【我国政策性银行有效监管不的原因及优化建议探析：以A市为例13000字（论文）】

我国政策性银行有效监管不的原因及完善对策研究—以A市为例摘要自从中国国家开发银行，中国进出口银行和中国农业发展银行这三大政策性银行成立以来，它在商业银行不愿且不愿意干预并有效填补市场空白的商业领域中发挥了积极作用。实施在国家政策、服务国家战略和促进国家经济发展中发挥了重要作用。然而，随着经济和金融环境的变化，政策性银行逐渐面临与市场发展不相容的问题。本文分析了A市政策性银行的发展现状以及A市银行监管局对政策性银行的监管现状，并发现其问题及存在问题的原因，最后提出相应的改善建议，期望本文的研究有助于改善A市政策性银行监管的现状，促进政策性银行更好的完成其职能。关键词：政策性银行；监管；银监局目录TOC\o"1-3"\h\u13206一、引言 112521二、相关理论概述 116059（一）监管的内涵 122614（二）政策性银行的性质 130628（三）我国现有的政策性银行体制 2185211.国家开发银行 3167852.中国进出口银行 4152293.中国农业发展银行 517197三、我国政策性银行监管现状及不足 66448（一）我国政策性银行监管主要情况和立法沿革 610146（二）我国政策性银行监管制度保障 8975（三）我国政策性银行监管的不足 9281411.监管法规体系不健全 9133322.监管架构存在着重大缺陷 948133.缺乏有效的绩效考核评价机制 1026369三、政策性银行监管不足的原因分析-以A市为例 1019831（一）A市政策性银行监管体系设置 1051991.监管职责 1099312.内部组织架构设置 1031037（二）A市政策性银行监管现状 118947（三）对政策性银行监管存在问题的原因分析 12314731.缺乏法律法规的指导 12155702.机构监管架构下的监管流程不够完善 12285843.风险监管力度略显不足 13291424.监管保障机制不完善 1318061五、加强政策性银行监管的对策 1325366（一）持续完善政策性银行监管法规体系 13307491.完善政策性银行监管新规 1423192.加强后续政策制定统一性 1430295（二）完善政策性银行绩效考核监管评价机制 14239601.监管应完善细化政策性银行绩效考核机制 14113222.总行应因地制宜地设立绩效考核指标 1515892（三）完善功能监管方式，强化风险监管力度 15119001.非现场监测层面 15199222.现场检查层面 1514036（四）完善政策性银行监管保障机制 1673431.制定和实施人才培养计划 16262812.建立政策性银行监管专家库 1615243六、结语 1629734参考文献 17一、引言上世纪九十年代，政策性贷款逐渐从四大国有银行中分离出来，以促进四大国有银行的商业化。1994年，经总理批准，我国相继成立了三个政策性银行，分别是国家开发银、中国进出口银行和中国农业发展银行。在过去的二十年中，这三个政策性银行在解决制度缺陷、协调政府与市场在金融资源分配中的关系以及支持国家的经济建设和社会企业方面发挥了不可替代的作用。作为既具有银行性质又承担政府财政责任的金融机构，政策性银行所具有的特殊性质，使其成为我国调节经济的重要手段，也使得监管部门对其进行监督具有必要性。随着我国经济的发展，政策性银行应继续在稳定增长和调整结构方面发挥重要作用。以政策性银行的监管为研究课题，有利于促进政策性银行更好地落实国家的意愿，保护国家的经济和金融安全[[][]郭炎兴.中国银监会发布专门监督管理办法开发性政策性银行监管进入新阶段[J].中国金融家,2017.本文分析了政策性银行监管的现状和不足，并A市为例深入分析产生监管问题的原因，并提出相应的改善对策，从而为我国政策性银行监管的改善与强化提供参考建议。二、相关理论概述本章节对政策性银行监管的相关理论进行阐述。阐述监管的内涵、政策性银行的性质以及我国现有的政策性银行的体质，便于增进对本课题的了解。（一）监管的内涵监管的含义就是指政府对银行的监督管理。