价，在预算管理的实际执行前、预算管理实际执行中和预算管理实际执行后运用的监测、考核等方法进行一系列的管理过程控制。行政事业单位在预算管理执行过程中使用的一系列监测、考核评价等方法，不仅能使单位预算资金的使用效率得以提高，预算资金成本效益最大化的目标得以实现，还可以在单位的预算绩效管理水平得以提升的基础上，更好地服务人民群众和社会。因此，加强全面预算绩效管理对推动行政事业单位建设具有决定性作用。一、预算绩效管理的作用（一）提升行政事业单位的预算管理水平行政事业单位的绩效管理是建立在以预算管理绩效目标导向和绩效考评的基础上，只有不断地根据预算管理的实际执行结果去优化修正、优化绩效考核体系，确保考核结果更加符合单位运行实际，才能使行政事业单位的预算管理水平进一步提升。（二）为绩效考核提供相关依据在预算绩效管理的控制过程中，将预算项目实际执行情况与预算管理资金进行比较、分析，便于对各部门及每位工作人员的工作业绩进行考核评价，有利于调动员工的积极性，使他们在今后的工作中更加努力。（三）有利于提高预算管理资金的使用效率行政事业单位在预算管理过程中，按照实际执行数据和预算管理数据进行绩效效率的分析，可以更好地把握相关预算指标的合理性，以便在下一步的工作计划中进行预算调整。二、行政事业单位在预算绩效管理中存在的问题（一）行政事业单位对预算绩效管理认知不足预算绩效管理是对行政事业单位在业务活动过程中使用的预算资金进行分析评价体系，但部分行政事业单位对预算绩效管理的认知存在偏差。预算绩效管理仅仅是财务部门的事和事不关己的理念贯穿在行政事业单位工作人员的思想认识中，单位具体的基本支出和项目支出只要涉及资金的使用、考核、评价等都与业务部门无关。同时，预算管理资金从财政部门的申请情况和资金在单位内部各部门具体使用情况受到单位领导的重视，对于预算管理资金是否可以实现成本效益最大化的目标、是否可以最大程度上得服务社会和人民群众则不关注，这样的行为导致预算绩效管理的效果就无法体现出来，无法使资金的使用效率达到最大化。同时行政事业单位的社会属性就决定着面对各种突发事件等不确定性因素的发生，必须使单位在现有的预算支出范围内进行预算外支出，这些因素也导致预算绩效管理的具体实施起来也是困难重重。因此，在现有的预算管理的基础上，必须增强行政事业单位领导和工作人员对预算绩效管理的认知度，完善全面预算绩效评价管理机制。（二）预算绩效管理人员的综合素质普遍不高作为行政事业单位预算绩效管理的实际参与者不仅要有相关的专业理论知识，还要熟悉单位每项业务及流程。但就目前情况来看，行政事业单位的预算绩效管理的实际参与者业务能力较差和工作效率较低的原因是对单位业务活动流程不熟悉、财务专业技术理论水平不高，预算绩效管理知识缺乏，这些都导致预算绩效管理的深度和广度不足，同时也无法适应目前社会发展需要，比如说在预算的编制时，对预算的执行情况如何进行监督和考核没有详细的说明，预算执行完毕后的绩效考核情况存在只注重表面现象和结果，而不去深入的分析问题产生的原因，致使单位内部评价结果与外部评价结果存在较大差距。（三）预算编制的不科学性从目前情况来看，大部分行政事业单位的预算编制缺乏科学性，主要是行政事业单位工作人员缺乏一定专业的预算知识，财务知识、法律意识和具体业务方面的预算经验等能力不足的问题，严重影响了单位预算绩效管理水平；另一方面在预算编制时业务人员面对工作任务重，编制时间短、需要大量相关财务信息等数据的收集，预算编制涵盖单位业务的全流程，涉及单位的各个部门，预算编制内容比较复杂，这都增加了预算编制难度。（四）预算绩效管理考核的不合理性我国大部分行政事业单位的在预算绩效管理指标的设计中只强调财务考核指标，例如经常用预算的执行率这个考核指标，按照预算执行率的考核方法来进行的绩效评价则偏重于事后控制，而忽视了行政事业单位事前充分的调查和考察，过程中缺乏严格的监督，预算绩效评价方法相对简单，缺乏客观性和全面性；对具有周期性较长的建设项目支出，基本上是按完工后进行预算绩效考核，难以发现在项目运行过程中存在的具体问题，致使预算管理资金难以进行相应的调整，预算管理资金的效率无法达到合理化和最优化；部分行政事业单位的绩效评价体系尚未完全建立，对于涉及其他绩效管理目标的评价，可能是在若干年后审计预算管理资金执行情况时才进行绩效评价，预算绩效管理评价的滞后性导致其推广效果不佳。（五）内控体系建设不健全行政事业单位的内部控制是对单位经济运行风险的控制活动，预算绩效管理也是内部控制的一部分，行政事业单位的内部控制和预算绩效管理都是对单位的业务进行的事前防范、过程控制和事后监督的整合，把握单位整个业务活动流程的控制。一方面大部分行政事业单位在业务活动管理过程中将内部控制和预算绩效管理生生分割开，没有紧密联系起来，致使预算绩效管理过程中的出现较为严重风险控制，造成预算管理资金的浪费。另一方面也没有根据单位多年出现的风险因素，对频繁出现的每个风险点按照预算绩效管理目标的要求分析进行全过程的分析、评价和监督，比如不相容岗位职责的没有分离，部门之间的管理权限划分不清晰等等，这都制约了预算绩效管理目标的实现。