政府或相关部门通过法律或行政措施对银行的业务进行监管，以确保银行遵守各种规章制度，并避免银行产生不审慎的经营行为。根据银监会网站上发布的信息，我国银行监管的主要目的在于按照法律规定以及透明公正效高效的原则，保护储户和金融消费者的利益，增进信息市场，提高公众对现代金融的认知并减少经济犯罪维护金融稳定的四个主要监管目标[[][]戴奇远.政策性银行道德风险及其监管研究[D].2019.（二）政策性银行的性质所谓政策性银行指那些多由政府创立、参股或保证的，不以盈利为目的，专门为贯彻、配合政府社会经济政策或意图，在特定的业务领域内，直接或间接地从事政策性融资活动，充当政府发展经济、促进社会进步、进行宏观经济管理的金融机构[[]吴琼.政策性银行经济资本管理的相关探讨[J].今日财富,2018(24):76-77.][]吴琼.政策性银行经济资本管理的相关探讨[J].今日财富,2018(24):76-77.政策性银行不同于国家财政，也不同于商业银行，而是介于两者之间，它为政府预发展的弱势产业和新兴产业提供资金，支持社会准公共物品的建设。主要为因无利可图或风险极高而导致商业性银行不愿放贷的，或者政府财政无力承担的行业和领域提供贷款。而处于这些领域的企业或项目，其社会效益往往要大于经济效益。（三）我国现有的政策性银行体制表2-1我国三家政策性银行成立之时的状况机构名称成立时间注册资本金（亿元）资金来源资金运用国家开发银行1994年3月17日500.0资本金、发行金融债券、国内外借款基础设施、基础产业、支柱产业的项目中国进出口银行1994年4月26日33.8资本金、发行金融债券、国内外借款与进出口、海外投资有关的贷款、投资等中国农业发展银行1994年11月18日200.0资本金、发行金融债券、中央银行再贷款粮棉油收购、调销、准备贷款业务；农业开发和基础改造贷款资料来源：《中国金融年鉴》1995年1.国家开发银行国家开发银行是直属国务院领导的、具有国家信用、从事开发性金融业务的政策性金融机构。成立于1994年3月17口，注册资本金500亿元人民币，全部由财政部拨款。国家开发银行作为按照国家相关的法律法规和方针政策为国家基础设施、基础产业和支柱产业中的大中型政策性项目，及其配套工程提供投融资服务的政策性金融机构，追求国家全局利益和长远利益，不以盈利为目的、取大利让小利，办理政策性金融业务，实行独立核算，自主、保本经营[[][]田朝辉,毛蔚蓝.国外政策性银行风险补偿机制的经验做法及对我国的启示[J].金融经济,2020,No.524(02):88-92.图2-1国家开放银行的发展状况（单位：亿元人民币）经过十几年的发展，国家开发银行已经成为中国长期融资领域的主力银行，为国家基础设施、基础产业和支柱产业的建设提供了巨额的资金支持。从图中数据分析，国家开发银行自成立以来，资产总额逐年增加，2019年更是达到了45411亿元人民币。国开行向能源、交通、农林、原材料等多个行业发放了贷款，支持了很多国家基础设施建设、相对不发达地区的产业投资以及重点大中型项目建设。例如，在2017年，国开行的贷款总余额达到了22617亿元人民币，同比增长12.27%；其中，基础设施、基础产业和支柱产业贷款余额达22301.6亿元人民币，占全部贷款余额的98.61%；向中西部地区贷款10777.0亿元人民币，东北老工业基地贷款2167.9亿元人民币，分别占全部贷款余额的47.65%和9.59%。还投资建设了了长江三峡水利枢纽工程、京九铁路、四川二滩水电站、山东胜利油田、秦山二期等。国开行筹集和引导社会资金运用于国家重点建设，从资金来源上对固定资产投资总量和结构进行调控。其资金主要来自发行债券、税收返还、向同业拆借和有限的客户存款，其中最主要的还是发行本外币债券，而且是仅限于银行间债券市场。从表中数据可以看出，发行债券总额占总负债的比重一直都很高，在2017年更是达到了90.66%[[][]杨江英,王楠.新加坡资管业务监管启示[J].中国金融,2017,000(020):84-86.2.中国进出口银行中国进出口银行成立于1994年4月26口，总部设在北京。是直属国务院领导的国家出口信贷机构，享有国家主权级别的信用评级。中国进出口银行主要是通过办理出口信贷和进口信贷、提供对外担保、转贷款、组织或参加国际、国内银团贷款等等业务来执行国家的宏观经济和产业政策以及外经贸政策、为机电产品和高新技术产品的进出口提供资金支持，引导和支持境外投资和对外承包。表2-2中国进出口银行成立以来的发展状况表内资产总额表内贷款余额外国政府及国际金融机构贷款转贷余额进口信贷贷款余额2011911714158201211028791612013119510261782014139112391812015204817601682016258323171767320173787321118937920185667451222610162019792160082181312数据来源：中国进出口银行2011-2019年度报告整理中国进出口银行经过十几年的发展，通过各项业务的办理为我国外经贸提供了强有力的支持，在促进我国开放型经济的建设中发挥了重要作用，是我国金融体系的重要组成部分。其作用主要体现在以下方面，为我国机电产品及其成套设备、高新技术产品出口及境外投资提供政策性的融资渠道，办理外国政府贷款的转贷款业务，负责承办中国政府对外提供的优惠贷款业务。中国进出口银行成立后，资产总额和表内贷款余额逐年增长。通过提供出口信贷和进口信贷，办理机电产品出口，提供出口信贷保险，提供境外投资贷款，对外担保等业务，拓宽了我国出口企业的融资渠道和发展空间。从表中数据来看，中国进出口银行在2019年的表内资产总额7921亿元人民币，表内贷款余额6008亿元。表内外业务贷款总额达到7496亿元，资产总额9533亿元，与上年相比，分别增加1438亿元和1492亿元。为机电、高新技术、农产品出口以及对外承包工程、对外投资提供了1742亿美元的的资金支持；为资源以及技术装备类产品的进口提供了671亿美元资金将支持。在实现自身较快发展的同时，也为推动国民经济平稳快速发展作出了应有的贡献。3.中国农业发展银行中国农业发展银行是1994年11月18口成立的直属国务院的政策性金融机构，注册资本金200亿元人民币，总部设在北京，在各省、自治区、直辖市均设立分行，重点农业地区设立办事处，重点农业县设立支行[[][]程丹.政策性银行改革后的财务风险评价研究[D].2018.中国农业发展银行成立以来，以国家信用为基础，承担了国家农业政策性金融业务的办理业务，代理财政支农资金的拨付，为农业、农村、农民“三农”经济的建设发展和社会主义新农村建设提供政策性的资金支持。其资金来源主要是向中国人民银行的再贷款、发行金融债券、代理拨付的财政支农资金、向国外借款等。资金运用业务主要是办理粮、棉、油等主要农副产品的国家专项储备贷款；办理肉类、烟叶、羊毛、化肥等的专项储备贷款；办理粮、棉、油等主要农副产品的收购、调销、加工贷款；办理农村的基础设施建设贷款、技术改造贷款、农业小企业贷款和农业科技贷款等。表2.3中国农业发展银行成立以来的发展状况单位：亿元人民币总资产贷款余额总负债向央行借款发行债券20127644.727366.287453.816485.05200.0020137343.316901.907146.876507.000.0020147496.417189.847299.186099.00408.0020158502.107870.738303.905230.001766.5220169325.628843.969123.513870.003161.05201710650.9410224.3910446.763658.504663.31201813546.4912192.7913319.643658.506497.01201916568.2414512.5916315.233652.008109.25数据来源：中国农业发展银行2012-2019年年度报告整理从表中数据分析，中国农业发展银行自成立以来，对各项农业贷款的支持额度不断增长，有力地促进了农业生产，保护了广大农民的切身利益。2019年末各项贷款余额达到14512.59亿元，比年初增加2319.8亿元。全年累计投放粮棉油收购贷款4193.6亿元，同比增长6.2，农业农村基础设施建设贷款余额2361.3亿元，比年初增加了987.4亿元，同比增长71.9%，发放县域城镇建设贷款152.3亿元。