三、推进行政事业单位预算绩效评价的建议（一）加强行政事业单位对预算绩效管理的认知度预算绩效管理在行政事业单位领导和工作人员思想认识上的不足，严重制约了预算绩效管理活动的开展。我国虽然在政策层面上基本上树立了全面预算绩效管理的意识，但是对每一个具体的行政事业单位来说，需要对全体工作人员采取专题培训、专题讲座和一系列的专题研究活动，来增强单位内部工作人员的全面预算绩效管理的意识，让工作人员从思想根源上意识到预算绩效管理在单位业务活动中的重要性。行政事业单位要在稳步推进预算绩效管理的基础上建立健全全面预算绩效管理机制，明确各自职责分工，加强各相关部门间的联系，树立部门间全面预算绩效管理意识。行政事业单位的领导阶层也应该树立预算绩效管理的意识，重视预算管理的过程监督和执行所要达到的效果，这样可以促进行政事业单位自上而下的树立起全面预算绩效管理的意识。领导要全程参与预算管理的编制，在编制过程中要掌握单位具体是否运用零基预算、滚动预算等多种科学的预算编制方法来进行预算编制，时刻要根据业务部门承担的具体职能测算部门支出，对于较大的项目支出，可以组织项目所涉及的相关部门领导和专家来进行会审研判，根据会审研判结果来进行预算绩效的管理。行政事业单位要按照预算绩效管理评价机制来分析审查各部门的业务数据是否合规，是否能达到相应的社会效果，促使行政事业单位提高自己的预算管理意识。（二）增强预算绩效管理人员的业务综合素质能力行政事业单位的预算绩效管理人员的业务综合素质能力的高低决定着行政事业单位的预算管理编制效果。行政事业单位一方面要通过相关专业人才储备和招聘过程中要选用优秀管理人才来进行预算管理的编制，另一方面还要深入提高工作人员对全面预算绩效管理的认识程度，全方位调动工作人员参与预算绩效管理的积极性和主动性，从而提高预算绩效管理水平。在实际工作中，要不定期地进行预算绩效管理知识的学习或技能的培训，邀请相关专家进行预算绩效管理知识的讲座，对新入职的工作人员要进行思想政治学习和专门的业务知识培训，让工作人员在思想上树立预算绩效管理的意识，在工作能力上能达到预算编制的基本需求。行政事业单位的财务部门工作人员要全程肩负起对单位预算绩效管理的事前、事中、事后的监督，要将监督过程中发现的问题进行分析，同时将分析的结果向涉及的部门进行反馈和通报，比如在单位预算绩效管理活动过程中，发现预算目标和预算实际执行情况存在差异性，这就要求相关业务部门要进行相应的预算调整；预算执行结果没达到预算绩效管理的要求时，就要分析无法达到预算绩效管理目标的原因，这些都要求财务工作人员具有较高的业务政策理论水平和较高的专业知识，以适应预算绩效管理的要求。（三）提高预算编制的科学性在经济高速发展的今天，行政事业单位应在预算编制的基础上，逐步将预算绩效管理指标进行完善，以达到预算管理资金的最大效果。一方面行政事业单位应该认识到预算管理不仅仅只是财务部门或者是哪一个具体业务部门的事项，而是需要全体人员的参与，全过程进行监督控制事项的。行政事业单位中的具体业务部门、财务部门、内部控制部门等要向具体的预算编制部门提供涉及自身部门的相关业务数据，这些业务数据量大，预算编制分析存在一定难度，不利于行政事业单位预算绩效管理。因此，我们需要在优化预算绩效管理流程的基础上提高相关业务部门之间的沟通协调，加强相关人员在法律、财务、预算方面的知识的学习，以保证财务信息的准确性和完整性，从而提高预算编制的科学性和有效性。另一方面就要求具有相关专业知识和较高业务能力的人员根据单位的具体情况和预算数据的相关信息来进行预算的编制，从而提高预算编制的效果，减少编制预算的主观意识，制定适应行政事业单位的预算绩效管理的目标，保证预算绩效管理的合法性。（四）完善预算绩效评价考核的合理性一方面要在行政事业单位内建立全方位的预算绩效管理指标评价体系，从自我评价、上下部门之间评价、同类部门之间的评价等方面综合考虑单位预算控制效果。另一方面预算绩效管理内部考核指标制订时不仅仅涉及财务指标，还要考虑业务指标，只有将二者结合起来才可以完成单位的预算绩效管理，以提高相应的激励和约束机制。行政事业单位在设计绩效考核指标时还要从单位长远角度出发，不能过分强调短期效益指标而忽视长期预算目标的实现效果。要在制度上明确预算绩效管理中的各方责任，厘清业务部门之间、工作人员之间的权限和职责，这样才可以调动各部门之间、工作人员之间预算绩效管理的积极性和主动性，也是培养绩效管理意识的手段之一。在预算编制阶段，将预算目标与预算绩效管理相结合，在执行阶段，将预算的执行结果评价和过程管理相结合，这样才有利于实现预算绩效管理目标，以确保预算绩效管理目标的真实性和可靠性，通过全面的预算绩效评价，确保预算绩效评价的合理性。（五）加强内部控制制度建设行政事业单位目前应重点加强内部控制管理体系的建设，一方面要让工作人员在思想上认识到内部控制制度在预算绩效管理中的重要性，在日常工作中要统筹各种资源，设计科学合理的方案，明确内部控制的作用，把内部控制的理念运用到预算绩效管理中，将单位内部控制管理制度和预算绩效管理紧密联系起来，才能适应预算绩效管理的要求。另一方面要将单位内部管理的每个部门涉及的风险点进行梳理，并依照风险点制定对应的风险防控措施，单位在进行预算绩效管理应重点关注这些风