农发行成立以来，解决了国家粮、棉、油收购给农民“打白条”的现象，保证了国家粮、棉收购和调销的资金需要，改善了农村各项基础设施建设状况，极大的促进了农业发展。三、我国政策性银行监管现状及不足一直以来，我国都在推进对政策性银行的监管工作，从立法以及制度建设等多种形式来完善政策性银行监管体制，然后在实践中仍然存在不足。以下就我国政策性银行监管的立法前沿、制度保障以及存在的不足进行分析。（一）我国政策性银行监管主要情况和立法沿革国家开发银行是按照投融资体制改革的总体要求，将原有的6个国家专业投资公司并入，同时新组建一个人员精干的国家开发投资公司。主要任务是建立长期隱定的资金来源，筹集和引导社会资金用于国家重抵建设，投资项目不留资金缺口，从资金来源上对固定资产投资总量及结构进行控制和调节，按照社会主义市场经济的原则，逐步建立投资约束和风险责任机制，提高投资效益，促进国民经济的持续、快速、健康发展，主要业务是向国家基础设施、基础产业和支柱产业等大中型项目及其配套工程发放基本建设和技术改造贷款。国家开发银行成立以来，按照政策性金融的市场定位，在支持国家基础设施、基础产业和支柱产业项目方面发挥了重要作用.通过支持国家急需发展的行业和领域的项目建设，极大地缓解了国民经济发展的“瓶颈”制约。重点支持了长江三峡、京九铁路、西电东送、西气东输、南水北调等一大批国家重点项目。同时国家开发银行积极响应国家西部大开发战略，将西部地区作为贷款重点支持的区域。国家开发银行的资金筹集渠道主要包括财政拨付的资本金，依靠发行金融债券和向境外资本市场筹集外资，财政部分贴息资金以及向中央银行的借款[[][]侯斯强,占宇翔.商业银行投资政府投资基金的潜在风险及监管对策研究——基于三个核心投资关系的法律分析[J].金融监管研究,2017(12):81-92.中国农业发展银行是从农业银行分离出来，接受了人民银行及农行等有关商业银行的涉农政策性业务。主要任务是筹集农业政策性资金，承担国家规定的农业政策性金融业务，代理财政性支农资金的拨付，为农业和农村经济发展服务.主要业务是国家专项储备贷款、粮棉油收购和调销贷款、大型粮油加工企业收购资金贷款、棉花加工企业技术改造贷款、粮棉油产业化龙头企业贷款等。中国农业发展银行自成立以来，积极支持粮棉油购销，从根本上解决了给农民“打白条”的问题，保护了农民的利益，维护社会稳定。促进农业和农村经济发展。同时，积极投入商业银行不愿渉足又存在资金需要的农业生产领域，对粮食流通体制改革的成功和促进我国农业产业升级以及农业种植结构调整起到了良好的支撑作用<,中国农业发展银行目前的资金来源渠道较为单一，主要是来自中央银行的再贷款，此外还有一小部分在其业务范围内开户的企事业单位的专项存款[[][]赵冠州.政策性银行投贷联动机制改革刍议[J].财经界,2020,000(001):91-93.中国进出口银行由原外经贸部组建，主要任务是执行国家产业政策和外经贸政策，为扩大我国机电产品和成套设备等资本性货物出口提供政策性金融支持。主要业务是出口卖方信贷、出口买方信贷、对外担保等出口信用业务，同时经办与机电产品出口有关的外国政府贷款、混合贷款、出口信贷的转贷，以及中国政府对外国政府贷款、混合贷款的转贷。中国进出口银行自成立以来，积极推进出口市场多元化战略的实施。目前，进出口银行支持出口的国别已达到一百多个国家和地区，除了亚洲国家和地区外，欧洲、北美洲、非洲和其他国家及地区已成为我国机电产品和高新技术产品的重要出口市场。同时，中国进出口银行积极推进“走出去"战略，鼓励我国企业在海外投资办厂、开展加工贸易、扩大工程承包和经济技术合作，带动了我国技术、设备、商品和劳务的出口。另外，中国进出口银行通过对外优惠贷款和优惠出口买方信贷等业务，有力地配合了外交工作，为我国开展周边外交和发展中国家外交做出了重要贡献。中国进出口银行的资金来源主要是财政拨付的资本金，向非政策性银行发行的金融债券，以及向中央银行申请的人民币再贷款。国外在成立政策性银行时，通常是先立法，后设立。而我国的三家政策性银行自1994年成立至今，国家还没有制订法律法规规范其机构性质、业务范围、市场定位、风险补偿、监督机制等，政策性银行的自身经营和监管部门监督管理的主要依据只有1994年成立时国务院的组建通知。随着政策性银行承担的职能越来越多，从事的业务品种、经营范围乃至组织机构和业务功能，均大大超出其成立时章程所规定的范围，这给政策性银行的健康发展和监管部门正常履行监管职责带来很多困难。由于政策性银行法规建设严重滞后，政策性银行的经营无章可循、监管部门对其监管无法可依的问题十分突出，导致难以对政策性银行的风险状况进行有效监控，严重影响了政策性银行的健康和可持续发展。（二）我国政策性银行监管制度保障所谓制度，是指在社会各类活动中，为了达到组织目的而制定的，并要求大家遵守的行动章程和规则。我国银行监管制度可以划分为以下层次：法律层面，2003年12月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第六次会议通过的《中华人民共和国银行业监督管理法》是我国银行业金融机构监督管理的基本法律制度，其中对银监会的监管职责、监管措施、法律责任提出明确要求[[][]魏伟,常嘉文.政策性银行应对中美经贸摩擦影响的思考——以甘肃省为例[J].甘肃金融,2020,No.503(02):13-15.行政法规层面，国务院颁布了《金融资产管理公司条例》、《中华人民共和国外资银行管理条例》等法规，但对政策性银行没有专门行政法规。部门规章层面，银监会在职权范围内，颁布了《国家开发银行监督管理办法》、《中国进出口银行监督管理办法》、《中国农业发展银行监督管理办法》、《中国银监会中资商业银行行政许可事项实施办法》、《中国银监会现场检查暂行办法》、《中国银监会行政处罚办法》等对具体行政管理事项制定的规范性文件。部门规范性文件层面，银监会针对具体业务印发一系列规范性通知、指引、办法等，如《关于规范银信类业务的通知》等系列文件规范银行与信托合作业务，《关于印发银行业金融机构销售专区录音录像管理暂行规定的通知》等系列文件规范银行理财产品销售行为。在上述制度的基础上，我国建立起银行业金融机构监管法规体系。此外，还包括一些非正式的制度，例如信息共享机制、对监管人员的激励评估机制等都可以看作是银行监管制度安排。这些制度安排对提高银行监管有效性具有重要意义。（三）我国政策性银行监管的不足1.监管法规体系不健全2003年12月，全国人民代表大会颁布了《银行业监督管理法》这部不法律赋予银监会监督政策性银行的权利。考虑到特定的政策性银行和国际公认的最佳做法，《银行业监督管理法》还明确规定“对政策性银行的监督和管理应服从其他行政法规。”在某种程度上，这反映出立法部门和经济决策者对法律的理解，即对政治金融机构立法的特殊性及其为现有立法腾出一定空间的远见。但是此后20多年，银监会和其他有关部门尚未发布特别行政法规[[][]徐翀,刘俊奇,许杨,等.开发银行和政策性银行服务京津冀协同发展战略路径研究[J].华北金融,2017.虽然银监会发布的许多审慎监管体系，但都缺乏针对政策性银行的具体行政法规，并且没有建立针对政策性银行的系统性、专业化的部门监管规则。因此，银监会一直缺乏强有力的政策性银行监管的有力依据与指导，只能参照商业银行监管的相关法律法规进行市场准入、异地监管、现场检查和行政处罚。但是，在如何提及以及在多大程度上银监会通常会根据“一事一批”提供口头指导，而没有明确的解释。2.监管架构存在着重大缺陷政策性银行自1994年成立以来，按照国家产业政策和区域经济发展政策，加大对重点产业、基础设施、进出口企业和农产品流通等领域的政策性信贷支持，为我国经济发展做出了积极贡献。但是，政策性银行在运作过程中也存在较大的问题，其中最关键的是现行监管架构存在着重大缺陷，一定程度上分工不清、职责不明，监管空白与监管过度并存。长期以来，我国对政策性银行的监管延续了国有商业银行以金融监管部门为主的监管模式，即由人民银行负责政策性银行的金融宏观调控；银监会负责审核政策性银行的高管任职资格、信贷规模和市场行为：财政部是政策性银行的出资人，负责核定其财务费用，并以财政贴息的形式对政策性银行进行资金支持；发改委、商务部等有关职能部门负责协调其他相关业务。这种监管架构难以体现政策性金融机构的特点，同时还带来了监管缺位和监管越位两个方面的问题：一方面对政策性银行的经营方针、年度经营计划无人过问，特别是对其经营绩效无人评价考核，很大程度上放任自流。另一方面，微观上又管得过多过细，限制了政策性金融机构的自主权。事实上，目前三家政策性银行存在的问题和引发的争论，恰恰是监管架构的缺陷所造成的，监管架构的缺陷导致政策性银行从一开始就缺乏规范，在运行中对政策性银行的实际情况也未能及时加以总结并进行政策调整，使得矛盾和问题不断累积，不良贷款率高、资本金和风险准备金不足等问题比较突出。3.缺乏有效的绩效考核评价机制政策性银行内部的指标分解存在“一刀切”的现象。三家政策性银行通常报告说，总部在向分支机构发布指标时并未考虑每个分支机构的实际情况。例如，在经济状况不理想的情况下，分行不良贷款率为0，存在明显的掩盖、掩饰问题。但是，总行并未密切关注诸如当地环境、监管工作和行业分类的真实性等因素，仍然要求分行进一步减少不良贷款以及减免和制裁。对于分行而言，总行尚未意识到最佳的内部控制管理结果，总公司的绩效考核是不合理和不科学的。三、政策性银行监管不足的原因分析-以A市为例前文从宏观的角度对我国政策性银行的监管现状与不足进行了分析，问题的解决需要先分析其原因，在宏观分析的基础上，本章节以A市为例来深入分析该市政策性银行监管的不足与原因，为下一章节的策略分析提供更多的视角。（一）A市政策性银行监管体系设置1.监管职责A市银监局支持银监会的监管职责，并根据银监会的要求，根据其管辖范围内的现行监管情况引入地方监管体系；批准其管辖范围内的商业银行及其分支机构的设立、修改、终止和范围；对银行金融机构高级管理人员资格进行审批；依法进行现场检查和异地检查，并对违反法律法规的行为给予行政处分，并收集、分析辖区内银行金融机构的数据和报告等。2.内部组织架构设置A市银监局目前拥有22个职能处室和1个后勤服务中心，并且没有分支机构或监管机构。其中有2个监管部门，国有银行监管处、法人银行监管处等机构监管处室9个，创新业务处、消费者保护处等功能监管处室5个。目前共有正式在编员工237人，人均监管资产565亿元，约为全国平均水平近7倍。A市银监局还设立了其他银行监管机构，以监督其管辖范围内的三家政策性银行。该部门有8名在编员工，处长室有4人，有综合科、现场检查科和非现场检查科。三个政策性银行中都有一个非现场监督员，但所有三个监督员都负责对政策性银行进行现场检查。（二）A市政策性银行监管现状首先，基本监管相对薄弱，且跟监管压力的不断增相矛盾。以A市为例，辖区内三大政策性银行的资产规模由2001年的约400亿元增加到20197年末的4816.14亿元，资产的多元化程度不断提高。但是，政策性银行的监管力量尚未充分配备。当A市银监会于2003年成立时，A市银监局的部门银行监督部有5名员工，到2019年底有6名员工负责其辖区的市场准入、现场检查和非现场检测。需要注意的是，该处室还接管了邮政储蓄银行的A市分行和7家资产管理公司的监督职能。监管薄弱的主要问题是容易减少对政策性银行的监管。邮政储蓄银行A市部门的成立时间短，业务基础薄弱且风险管理功能差。自成立以来，它已成为部门最重要的监视对象。一年中一半以上的监管资源被投资于邮政储蓄银行的监管，这就造成本应该被投放于政策性银行的监管资源受到挤压投，从而降低了政策性银行的监管力度。例如，在2017年“强监管、强问责”的背景下，对中国邮政储蓄银行A市分行共进行了3次专项现场检查，4次不同的检查和3项行政制裁。从政策性银行的角度来看，仅在进出口银行的A市分行进行了现场检查。与中国邮政储蓄银行A市支行相比，政策性银行的监管力度大大不足。更不用说在地级市级和县级银监局分局对政策性银行的监管力度。由于监管不足和监管资源不足，对地方监管部门对政策性银行的监管显然会更加少。另外，薄弱的监督力度难以满足日益繁琐的监管工作。由于A市银监局处室的员工人数很少，日常的行政管理工作和党建工作有就已经有很多重担，在编员工几乎每人都身兼数职。政策性银行内部的指标分解存在“一刀切”的现象。A市辖下的三家政策性银行通常报告说，总部在向分支机构发布指标时并未考虑每个分支机构的实际情况。例如，在经济状况不理想的情况下，分行不良贷款率为0，存在明显的掩盖、掩饰问题。但是，总行并未密切关注诸如当地环境、监管工作和行业分类的真实性等因素，仍然要求A市分行进一步减少不良贷款以及减免和制裁。对于A市分行而言，总行尚未意识到最佳的内部控制管理结果，总公司的绩效考核是不合理和不科学的。（三）对政策性银行监管存在问题的原因分析1.缺乏法律法规的指导法律法规是指导政策性银行监管工作进行的重要参考，由于现行的政策性银行监管的法律法规并不完善，导致在实践中，面对突发的情况，相关的监管人员不能正确的进行监管活动，经常采取“一刀切”的方式来解决问题，造成了监管成效的低下。2.机构监管架构下的监管流程不够完善（1）各监管流程相对分割分散的监管流程导致监督机构和部门之间缺乏沟通，每个部门独立运作，各个监督模块的子流程被中断，监督信息的共享程度较低，并且没有形成联合监督力量。目前，银监会已在机构监察部门之外设立了独立的检查处室。诸如现场检查，非现场监管和市场准入等次要过程相对独立，彼此之间是截然不同的。此外，从监管实践的角度来看，由于来自中国银行贷款机构的监管数据的报告。总体质量不高，监督系统的计算机化程度不高。直接从银行获取相关业务信息很困难。非现场监管的效果不佳，发现问题的能力中等。因此，银监会往往更加=重视现场检查来发现问题和风险。另一方面，现场检查主要是基于“以制度法规为准绳、以事实为依据”的合规性检查。现场检查和现场监督的两个主要功能模块尚未有效地相互作用以形成互补，并且尚未开发出有效的识别、监视、测量、预警和控制风险的系统。（2）监管尺度、力度不一在基于机构监管的监督模式下，监管部门更注重监管部门的交易对手的合规性和风险控制状况。另外，存在彼此之间的监督信息共享程度较低的问题。对于相同的质量问题和类似的问题，在分配给同一机构的同一司法管辖区和同一银行的多个分支机构中，同一管辖范围内的不同金融机构的监管标准和实力存在问题。例如，A市银监局坚持如实反映银行资产的真实质量，并要求银行包括所有符合违约贷款类别条件的相关贷款。根据A市银监局的要求，进出口银行的A市分支机构已按照有关将资产分为五类的相关要求，将所有90天以上的逾期贷款都包括在内。截至2019年末，该行不良贷款率为0.7％。相反，在东北地区经济不景气的情况下，三省进出口银行的分支机构的资产质量总体较好，而辽宁省的分支机构具有零违约关系。银行信贷资产的质量与当地经济发展的实际情况有所不同，反映出当地银行监管机构在对信贷资产进行五级分类时具有弹性和严格的容忍度。3.风险监管力度略显不足一是非现场监管不足。通过分析A市银监局的监管工作可知，非与现场监管的实施力度远远不必上现场监管的力度，并且不能有效地发挥“非现场监管为现场检查精确制导、现场检查反哺非现场监管”的效果。二是，现场监管有效性不足。这体现在现场检查没有连续性和缺少针对性两点。现场监管是主管人员发现和验证问题的有效手段。这是深入银行了解和捕捉风险并听取意见和建议的重要途径。但是，从A市银监局的监督实践来看，包括政策性银行在内的现场监管缺乏连续性，几次现场检查之间缺乏有机联系。在完成许多现场检查之后，A市银监局缺乏对受监管政策性银行实施有效的补救措施和同类问题的后续管理的有效跟进。4.监管保障机制不完善激励机制和约束机制是保障监管政策性银行的重要机制，然而在实践中并不完善。银监会作为政府部门，其内部人事管理制度和激励约束机制具有很强的行政管理功能。银监会的员工受到官员组建和财务拨款等因素的限制，灵活性较低。每年的新员工数量是由员工和财务部门精心决定的。以A市为例，在过去的十年中，仅2010年和2011年大规模雇用了新雇员，每年约有30人，而在接下来的几年中没有新雇员。由于人员有限，A市银监局的员工面临着A市蓬勃发展的金融银行市场，这远远超过了其他省份的规模，工作量也大不相同。从已建立机构中其他省级银行监管者的角度来看，省级办公室首先要满足省级的需求，然后批准在银行和监管机构中增设员工，这必然导致基本监督薄弱。五、加强政策性银行监管的对策在前文宏观与微观的双重视角对政策性银行监管不足的分析后，本文基于前文对我国政策性银行监管问题出现的原因分析作为基础，针对性提出相应的解决对策。（一）持续完善政策性银行监管法规体系1.完善政策性银行监管新规建议银监会进一步明确三个政策性银行对政策性资产份额的要求。同时，我们需要结合每个分支机构的实际情况，并提出有针对性的要求，以避免“一刀切”。从总部开始银监会负责大部分政治活动，只提出总部一级政治活动配额的一般要求，没有为分支机构设定具体要求。或要求总部确定评级指标，并向中西部地区政策活动更好完成的地区的地方政策性银行提出更高的政策活动评级指标。当然，利润指数应相应降低。对于经济发达的东部沿海地区，对政策性贷款的需求不高，商业活动的完成更好，因此当地分支机构的利润要求更高，政策性业务所占百分比的要求也相应降低。这样，以政策性业务就占据了整个银行整体估值的主导地位，而当地分支机构可以从各自的收益中获得全部收益，而不必局限于单一的估值指标，从而实可持续发展之间的艰难斗争。2.加强后续政策制定统一性过去，由于政策性银行定位和活动范围的特殊性，银监会的相关政策法规并未将政策性银行作为主要监管机构，而是多数将政策性银行列为参考主体。但是在实际操作中，“参照执行”是主观的。对于监管机构而言，政策性银行违反法律法规的政治基础并不牢固；对于政策性银行而言，它提供了规避政策性要求并致使监管部门和银行无法相互说服的局面的情况。既然已经对这三个政策性银行采取了监督和管理措施，建议银监会以此为契机，梳理现行法律法规，并进一步明确政治性银行的参考和实施标准。对于法律法规的跟进，银监会应加强与主要法律法规部门的沟通，以明确政策性银行是法律法规所限制的主体之一还是仍参照执行，对于参照执行的也应提出参照要求。将政策性银行纳入整体政策制定，明确监管要求并改善政策性银行的监管体系。（二）完善政策性银行绩效考核监管评价机制1.监管应完善细化政策性银行绩效考核机制建议银监会政策银行部门通过年度监管会议、窗口指导等方式向政策性银行传达监管意图，并要求政策性银行切实执行《商业银行绩效考评监管指引》的要求。战略银行的目标应该是保留资本和最小化利润，而不是追求与商业银行一致的利润。特别是，它强调诸如合规运营、风险管理和社会责任等指标，定量评估政策性银行的政治活动，并防止在中国银行业监督管理局的水平上，其管辖范围内的政策性银行分支机构应有义务尽可能地参考总行政治活动的比例，开展基于政策的活动，扩大对基于政策的金融的使用，促进政策性银行服务国家战略，基础设施建设、投资和对外贸易等各个方面发挥了充分作用。2.总行应因地制宜地设立绩效考核指标从政策性银行有效地分解和实施绩效评估指标的角度来看，政策性银行总部应充分考虑每个地区和分支机构的现状，并根据当地情况分解每个分支机构的指标达到各地的规模和利润指标。政策银行总部应密切关注自由贸易区和自由贸易港的区域特征和优势，并允许A市分支机构研究新的发展模式，将注意力集中在规模增长和利润增长等评估指标上，并将创新的创新指标分配给A市分行，并提供总部系统创新、模型创新和系统中其他分支开发的经验。银行监管机构可以通过日常沟通和定期联席会议，向其辖区内的政策性银行提供银监会的监管地位，而银监会将在合并后以年度监管公告的形式回应该政策性银行的主要银行。总行对各分行的经营管理状况以及银行监管部门对各分行的评估有透彻的了解。它不仅可以横向比较每个分支机构的发展情况，而且可以纵向比较每个分支机构多年来的经营趋势，从而有针对性地发布地下绩效评估指标以达到服务的目的国家战略，实现可持续发展。（三）完善功能监管方式，强化风险监管力度1.非现场监测层面非现场监测方面，借鉴A市银监局“三维”监管治理架构。在机构监督的基础上加强风险监督和业务规模，探索风险监督结构，采用动态分析方法，识别风险变化趋势，识别问题原因并提前预测潜在风险，并使用异地监视结果提供信息。除了国家开发银行，进出口业务的现有监管外，建议根据主要风险类型成立风险监控团队。基于现有的异地数据传输创建了重要的风险监管框架，设计了相应特色报表，创建了科学的风险分析模型，并要求政策性银行按时保质保量发送相关数据。2.现场检查层面现场检查科学立项，挖掘现场检查深度。建议银监会每年下达现场检查任务时，应充分考虑银行监管者的要求，并给银行监管者足